從改革視角淺析“多規(guī)合一”

（中共開化縣委黨校 開化縣“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，浙江 衢州 324300）

從改革視角淺析“多規(guī)合一”

劉進

（中共開化縣委黨校 開化縣“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，浙江 衢州 324300）

“多規(guī)合一”工作是攻堅克難的改革方式，關(guān)系到中央的決策部署，同時，它又是規(guī)劃領(lǐng)域的革新方法，關(guān)系到地方的空間治理。地方開展“多規(guī)合一”工作，需要認真學(xué)習(xí)領(lǐng)悟中央決策部署，學(xué)習(xí)借鑒適宜的改革路徑，以利于將各項規(guī)劃改革舉措精準(zhǔn)落地，獲取長遠的發(fā)展實效。

多規(guī)合一；空間規(guī)劃；改革內(nèi)涵

一個市縣建立和完善空間規(guī)劃體系，不但要努力實現(xiàn)“編制一本規(guī)劃”“繪制一張藍圖”，還要努力實現(xiàn)“一本規(guī)劃謀全局”“一張藍圖干到底”，實現(xiàn)這一目標(biāo)的基本方法就是“多規(guī)合一”工作。“多規(guī)合一”是空間規(guī)劃制度變革的實施路徑，在于統(tǒng)籌城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃等各類空間性規(guī)劃整合為一本規(guī)劃，即區(qū)域空間規(guī)劃；統(tǒng)籌區(qū)線劃分圖、基礎(chǔ)設(shè)施圖、城鎮(zhèn)建設(shè)圖等系列圖紙整合為一張藍圖，即區(qū)域綜合用地規(guī)劃圖；統(tǒng)籌空間規(guī)劃開發(fā)強度、管控原則、用地分類等制訂標(biāo)準(zhǔn)整合為一套規(guī)程，即區(qū)域空間規(guī)劃技術(shù)規(guī)程；統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)、國土資源、環(huán)境保護等職能部門整合為一套體制機制，即區(qū)域空間規(guī)劃管理機構(gòu)；統(tǒng)籌基礎(chǔ)、管控、審批等業(yè)務(wù)服務(wù)功能整合為一個平臺，即區(qū)域空間規(guī)劃服務(wù)平臺；完成上述目標(biāo)任務(wù)，基本可以實現(xiàn)“一本規(guī)劃”“一張藍圖”主體框架。

“多規(guī)合一”工作路線離不開三大步驟，第一步是規(guī)劃藍圖的技術(shù)編制，第二步是規(guī)劃藍圖的保障實施，第三步是規(guī)劃藍圖的成效評估，其中，后面兩步關(guān)注的是既能夠落實又能夠見效，這是需要把握的重點方向。實施“多規(guī)合一”工作起著改革引領(lǐng)作用，對于中央而言，目的在于找尋深化改革的突破口，將未竟的改革任務(wù)引向縱深，不斷攻堅克難；對于地方而言，則意味著破解發(fā)展難題，探尋精簡、高效和可持續(xù)規(guī)劃的創(chuàng)新路徑。當(dāng)前而言，“多規(guī)合一”工作已成為一種發(fā)展大勢，只有正確認識其決策意義、發(fā)展意義和改革意義，才能認清當(dāng)前地方發(fā)展所面臨的緊迫形勢，才能深刻理解中央力推此項工作的改革意蘊。

一、落實中央決策部署，擴大示范效應(yīng)

“多規(guī)合一”源于早前的“兩規(guī)合一”或“三規(guī)合一”，多指城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃兩者的協(xié)調(diào)銜接，或者國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃三者的協(xié)調(diào)銜接，上海、廈門等城市通過一系列規(guī)劃改革，取得一定的實踐成效，達到了初步目標(biāo)，也顯示出統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃所具備的可行性。時至今日，為了獲取更大的改革經(jīng)驗與改革效益，“兩規(guī)”或“三規(guī)”的“合一”已經(jīng)逐漸被調(diào)整為“多規(guī)”（即各類空間性規(guī)劃）的“合一”（即總體性內(nèi)容的統(tǒng)籌整合），并且形成一種改革趨勢。

中央的重要黨政會議數(shù)次提及“多規(guī)合一”工作。從自上而下的角度來分析，“多規(guī)合一”不是憑空產(chǎn)生的，而是逐步經(jīng)歷了一個建構(gòu)化清晰化的過程，其醞釀、提出到實施是循序漸進的，黨的十八大明確指出要實施“主體功能區(qū)戰(zhàn)略”的構(gòu)想。所謂主體功能區(qū)戰(zhàn)略就是區(qū)域所屬的優(yōu)先開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)等的基礎(chǔ)定位，特別是生態(tài)保護的意義更加凸顯，這為開展“多規(guī)合一”工作勾勒了戰(zhàn)略框架。黨的十八屆三中全會提出構(gòu)建“空間規(guī)劃體系”的要求。這需要各類空間性規(guī)劃要素的優(yōu)化整合，其中，設(shè)置空間管控要求成為規(guī)劃改革的重要內(nèi)容；2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出了“積極推進市、縣規(guī)劃體制改革”和2014年中央經(jīng)濟工作會議提出了“加快規(guī)劃體制改革”。這兩次重要會議共同明確了實施“多規(guī)合一”工作的保障路徑，即重視規(guī)劃體制機制的改革方向。黨的十八屆五中全會明確指出“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進‘多規(guī)合一’”。[1]緊接著又被寫入國家十三五規(guī)劃綱要，一再強調(diào)“多規(guī)合一”工作的目標(biāo)任務(wù)必須抓緊落實。

可以預(yù)見未來幾年的地方改革中，“多規(guī)合一”工作將成為十分搶眼的攻堅任務(wù)，與此同時，順利完成這項改革任務(wù)，地方需要正確領(lǐng)悟中央改革精神，不偏不倚地理解“多規(guī)合一”工作的核心要義，進一步擴大典型試點的示范效應(yīng)與積極影響，將先進的成果經(jīng)驗傳播出去，將可行的成果經(jīng)驗吸收過來，營造推行“多規(guī)合一”改革的良好氛圍。當(dāng)然，也要不斷豐富和創(chuàng)新“多規(guī)合一”工作方式，在尊重本地發(fā)展實際的基礎(chǔ)上，配套得力的改革措施，努力實現(xiàn)好、實施好“一本規(guī)劃”和“一張藍圖”，最終服務(wù)于造福于地方發(fā)展。

二、解決空間規(guī)劃難題，重構(gòu)規(guī)劃體系

開展“多規(guī)合一”工作的意義著眼于良性發(fā)展。從地方治理的角度分析，“多規(guī)合一”是中央和地方兩者積極互動的結(jié)果，如果沒有現(xiàn)有內(nèi)在規(guī)劃難題的困擾，地方開展“多規(guī)合一”工作的命題不會提出，同樣，如果沒有高層對空間規(guī)劃體系建設(shè)的重視，也難以保證“多規(guī)合一”工作的有序推進，兩者的目的都是為了降低發(fā)展成本，提高發(fā)展效益。

各類空間性規(guī)劃無法得以有效統(tǒng)籌，導(dǎo)致地方經(jīng)濟發(fā)展備受壓力。由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃期限和規(guī)劃內(nèi)容等的矛盾沖突直接造成了“多規(guī)不合”[2]，這些給地方的空間治理帶來眾多難題，主要表現(xiàn)為三個方面，難題一：導(dǎo)致社會資源浪費。有的規(guī)劃無序經(jīng)常造成用地折騰，譬如一些違章建筑侵占農(nóng)田，容易踩踏既定紅線；有的規(guī)劃打架造成編制成本浪費，譬如對同一區(qū)域的不同規(guī)劃，造成規(guī)劃管控失效；有的土地資源無序配置蠶食到綠色生態(tài)空間，尤其有些欠妥的落地項目直接影響到未來的城市科學(xué)布局。差異圖斑處置起來耗資巨大，選址失誤所付出的代價，最終還是自己買單。難題二：導(dǎo)致項目落地難。產(chǎn)業(yè)項目是地方發(fā)展的動力源泉，由于各類規(guī)劃內(nèi)容自相矛盾沖突，某些惠民利民的重點項目難以及時落地，這也往往意味著發(fā)展機會的減少或喪失。令人警醒的是，存在這樣一個問題，如果采用調(diào)整規(guī)劃的粗暴方式促使項目落地，又無疑沖淡了法律法規(guī)的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，屬于一種削足適履的做法。難題三：導(dǎo)致行政審批低效。在日常的行政事務(wù)中，“多規(guī)”林立與體系龐雜使得行政審批程序異常冗繁，有些辦事程序甚至互為前置條件，屢現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。同時，行政審批的信息化和共享化水平也是規(guī)劃體系的軟肋，無法做到刪繁就簡，服務(wù)信息平臺難以實現(xiàn)聯(lián)通共享。

規(guī)劃失誤就是發(fā)展失誤。當(dāng)這些難題影響到經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展時，其政治意義也尤為凸顯，上下都意識到現(xiàn)有規(guī)劃體系的弊端，認識到構(gòu)建空間規(guī)劃體系的緊迫性，目前，構(gòu)建空間規(guī)劃體系的專業(yè)技術(shù)路徑雖然不盡相同，但是殊途同歸，其中實現(xiàn)一本規(guī)劃、一張藍圖、一個平臺、一套技術(shù)規(guī)程和一套體制機制等就是可供參考的穩(wěn)妥范本，當(dāng)然，這是需要實踐反復(fù)校驗證明的，但是歸納起來，空間規(guī)劃體系的總體標(biāo)準(zhǔn)仍離不開以下幾點內(nèi)容，即解決技術(shù)難題，形成可行路徑；明確空間布局，突顯生態(tài)保護；精簡規(guī)劃編制，縮減行政開支；優(yōu)化審批流程，提升工作效率；突破機構(gòu)改革，促進職能轉(zhuǎn)變。

三、改革行政體制機制，優(yōu)化政府職能

規(guī)劃藍圖的生命在于付諸實施，而規(guī)劃體制機制變革是重要保障。實施“多規(guī)合一”工作，規(guī)劃體制機制改革是題中應(yīng)有之義，在于整合各類空間性規(guī)劃的編制部門與編制職能，使得沖突的“各自為政”局面轉(zhuǎn)化為協(xié)調(diào)的“各司其職”局面。但是，這并非單純?yōu)榱舜俪梢?guī)劃機構(gòu)職能的改革問題，而是更加往前邁進一步，點透行政體制改革這層“窗戶紙”，觸及到更為深層次的改革難題。

作為改革任務(wù)，“多規(guī)合一”工作被賦予厚望。當(dāng)前，行政體制機制改革已成為強化政府威信、供給優(yōu)良服務(wù)、獲取民意支持的一劑良方，恰好“多規(guī)合一”規(guī)劃改革就提供了這一契機，它可以嘗試探索出一條實現(xiàn)行政組織管理精簡高效的路徑，不斷積累寶貴的改革經(jīng)驗，符合經(jīng)濟社會和普通民眾的長遠利益?！岸嘁?guī)合一”工作有助于推動行政機構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在兩方面，一方面，實現(xiàn)規(guī)劃部門與規(guī)劃職能的整合。通過“多規(guī)合一”工作，將國土、環(huán)保、規(guī)劃等部門的內(nèi)部規(guī)劃機構(gòu)進行優(yōu)化重組，形成全新的規(guī)劃體制，將審批事項、審批程序等辦事環(huán)節(jié)進行精致化、簡易化，形成全新的規(guī)劃機制，這需要整個規(guī)劃體系的通盤考慮、逐個擊破，進而最終實現(xiàn)規(guī)劃、管制、考核于一體的宏觀空間治理體系。另一方面，激活其他行政部門的機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變。鑒于規(guī)劃部門聯(lián)系面廣，實施改革定然會牽一發(fā)而動全身，引起國土、環(huán)保、交通、林業(yè)等其他組織系統(tǒng)的變動，如果規(guī)劃改革能夠起到良好的示范作用，反而可以起到一種帶動、聯(lián)動和互動的效果，最終促成行政機構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變的良性發(fā)展。

“多規(guī)合一”工作不是單一規(guī)劃系統(tǒng)的“維護整改”，而是借力整體行政系統(tǒng)的“創(chuàng)新升級”，即從規(guī)劃領(lǐng)域的大部制改革擴展到環(huán)保、文教、財經(jīng)等諸多領(lǐng)域的大部制改革，用以改變政府機構(gòu)冗繁、職能重疊的狀況，甚至借此找到全面改革的發(fā)力點，積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革。在“多規(guī)合一”工作實施過程中，不可疏忽的是，必須正確權(quán)衡地方利益需求，如果過急過快地變革往往威脅或損害地方利益，影響到地方改革的積極性，這勢必需要寬容于讓惠于改革工作，最大限度激發(fā)地方的自我革新勇氣，正如政策“大棒”揮舞時，也需要可口的“胡蘿卜”。就目前而言，機構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變也絕非一朝一夕的事情，也會面臨許多不可預(yù)知的困難和挑戰(zhàn)，而借助“多規(guī)合一”推動改革，最終仍要限制在風(fēng)險承受范圍之內(nèi)，依照可行方案逐步實施，既要做到勇于探索、精密周到，又要落實到位、干出實效，這樣才會避免讓有益的經(jīng)驗成果淪為“墻上掛掛、桌上擺擺、嘴上念念”的表面景致。

總之，精準(zhǔn)認清和落實“多規(guī)合一”工作，需要把中央的宏觀視角和地方的長遠利益結(jié)合起來，時時把握動態(tài)，處處注重細節(jié)，既不能忽視決策部署而錯走彎路，也不能忽視實踐經(jīng)驗而誤入歧區(qū)，這也是從改革視角分析“多規(guī)合一”工作的主旨所在。

[1]黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》[Z]．2015(10)．

[2]國家發(fā)展改革委等四部委印發(fā)的《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》[Z]．2014．(8)．

（責(zé)任編輯：林志紅）