新時(shí)代稅收現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑
——基于國家治理的視角

徐敏娜，周春君

黨的十九大報(bào)告提出“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)，即既要全面建成小康社會(huì)，又要開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程?，F(xiàn)代化是廣大發(fā)展中國家孜孜以求的夢想，也是中華民族偉大復(fù)興的必由之路，它涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域。實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化，更好地發(fā)揮稅收在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用，既是順利實(shí)現(xiàn)“第一個(gè)百年”奮斗目標(biāo)的制度保障，也是全面深化改革的關(guān)鍵內(nèi)容。

一、國家治理的涵義

（一）治理的內(nèi)涵

治理（governance）本意指的是控制，源于拉丁文。它的中文含義指的是管理、統(tǒng)治，強(qiáng)調(diào)的是在國家和社會(huì)事務(wù)中各類主體的地位及其所發(fā)揮的作用。在相當(dāng)長的時(shí)間里治理和統(tǒng)治存在著交疊使用現(xiàn)象。但自從上世紀(jì)九十年代以來，西方政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家對治理賦予了全新的內(nèi)涵，不再只是局限于政治學(xué)領(lǐng)域，還被廣泛應(yīng)用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。對于治理的內(nèi)涵，諸多機(jī)構(gòu)和學(xué)者也有很多不同的理解。

世界銀行（The World Bank）把治理定義為在國家和社會(huì)公共事務(wù)管理過程中以發(fā)展為目的而行權(quán)的諸多方式。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）認(rèn)為治理是由制度、規(guī)則和進(jìn)程組成的一個(gè)完整系統(tǒng)，公民和社會(huì)團(tuán)體正是通過治理來行使自己的合法權(quán)利、履行應(yīng)盡的義務(wù)并適應(yīng)分歧［1］9。1995年，全球治理委員會(huì)對治理進(jìn)行了系統(tǒng)性分析，并在《我們的全球伙伴關(guān)系》報(bào)告中提出治理是一個(gè)對公共部門和私營部門持續(xù)不間斷的調(diào)和過程；它不僅包括人們必須遵守的正式規(guī)則，也包括那些人們認(rèn)為和他們權(quán)益相符合的非正式規(guī)則［2］4-5。

詹姆斯·羅西瑙在其代表作《沒有政府的治理》中深化了治理的內(nèi)在涵義，明確指出治理應(yīng)該同時(shí)包括政府機(jī)制和非政府機(jī)制，治理和統(tǒng)治二者存在顯著差異。他認(rèn)為治理首先是一種活動(dòng)，而這種活動(dòng)的主體可以不全是政府或國家的強(qiáng)制力量，活動(dòng)的目標(biāo)也不一定來自法律或者正式的責(zé)任和機(jī)制，活動(dòng)的進(jìn)程也不一定是依靠別人屈服于這種強(qiáng)制力的支撐才得以開展［3］5。

讓—皮埃爾·戈丹認(rèn)為治理是從屬聯(lián)邦主義與公司文化的結(jié)合，主要表現(xiàn)為越來越多的國家愿意采用談判式合作，公司也更愿意揭示公民的屬性和新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。治理促進(jìn)了各機(jī)構(gòu)、公司與行業(yè)協(xié)會(huì)間合作談判的多樣性［4］97。

羅伯特·羅茨強(qiáng)調(diào)治理是一種秩序的改變或者是新生的管理過程，他深化了政府管理的內(nèi)涵，將治理作為一種新的社會(huì)管理的方式［5］86-96。

格里·斯托克認(rèn)為，治理包含以下幾個(gè)互補(bǔ)而不是競爭，更不是沖突的論點(diǎn)，即：第一，治理涉及的主體范圍廣，包括政府、非政府機(jī)構(gòu)和行為者，他們之間雖然存在著一定的權(quán)力依賴但最終會(huì)形成各自為主的網(wǎng)絡(luò)；第二，治理目標(biāo)上認(rèn)可社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題兩者之間是有模糊界限存在的；第三，著重指出政府在進(jìn)行引導(dǎo)和控制過程中可以運(yùn)用各種創(chuàng)新工具或技術(shù)方法［6］31-49。

俞可平通過對治理與統(tǒng)治進(jìn)行比較，從主體、權(quán)力運(yùn)行方向及目標(biāo)等視角對治理進(jìn)行了詳細(xì)解讀。首先，治理與統(tǒng)治兩者最本質(zhì)的區(qū)別是主體不同。政府機(jī)構(gòu)并不一定是治理的主體，但它一定是統(tǒng)治的主體。社會(huì)公共機(jī)構(gòu)、私人團(tuán)體或者公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作都可以成為治理的主體；第二，治理與統(tǒng)治兩者在權(quán)力運(yùn)行方向上截然不同。治理是一個(gè)多元的并且可以進(jìn)行上下互動(dòng)的管理過程。按照市場原則和公共利益合作的同一性，通過協(xié)作與合伙關(guān)系對公共事務(wù)加以管理；而統(tǒng)治主要是通過運(yùn)用政治權(quán)力制定政策或者采取強(qiáng)硬措施來確保對社會(huì)公共事務(wù)加以管理，在權(quán)力運(yùn)行方向上始終是由上至下、單一的；第三，治理的目標(biāo)是“善治”。所謂善治就是要在管理過程中實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和私營機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作并共同管理公共事務(wù)是治理的本質(zhì)特征；與此同時(shí)善治還具有一些基本要素——合法性、公開性、協(xié)調(diào)性、效力、參與、誠實(shí)與公平等等［7］。

以上觀點(diǎn)互有交叉，各有側(cè)重。筆者認(rèn)為治理是指在社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域中政府和市場、政府和社會(huì)、政府和公民協(xié)同共治從而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。它的基本要素主要包括：第一，治理主體既可以是政府，也可以是非政府組織、社會(huì)組織或社會(huì)公眾之間的聯(lián)合，呈現(xiàn)出多元化格局。第二，治理客體主要圍繞著克服社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域的不可治理性來展開。第三，治理模式采用的不是線性結(jié)構(gòu)而是各主體協(xié)調(diào)合作的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。第四，治理路徑是一個(gè)多元的并且可以進(jìn)行上下互動(dòng)的管理過程。第五，治理目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

（二）國家治理的內(nèi)涵

恩格斯認(rèn)為“國家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物，國家是表示：這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上架于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi)：這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量，就是國家［8］166”。從恩格斯對國家起源的論述中可見國家的重要屬性應(yīng)具有以下幾點(diǎn)：第一，國家是階級利益矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物。第二，國家為緩和矛盾，力爭把沖突保持在‘秩序’的范圍內(nèi)。第三，公共性是國家治理所能提供的重要物品。

在網(wǎng)絡(luò)化治理模式下，國家在治理過程中發(fā)揮著引導(dǎo)功能。為使有關(guān)各方之間的職能關(guān)系可以通過不同的地點(diǎn)和行動(dòng)區(qū)域建立互相依賴關(guān)系，就要多建立各種科學(xué)制度；從戰(zhàn)略方面看一定要激發(fā)新的體制安排和活動(dòng)進(jìn)而彌補(bǔ)和豐富當(dāng)前治理方面的不足，使共同的愿景得以實(shí)現(xiàn)［9］79。因此，國家治理是指國家通過科學(xué)配置和利用公權(quán)力對行動(dòng)者在各種不同制度關(guān)系中進(jìn)行指引和調(diào)度的各種活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)效率、公平正義，增進(jìn)公共利益最大化的過程。它的基本要素主要包括：第一，國家治理主體呈現(xiàn)出多元化格局，涵蓋了國家、政府、市場、企業(yè)及社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和私人團(tuán)體。在網(wǎng)絡(luò)化的治理模式下，政府仍是最重要的行為主體。第二，國家治理的客體是社會(huì)公共事務(wù)。第三，國家治理依賴的路徑是自上而下的引導(dǎo)性治理加自下而上的基層自覺性治理。第四，國家治理的目標(biāo)是效率和社會(huì)公平正義。即在實(shí)現(xiàn)提高資源配置效率的基礎(chǔ)上體現(xiàn)“以人為本”，最大限度地增加公共利益。

二、稅收現(xiàn)代化的內(nèi)涵及其標(biāo)志

稅收現(xiàn)代化是一個(gè)國家現(xiàn)代化必不可少的重要組成部分。目前稅收學(xué)術(shù)理論界和實(shí)務(wù)界對“什么是稅收現(xiàn)代化”尚未有明確的定義。

（一）稅收現(xiàn)代化的內(nèi)涵

關(guān)于稅收現(xiàn)代化內(nèi)涵的探討，也大都將其解讀為以下兩種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)是基于信息化管理的角度認(rèn)為稅收信息化即稅收現(xiàn)代化。2001年4月28日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議修訂通過的《中華人民共和國稅收征收管理法》第六條規(guī)定：“國家有計(jì)劃地用現(xiàn)代信息技術(shù)裝備各級稅務(wù)機(jī)關(guān)，加強(qiáng)稅收征收管理信息系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設(shè)，建立、健全稅務(wù)機(jī)關(guān)與政府其他管理機(jī)關(guān)的信息共享制度。”由此有人認(rèn)為這是我國第一次正式明確提出稅收現(xiàn)代化。筆者認(rèn)為這只是片面的從電子化、網(wǎng)絡(luò)化的角度去詮釋稅收征管系統(tǒng)的現(xiàn)代化建設(shè)，并未深入到稅收現(xiàn)代化的內(nèi)涵。

第二種觀點(diǎn)是基于稅務(wù)部門履行稅務(wù)行政管理職能的角度將稅收管理現(xiàn)代化等同于稅收現(xiàn)代化?；趪抑卫淼囊暯?，筆者認(rèn)為稅收管理現(xiàn)代化也只是局部而非全部意義上的稅收現(xiàn)代化。管理的主體局限于政府機(jī)構(gòu)；而國家治理的主體范圍較廣，不僅包括國家、政府、市場、企業(yè)還包括社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和私人團(tuán)體。管理的權(quán)力運(yùn)行方向始終是由上至下、單一的；而國家治理是一個(gè)可以進(jìn)行上下互動(dòng)的管理過程，即社會(huì)多元主體的協(xié)同共治。其目標(biāo)是要達(dá)到善治，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益最大化。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期是要把管理納入到治理體系中來，從治理的需求出發(fā)搞好管理。

在2014年全國稅務(wù)工作會(huì)議上，國稅總局黨組強(qiáng)調(diào)稅收現(xiàn)代化應(yīng)該是“完備規(guī)范的稅法體系、成熟定型的稅制體系、優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)體系、科學(xué)嚴(yán)密的征管體系、穩(wěn)固強(qiáng)大的信息體系、高效清廉的組織體系”的統(tǒng)一體。這為推進(jìn)稅收現(xiàn)代化指明了方向。筆者認(rèn)為稅收現(xiàn)代化的內(nèi)涵應(yīng)該是順應(yīng)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)代化的規(guī)律，以符合國情的科學(xué)稅制為前提，以先進(jìn)稅收理念引領(lǐng)為先導(dǎo)，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，以信息技術(shù)為支撐，以人的現(xiàn)代化為核心，以績效評價(jià)為保障的稅收事業(yè)的全面、變革、發(fā)展。

（二）稅收現(xiàn)代化的標(biāo)志

推進(jìn)稅收現(xiàn)代化，最重要的是建立以納稅人為主導(dǎo)的現(xiàn)代稅收治理體系。稅收現(xiàn)代化的根本標(biāo)志即“未經(jīng)同意不得征稅”（No Taxation Without Representation）的稅收治理原則的確立和實(shí)施。

民主與法治是現(xiàn)代化稅收治理重點(diǎn)突出的兩個(gè)方面。目前大多數(shù)法治國家都已在憲法或?qū)ｉT的法律中對納稅人的權(quán)利做出了規(guī)定，但我國在憲法中尚未對納稅人的權(quán)利做出規(guī)定，也沒有明確是否需要經(jīng)過人民代表大會(huì)同意才能征稅，只是在第五十六條規(guī)定了公民有依法納稅的義務(wù)。這導(dǎo)致征納稅人權(quán)利與義務(wù)體系失衡，動(dòng)搖了稅收治理現(xiàn)代化的根基，也背離了最大限度地增加公共利益的治理目標(biāo)。因此，“未經(jīng)同意不得征稅”的稅收治理原則必須納入憲法或者制定的專門法律中，通過法律來調(diào)節(jié)國家和納稅人之間的利益關(guān)系。只有這樣才能建立科學(xué)和諧的稅收治理體系，將稅收的福利損失降到最低限度，達(dá)到“善治”，實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化。

三、稅收現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)路徑

“完備規(guī)范的稅法體系、成熟定型的稅制體系、優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)體系、科學(xué)嚴(yán)密的征管體系、穩(wěn)固強(qiáng)大的信息體系、高效清廉的組織體系”的統(tǒng)一體構(gòu)建了稅收治理體系的框架，也為實(shí)現(xiàn)稅收現(xiàn)代化發(fā)展指明了路徑。

（一）完善和健全稅制

稅制要走向現(xiàn)代化不僅要符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，還要符合我國的實(shí)際國情。當(dāng)前要繼續(xù)實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅以深化供給側(cè)改革，通過減少間接稅的比重來逐步提高直接稅的比重。首先是要加強(qiáng)“營改增”的后續(xù)管理，調(diào)節(jié)消費(fèi)稅稅率，逐步擴(kuò)大消費(fèi)稅的征收范圍，合理安排征稅環(huán)節(jié)；其次要加快個(gè)人所得稅改革的進(jìn)程，實(shí)行綜合與分類相結(jié)合的課稅模式；第三是繼續(xù)推進(jìn)費(fèi)改稅，凡是與生態(tài)環(huán)境保護(hù)及使用資源有關(guān)的都應(yīng)納入到資源稅調(diào)節(jié)機(jī)制中；最后是加快對房地產(chǎn)稅的立法進(jìn)程，遵循“稅收法定”原則是實(shí)現(xiàn)稅收治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

（二）轉(zhuǎn)變稅收治理理念

解放思想、轉(zhuǎn)變觀念才能加速推進(jìn)稅收現(xiàn)代化進(jìn)程。一是弘揚(yáng)稅收法治理念。制定《稅收基本法》，建立具有權(quán)威性的稅收法律框架，保障納稅人的權(quán)利；稅收征管必須堅(jiān)持依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為；二是樹立稅收服務(wù)理念。多渠道積極回應(yīng)納稅人的正當(dāng)訴求，優(yōu)化辦稅流程，推行網(wǎng)上辦稅，減輕納稅負(fù)擔(dān)，提高納稅服務(wù)質(zhì)量和辦稅效率，構(gòu)建和諧的征納關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)“善治”。

（三）開拓發(fā)展動(dòng)力

稅收現(xiàn)代化必須與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新。一是創(chuàng)新組織。激發(fā)組織活力，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，壓縮層級管理，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)組織體系扁平化，為推進(jìn)稅收現(xiàn)代化提供有力的組織保障。二是在“互聯(lián)網(wǎng)＋”背景下創(chuàng)新技術(shù)方式。通過技術(shù)創(chuàng)新把信息化、電子化、網(wǎng)絡(luò)化融入稅收征管過程中，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦稅，做到“為納稅人辦好事、讓納稅人好辦事”，提高稅收征管質(zhì)效。

（四）強(qiáng)化信息技術(shù)管理

稅收信息化為稅收工作的正常開展提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐，也為降低稅收征管成本、提高稅收征管質(zhì)量和效率提供了技術(shù)保障。一是通過完善硬件基礎(chǔ)設(shè)施，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)特別是計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，充分獲取和利用各種信息資源，建立全社會(huì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)的內(nèi)外信息共享、稅收監(jiān)控；二是培養(yǎng)信息技術(shù)專業(yè)人才，提升人才隊(duì)伍專業(yè)技能，使信息化成果在稅收工作的全過程得以體現(xiàn)，為金稅三期工程全面建設(shè)應(yīng)用儲備人才。

（五）堅(jiān)持以人為本

人的現(xiàn)代化是稅收現(xiàn)代化的核心，也是現(xiàn)代稅收文明的顯著標(biāo)志。只有充分調(diào)動(dòng)人的積極性，促進(jìn)人的全面發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)才能協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，要改善稅務(wù)人員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)，重點(diǎn)加強(qiáng)業(yè)務(wù)骨干和領(lǐng)軍人才培養(yǎng)，“培養(yǎng)全國稅務(wù)領(lǐng)軍人才是實(shí)現(xiàn)稅收工作現(xiàn)代化、國際化、信息化的重要戰(zhàn)略工程”。力爭用十年時(shí)間培育出一大批能和國際接軌并具有開放視野、高素質(zhì)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)正、善管理的稅務(wù)領(lǐng)導(dǎo)人才，為科學(xué)發(fā)展稅收業(yè)提供強(qiáng)大的人才支撐。

（六）強(qiáng)化績效評價(jià)管理

嚴(yán)格績效管理，健全人才評價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，把績效考評與領(lǐng)軍人才培養(yǎng)結(jié)合起來。建立“目標(biāo)明確、任務(wù)量化、節(jié)點(diǎn)清晰、過程可控、結(jié)果可考”的指標(biāo)評價(jià)機(jī)制，把考評結(jié)果作為單位評優(yōu)、干部提拔的重要依據(jù)，激發(fā)稅務(wù)干部的創(chuàng)新積極性。