蔣紅軍 吳嘉琪

摘 要：“微腐敗”是扶貧開發(fā)領(lǐng)域出現(xiàn)的新問題，是影響國(guó)家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的“最后一公里”難題。國(guó)家通過(guò)扶貧開發(fā)向貧困村莊下沉、開展嵌入式扶貧，使國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)之間的關(guān)系轉(zhuǎn)換呈現(xiàn)出嶄新的圖景。依循國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)換中的嵌入邏輯，面對(duì)貧困村民主監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行乏力的現(xiàn)實(shí)困境，廣東積極推動(dòng)國(guó)家反腐力量同步嵌入貧困村莊，通過(guò)監(jiān)管下沉、健全網(wǎng)絡(luò)和信息共享三大機(jī)制推進(jìn)扶貧“微腐敗”治理，強(qiáng)化監(jiān)督力量和化解信息不對(duì)稱困境，以精準(zhǔn)監(jiān)管保障精準(zhǔn)扶貧，為國(guó)家扶貧領(lǐng)域的腐敗治理提供一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

關(guān)鍵詞：嵌入式扶貧；微腐?。痪珳?zhǔn)監(jiān)管；鄉(xiāng)村治理

中圖分類號(hào)：D630.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）11-0079-06

一、結(jié)構(gòu)視野中的扶貧“微腐敗”監(jiān)管問題

精準(zhǔn)監(jiān)管是精準(zhǔn)扶貧的重要環(huán)節(jié)，將為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)2020年所有貧困人口邁入小康提供堅(jiān)實(shí)保障。近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村扶貧事業(yè)的資源投入快速增加，扶貧開發(fā)領(lǐng)域中的腐敗問題特別是“微腐敗”問題逐漸暴露出來(lái)，嚴(yán)重影響著國(guó)家扶貧開發(fā)工作進(jìn)程，亟須加強(qiáng)監(jiān)管和治理。

扶貧開發(fā)領(lǐng)域中的“微腐敗”是指那些發(fā)生在基層扶貧開發(fā)活動(dòng)中的鄉(xiāng)村干部尤其是村干部的腐敗行為，其涉及的公權(quán)力濫用情節(jié)較輕、貪腐數(shù)額較小卻危害甚大，是扶貧腐敗的主要形式。王春光、孫兆霞曾指出，扶貧開發(fā)是腐敗防治應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的新領(lǐng)域，扶貧開發(fā)中存在產(chǎn)生腐敗風(fēng)險(xiǎn)的體制性和社會(huì)性土壤。①陳晨等的調(diào)查也表明，隨著越來(lái)越多的扶貧項(xiàng)目和資金下?lián)艿交鶎?，扶貧“微腐敗”頻現(xiàn)，腐敗風(fēng)險(xiǎn)不斷上升。②自2015年中央紀(jì)委公開曝光扶貧腐敗案例以來(lái)，各省便開始自上而下積極探索和統(tǒng)籌推進(jìn)扶貧“微腐敗”治理，如廣東創(chuàng)新“扶貧開發(fā)廉政監(jiān)督員”制度、貴州搭建“扶貧云”大數(shù)據(jù)監(jiān)督平臺(tái)等。在研究脈絡(luò)上，扶貧“微腐敗”治理是植根于村干部腐敗研究與扶貧腐敗研究中的一個(gè)特殊交叉領(lǐng)域，它們?yōu)樨酱钊氲姆鲐殹拔⒏瘮　敝卫硌芯康於嘶A(chǔ)。

就村干部腐敗的發(fā)生與治理而言，目前有三種主要觀點(diǎn)。一是結(jié)構(gòu)解釋論。此類觀點(diǎn)將國(guó)家與社會(huì)之間的結(jié)構(gòu)性矛盾視為村干部腐敗的深層根源。③周慶智對(duì)村干部腐敗進(jìn)行制度分析后認(rèn)為，“他腐敗的根源恰好是現(xiàn)行體制治理邏輯的自相矛盾和國(guó)家與社會(huì)之間權(quán)利關(guān)系的規(guī)范失序”，“防止村官腐敗，關(guān)鍵是將村官雙重代理身份剝離，將行政權(quán)與自治權(quán)做出區(qū)隔，并把社會(huì)自治以法治的原則確定并規(guī)范下來(lái)”④。二是精英俘獲論。這類觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)地方精英的俘獲行為導(dǎo)致村莊腐敗。⑤有研究者通過(guò)對(duì)印度尼西亞明古魯省的兩個(gè)村莊腐敗案例研究指出，精英俘獲是村莊腐敗的主要原因，作為村干部的地方精英通過(guò)控制和壟斷村莊發(fā)展項(xiàng)目獲利，而村莊精英與政府、非政府組織間的不同交織關(guān)系決定了精英俘獲與村莊腐敗的強(qiáng)度。⑥三是社會(huì)資本論。此類觀點(diǎn)反對(duì)將腐敗視為一種功能性文化，認(rèn)為民間社會(huì)發(fā)展所創(chuàng)造的社會(huì)資本有利于遏制腐敗。印度潘查亞特制度改革研究表明，村民對(duì)于公共與私人部門的區(qū)分能力以及日益累積的村莊社會(huì)資本在反對(duì)村莊腐敗中發(fā)揮著重要作用。⑦

從扶貧腐敗研究來(lái)看，現(xiàn)有的少量研究主要著眼于揭示扶貧腐敗的形式、特點(diǎn)、原因及預(yù)防機(jī)制。王春光等認(rèn)為，扶貧開發(fā)領(lǐng)域存在著對(duì)資本、企業(yè)、能人及大戶的路徑依賴引發(fā)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)以及政府工作人員強(qiáng)勢(shì)逐利、“干部掛包”形式主義等腐敗形式。⑧莫光輝指出，扶貧腐敗具有涉及環(huán)節(jié)廣泛且形式多樣、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)且涉案金額大、腐敗群體基層化且社會(huì)影響惡劣等特點(diǎn)，原因在于扶貧開發(fā)資金管理環(huán)節(jié)存在漏洞、監(jiān)管渠道單一、監(jiān)督機(jī)制不健全、“權(quán)力尋租”現(xiàn)象多發(fā)以及基層干部存在僥幸心理，需要通過(guò)健全權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制、資金動(dòng)態(tài)管理機(jī)制以及問責(zé)考評(píng)制度等來(lái)預(yù)防。⑨

總體而言，上述研究為進(jìn)一步討論扶貧“微腐敗”治理機(jī)制與邏輯創(chuàng)造了條件。然而，這些研究大多并未直接切入扶貧“微腐敗”現(xiàn)象主題，對(duì)于考察扶貧“微腐敗”仍存在諸多盲點(diǎn)或不足：村干部腐敗的結(jié)構(gòu)解釋論、精英俘獲論忽略了精準(zhǔn)扶貧運(yùn)行結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性，部分夸大了鄉(xiāng)村精英的腐敗機(jī)會(huì)空間；村干部腐敗的社會(huì)資本解釋論潛含著國(guó)家與村莊社會(huì)之間權(quán)力邊界清晰的邏輯前提，在中國(guó)的適用性尚待檢驗(yàn)；此外，現(xiàn)有扶貧腐敗研究的理論性稍顯不足，其解釋和對(duì)策缺乏穿透力。比較而言，結(jié)構(gòu)解釋論更能在基層民主治理背景下揭示扶貧“微腐敗”產(chǎn)生和治理的體制性因素，為其他理論視角研究扶貧“微腐敗”奠定基礎(chǔ)，只是其對(duì)農(nóng)村扶貧運(yùn)行結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性把握不足，對(duì)國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)之間關(guān)系的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換趨勢(shì)重視不夠。在此背景下，本文將結(jié)合扶貧“微腐敗”治理的廣東實(shí)踐，在進(jìn)一步完善結(jié)構(gòu)解釋論的基礎(chǔ)上，探討扶貧“微腐敗”的治理機(jī)制及治理邏輯，進(jìn)而助推扶貧開發(fā)中的精準(zhǔn)監(jiān)管。

二、扶貧“微腐敗”治理的廣東實(shí)踐

通過(guò)近十年的精準(zhǔn)扶貧努力，廣東創(chuàng)造了“領(lǐng)導(dǎo)重視程度最高、扶持政策最實(shí)、資金投入最多、社會(huì)參與最廣”的大扶貧經(jīng)驗(yàn)，受到中央的高度肯定。然而，不斷出現(xiàn)的扶貧“微腐敗”現(xiàn)象極大地影響了精準(zhǔn)扶貧績(jī)效。廣東采取監(jiān)督模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)建設(shè)等措施，加大扶貧“微腐敗”治理。

首先，推行隔級(jí)包片包案督導(dǎo)模式。該模式強(qiáng)調(diào)“隔級(jí)包片”與“隔級(jí)包案”相結(jié)合，以制度化方式層層傳導(dǎo)壓力，將責(zé)任落實(shí)到基層，對(duì)扶貧“微腐敗”形成強(qiáng)大震懾。其中，“隔級(jí)包片”是指“省包縣、市包鎮(zhèn)、縣包村”工作機(jī)制，即省紀(jì)委省監(jiān)察廳領(lǐng)導(dǎo)、省委各巡視組組長(zhǎng)和省紀(jì)委相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人分別負(fù)責(zé)包片督導(dǎo)1個(gè)縣的農(nóng)村基層干部違紀(jì)違法線索集中排查，市紀(jì)委監(jiān)察局領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)室主要負(fù)責(zé)人分別包片督導(dǎo)1個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各縣紀(jì)委監(jiān)察局領(lǐng)導(dǎo)分別包片督導(dǎo)1個(gè)村?！案艏?jí)包案”則要求各包片領(lǐng)導(dǎo)在對(duì)包片地區(qū)進(jìn)行整體督導(dǎo)的同時(shí)，緊盯重點(diǎn)村和重點(diǎn)問題，在包片區(qū)域內(nèi)確定2條重大線索進(jìn)行重點(diǎn)督辦。⑩

其次，創(chuàng)新扶貧開發(fā)廉政監(jiān)督員制度。廣東省人民檢察院與省扶貧開發(fā)辦公室在2016年3月聯(lián)合提出，建立檢察機(jī)關(guān)與扶貧部門的有效對(duì)接機(jī)制，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，在貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組普遍建立檢察聯(lián)絡(luò)室或服務(wù)站，聘請(qǐng)駐村工作隊(duì)成員或第一書記擔(dān)任檢察聯(lián)絡(luò)員或志愿者，形成懲治和預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪的合力。B11同年8月，廣東省清遠(yuǎn)市開展扶貧開發(fā)廉政監(jiān)督員制度試點(diǎn)，聘請(qǐng)267名來(lái)自該市鎮(zhèn)街檢察室的檢察干警和省、市派駐清遠(yuǎn)鎮(zhèn)村的扶貧駐村第一書記為扶貧開發(fā)廉政監(jiān)督員，在扶貧開發(fā)領(lǐng)域履行反腐倡廉、批評(píng)監(jiān)督等五大職責(zé)。B12

再次，構(gòu)建扶貧“微腐敗”治理網(wǎng)絡(luò)。一是構(gòu)建縱向?qū)蛹?jí)監(jiān)督問責(zé)網(wǎng)絡(luò)。2017年3月，廣東省出臺(tái)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施細(xì)則》，明確構(gòu)建“省負(fù)總責(zé)、市縣鎮(zhèn)負(fù)責(zé)落實(shí)”的縱向?qū)蛹?jí)監(jiān)督問責(zé)網(wǎng)絡(luò)。二是搭建部門橫向合作反腐網(wǎng)絡(luò)。一方面，按照廣東省紀(jì)委《關(guān)于加強(qiáng)扶貧領(lǐng)域監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)工作的意見》，廣東建立由省紀(jì)委、省監(jiān)察廳牽頭，省委農(nóng)辦、省扶貧辦、省檢察院、省公安廳、省審計(jì)廳、省信訪局等單位參加的協(xié)作工作機(jī)制，各成員單位密切協(xié)作，共享問題線索、信息與成果，提升對(duì)扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違法行為的快速反應(yīng)能力。B13另一方面，反腐機(jī)構(gòu)與扶貧部門強(qiáng)化合作，共同推動(dòng)扶貧腐敗治理。如通過(guò)建立扶貧開發(fā)廉政監(jiān)督員制度、實(shí)行檢察官聯(lián)系重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目制度、健全線索快速移送和案件查辦協(xié)作配合機(jī)制等，省檢察院與扶貧部門建立了有效對(duì)接機(jī)制，合力治理扶貧“微腐敗”。B14三是建設(shè)扶貧反腐社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。2017年，廣東省扶貧辦設(shè)立全省扶貧信訪舉報(bào)電話及電子郵箱，統(tǒng)一受理貧困群眾信訪舉報(bào)線索，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)保障村民知情權(quán)和參與權(quán)，帶動(dòng)扶貧反腐社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。B15

最后，建設(shè)扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)。廣東以建檔立卡的扶貧數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立高效的扶貧信息系統(tǒng)。在此基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)多網(wǎng)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)信息共享。在縱向?qū)用?，省?nèi)各層級(jí)扶貧信息子網(wǎng)有效對(duì)接，數(shù)據(jù)直通省、市、縣、鎮(zhèn)，形成以省級(jí)為單位的扶貧信息平臺(tái)；在橫向?qū)用?，扶貧信息平臺(tái)與民政等其他信息平臺(tái)對(duì)接，按照相關(guān)管理規(guī)范推進(jìn)無(wú)壁壘的信息共享。

三、扶貧“微腐敗”治理的內(nèi)在機(jī)制

扶貧“微腐敗”是多種因素交織而成的產(chǎn)物，其中“微腐敗”監(jiān)管力量不足與“微腐敗”主體善于利用信息不對(duì)稱便利是其產(chǎn)生的不可忽視的兩個(gè)誘因。胡鞍鋼指出，腐敗的根源在于兩個(gè)不對(duì)稱性，即權(quán)力不對(duì)稱性和信息不對(duì)稱性。B16據(jù)此，廣東扶貧“微腐敗”治理力圖通過(guò)監(jiān)管下沉和健全網(wǎng)絡(luò)機(jī)制增強(qiáng)“微腐敗”的監(jiān)督力量，通過(guò)信息共享機(jī)制化解扶貧主體間的信息不對(duì)稱困境（見表1）。

1.監(jiān)管下沉：國(guó)家反腐力量嵌入貧困村制度化

隨著精準(zhǔn)扶貧的深入推進(jìn)，國(guó)家反腐力量下沉到扶貧村莊是精準(zhǔn)監(jiān)管的內(nèi)在要求。在絕大多數(shù)“雙薄弱”貧困村，村黨組織地位和力量弱化，村委會(huì)民主治理能力較低，村民對(duì)公共事務(wù)的參與不足，導(dǎo)致貧困村村民自治失靈，相關(guān)民主監(jiān)督機(jī)制面對(duì)扶貧“微腐敗”難以發(fā)揮作用。在此背景下，通過(guò)監(jiān)管下沉，紀(jì)委監(jiān)察、檢察院等國(guó)家反腐力量自上而下嵌入貧困村，在鄉(xiāng)村場(chǎng)域逐步拓展反腐工作視野，集中整治和加強(qiáng)預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪。

自新一輪精準(zhǔn)扶貧工作開展以來(lái)，各地反腐機(jī)構(gòu)不僅向?qū)趲头鲐毨Т迮神v第一書記，幫助貧困村精準(zhǔn)脫貧，而且在對(duì)口幫扶過(guò)程中積極發(fā)揮反腐專業(yè)特長(zhǎng)，認(rèn)真履行反腐倡廉監(jiān)督者角色。然而，這些監(jiān)管下沉的制度化水平和覆蓋面依然較低，難以對(duì)扶貧“微腐敗”形成持續(xù)的監(jiān)督壓力。為此，圍繞著國(guó)家反腐力量如何制度化并下沉到貧困村，廣東創(chuàng)新具有示范意義的隔級(jí)包片包案督導(dǎo)模式和扶貧開發(fā)廉政監(jiān)督員制度，為國(guó)家反腐力量監(jiān)管下沉提供了可供借鑒的制度化經(jīng)驗(yàn)。其中，隔級(jí)包片包案督導(dǎo)模式是廣東省紀(jì)檢監(jiān)察力量下沉、嵌入貧困鎮(zhèn)村的制度化實(shí)踐，扶貧開發(fā)廉政監(jiān)督員制度是廣東檢察力量下沉、嵌入貧困村的制度化探索。國(guó)家反腐力量嵌入貧困村的制度化，使其成為扶貧“微腐敗”治理的主體力量，大大增強(qiáng)了對(duì)扶貧“微腐敗”的監(jiān)督力度，為精準(zhǔn)監(jiān)管創(chuàng)造了必要條件。

2.健全網(wǎng)絡(luò)：立體化網(wǎng)絡(luò)支撐扶貧“微腐敗”治理

立體化治理網(wǎng)絡(luò)有助于克服傳統(tǒng)監(jiān)管體制的弊端，增強(qiáng)扶貧反腐敗的主動(dòng)性和精準(zhǔn)性。一方面，扶貧開發(fā)的資源聚集渠道廣泛、規(guī)模龐大、分配流程繁多、管理分割性較大，對(duì)其監(jiān)管較為困難，容易形成監(jiān)管真空。健全扶貧“微腐敗”治理網(wǎng)絡(luò)有利于構(gòu)建無(wú)盲區(qū)、全流程的監(jiān)管格局。另一方面，傳統(tǒng)監(jiān)管體制中不同層級(jí)部門之間容易因信息溝通不暢各自為戰(zhàn)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督又存在一定的滯后性，所形成的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”式監(jiān)管不符合扶貧開發(fā)的主動(dòng)監(jiān)督和精準(zhǔn)監(jiān)管要求。

廣東構(gòu)建扶貧“微腐敗”治理網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)驗(yàn)表明，反腐系統(tǒng)內(nèi)的縱向?qū)蛹?jí)監(jiān)督問責(zé)網(wǎng)絡(luò)、部門橫向合作反腐網(wǎng)絡(luò)以及系統(tǒng)外的扶貧反腐社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)三者相互聯(lián)動(dòng)，共同為國(guó)家反腐力量在扶貧領(lǐng)域發(fā)揮作用提供了支撐，推動(dòng)形成扶貧反腐合力。具體而言，縱向?qū)蛹?jí)監(jiān)督問責(zé)網(wǎng)絡(luò)將脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任壓力尤其是反腐敗壓力自上而下地傳導(dǎo)到基層貧困鎮(zhèn)村，帶動(dòng)國(guó)家反腐力量將注意力向扶貧“微腐敗”領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，為扶貧反腐敗奠定了堅(jiān)實(shí)的組織權(quán)力基礎(chǔ)；部門橫向合作反腐網(wǎng)絡(luò)為部門間合作提供契機(jī)，有力推動(dòng)了治理扶貧“微腐敗”的信息、資源整合進(jìn)程；扶貧反腐社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)則是國(guó)家反腐力量下沉發(fā)揮作用的重要社會(huì)基礎(chǔ)，能夠?yàn)榉鲐毞锤峁┌讣€索和輿論支持。在強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)時(shí)，國(guó)家應(yīng)高度重視建設(shè)扶貧反腐社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，采取措施提升和鞏固村民自治內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，拓展村民特別是充分挖掘以村莊老黨員、教師、企業(yè)家、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者等為代表的新鄉(xiāng)賢階層參與扶貧監(jiān)督的渠道，調(diào)動(dòng)媒體及社會(huì)組織等其他社會(huì)力量合力扶貧攻堅(jiān)。B17

3.信息共享：大數(shù)據(jù)平臺(tái)化解信息不對(duì)稱

近年來(lái)，構(gòu)建無(wú)壁壘的扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)成為各地探索精準(zhǔn)監(jiān)管的重要選擇。借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)建設(shè)扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)，有利于推動(dòng)扶貧信息共享，打破不同系統(tǒng)或部門間的權(quán)力壁壘，化解信息不對(duì)稱，進(jìn)一步壓縮鄉(xiāng)村干部在扶貧領(lǐng)域中的權(quán)力尋租空間，助力農(nóng)村扶貧開發(fā)工作中的精準(zhǔn)識(shí)別、精細(xì)管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)管和實(shí)時(shí)預(yù)警。

廣東的扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)通過(guò)信息共享機(jī)制為精準(zhǔn)監(jiān)管“微腐敗”提供了新動(dòng)能。一方面，扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)著眼于破除權(quán)力壁壘，克服多頭管理造成的信息不對(duì)稱困境，其應(yīng)用極大地促進(jìn)了信息公開和信息共享的程度，為反腐機(jī)關(guān)在扶貧各個(gè)環(huán)節(jié)的高效監(jiān)控和預(yù)警創(chuàng)造了有利條件，降低了扶貧“微腐敗”的發(fā)生概率。另一方面，通過(guò)信息賦權(quán)，扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)能夠有效改善弱勢(shì)村民與強(qiáng)勢(shì)村干部之間存在的信息不對(duì)稱狀況，讓貧困村特別是貧困戶村民能夠方便快捷地獲取扶貧政策、幫扶信息等。當(dāng)發(fā)現(xiàn)自身權(quán)益受損時(shí)，他們還可以通過(guò)信息平臺(tái)在線舉報(bào)，為反腐機(jī)構(gòu)查處扶貧“微腐敗”提供線索。

四、國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)換下的嵌入治理邏輯

在當(dāng)前扶貧管理體制下，扶貧“微腐敗”治理呈現(xiàn)出以省為主體、自上而下的整體治理格局?；诖?，廣東通過(guò)監(jiān)管下沉、健全網(wǎng)絡(luò)與信息共享三大機(jī)制推進(jìn)扶貧“微腐敗”治理，有效遏制了扶貧“微腐敗”的頻發(fā)勢(shì)頭，其治理實(shí)踐背后潛含著同一個(gè)結(jié)構(gòu)性邏輯，即國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)換下的嵌入治理邏輯（見圖1）。具體而言，在國(guó)家未大規(guī)模啟動(dòng)扶貧開發(fā)工程之前，國(guó)家與貧困村莊之間的關(guān)系是一種常規(guī)的國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系，以懸浮化為主要特征。隨著扶貧開發(fā)的深入推進(jìn)，特別是黨的十八大以來(lái)，中央大力推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧，驅(qū)動(dòng)著常規(guī)的國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換。國(guó)家權(quán)力透過(guò)嵌入貧困村莊再次回歸農(nóng)村社會(huì)，賦予扶貧進(jìn)程中的國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系新意涵，以國(guó)家權(quán)力嵌入為主要特征。然而，國(guó)家反腐力量并未及時(shí)順應(yīng)這種關(guān)系轉(zhuǎn)換而同步嵌入貧困村莊，致使扶貧腐敗的監(jiān)管力量不足以及反腐信息機(jī)制失靈，從而扶貧開發(fā)領(lǐng)域出現(xiàn)較為嚴(yán)重的“微腐敗”問題。在此背景下，扶貧“微腐敗”治理的廣東實(shí)踐表明，在現(xiàn)階段，面對(duì)貧困村民主監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行乏力的現(xiàn)實(shí)困境，扶貧“微腐敗”治理唯有依循國(guó)家反腐力量同步嵌入貧困村莊的結(jié)構(gòu)性邏輯，才能有效整合各種治理措施和機(jī)制，使其更具時(shí)效性和精準(zhǔn)性。

1.懸浮化：常規(guī)的國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系

國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系集中體現(xiàn)于國(guó)家—農(nóng)民關(guān)系。自20世紀(jì)80年代村民自治實(shí)施以來(lái)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)為代表的國(guó)家權(quán)力在支持村民自治發(fā)展的同時(shí)，仍依照“嵌入式控制”權(quán)力運(yùn)行邏輯與農(nóng)民互動(dòng)，從農(nóng)村社會(huì)汲取各種資源。隨著村民自治的發(fā)展完善，相較于人民公社時(shí)期，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制總體上呈現(xiàn)減弱趨勢(shì)。21世紀(jì)初期農(nóng)村稅費(fèi)改革帶來(lái)的意外后果進(jìn)一步加劇了這種趨勢(shì)，從而使國(guó)家權(quán)力懸浮于農(nóng)村社會(huì)之上，形成了國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)撤退。面對(duì)國(guó)家基層政權(quán)的“脫嵌化”和“懸浮化”，陳鋒倡導(dǎo)基層政權(quán)的治理機(jī)制應(yīng)借助服務(wù)型政府建設(shè)的契機(jī)探索積極的“嵌入式治理”，將國(guó)家權(quán)力嵌入村莊社會(huì)的結(jié)構(gòu)、關(guān)系與規(guī)范，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)治理走向善治。B18故而，“懸浮型”政權(quán)的形成表現(xiàn)為自下而上的“權(quán)力脫嵌”過(guò)程，呈現(xiàn)常規(guī)的國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系，集中反映出較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村社會(huì)退出的懸浮化趨勢(shì)。

2.國(guó)家權(quán)力嵌入：扶貧進(jìn)程中的國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系新意涵

相較于懸浮化的常規(guī)國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系，近年來(lái)，國(guó)家大力推動(dòng)的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧開發(fā)實(shí)踐為國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)換提供了契機(jī)。在精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，國(guó)家通過(guò)農(nóng)村扶貧開發(fā)的高度動(dòng)員和有效組織，再度自上而下地下沉、嵌入農(nóng)村社會(huì)的貧困村莊，以回應(yīng)“嵌入式治理”訴求。不過(guò)，在貧困村場(chǎng)域，此時(shí)代表國(guó)家力量發(fā)揮關(guān)鍵作用的不再是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，而是其他各級(jí)政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位為幫扶貧困村發(fā)展而派駐的駐村工作組、駐村扶貧干部等外部扶貧力量。這些外部扶貧力量在自身單位支持下將豐富的人財(cái)物資源配置到被扶貧的貧困村，既帶領(lǐng)村莊脫貧致富，又深刻影響著貧困村治理，在中國(guó)政治體制語(yǔ)境下作為一類特殊的國(guó)家力量發(fā)揮作用。

從精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐來(lái)看，為完成脫貧攻堅(jiān)的政治任務(wù)，駐村扶貧干部等外部扶貧力量積極開展“嵌入式扶貧”，作為獨(dú)特治理主體與貧困村及貧困村村民展開互動(dòng)。一方面，通過(guò)擔(dān)任貧困村第一書記等方式，在縱向?qū)用娣e極嵌入縣—鄉(xiāng)—村權(quán)力關(guān)系，在橫向?qū)用鎰t逐步嵌入村莊內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而有效嵌入貧困村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)。另一方面，在貧困村公共事業(yè)、民主政治以及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展三個(gè)主要平臺(tái)上，注重保持與村內(nèi)組織以及村民的良性互動(dòng)，合力推進(jìn)貧困村的脫貧和治理。由此，以外部扶貧力量為代表的國(guó)家權(quán)力便借由“嵌入式扶貧”再度回歸農(nóng)村社會(huì)，彰顯出精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中的國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系新意涵，促使國(guó)家與貧困村莊之間的關(guān)系發(fā)生以“國(guó)家權(quán)力嵌入”為主要特征的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換。面對(duì)“嵌入式扶貧”過(guò)程，張義楨通過(guò)對(duì)福建省下派駐村干部工作機(jī)制的研究，認(rèn)為其是有效彌補(bǔ)村民自治失靈的嵌入治理模式。B19謝小芹通過(guò)考察廣西圓村“第一書記”扶貧制度的基層實(shí)踐，提出“接點(diǎn)治理”概念來(lái)闡釋扶貧進(jìn)程中國(guó)家權(quán)力與基層社會(huì)在貧困村組織界面上匯聚和融合而形成的一種關(guān)系形態(tài)。B20這些研究都試圖揭示“嵌入式扶貧”中國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)換趨勢(shì)，為挖掘深層的扶貧“微腐敗”治理邏輯提供了方向。

3.反腐力量同步嵌入：嵌入式扶貧中“微腐敗”治理邏輯

對(duì)于精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的“最后一公里”問題，“微腐敗”治理邏輯應(yīng)基于嵌入式扶貧中的國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)換情景加以闡釋和理解。具體而言，當(dāng)各種數(shù)量龐大的扶貧資源借助國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)動(dòng)員下沉、嵌入貧困村時(shí)，會(huì)遭遇村干部“微腐敗”頻發(fā)的困擾。究其原因，一是在嵌入式扶貧中原國(guó)家反腐力量未及時(shí)同步下沉，未能順應(yīng)國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)換而嵌入貧困村建立相應(yīng)的防腐機(jī)制。二是承接這種關(guān)系結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的貧困村村民自治中的監(jiān)督機(jī)制失靈。被扶貧的貧困村大多數(shù)屬于經(jīng)濟(jì)相對(duì)貧困、工作基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的“雙薄弱”村，其村民自治運(yùn)行績(jī)效不佳甚至陷入困境，民主監(jiān)督機(jī)制也難以發(fā)揮作用。面對(duì)這種兩難境地，現(xiàn)階段扶貧“微腐敗”治理更應(yīng)首先注重原有國(guó)家反腐力量的同步下沉和嵌入，進(jìn)而建立防腐機(jī)制，這便是在嵌入式扶貧中廣東通過(guò)監(jiān)管下沉、健全網(wǎng)絡(luò)與信息共享三大機(jī)制治理“微腐敗”的深層結(jié)構(gòu)邏輯。

五、結(jié)論與討論

扶貧“微腐敗”治理是影響國(guó)家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。當(dāng)前中國(guó)正處于扶貧攻堅(jiān)階段，尤其需要深化對(duì)扶貧“微腐敗”治理機(jī)制和邏輯的理性認(rèn)知。

就扶貧“微腐敗”的治理機(jī)制而言，結(jié)合廣東治理經(jīng)驗(yàn)，扶貧“微腐敗”治理在現(xiàn)階段應(yīng)主要從監(jiān)管下沉、健全網(wǎng)絡(luò)與信息共享三大機(jī)制入手，合力解決扶貧“微腐敗”中的權(quán)力不對(duì)稱和信息不對(duì)稱問題。具體而言，通過(guò)監(jiān)管下沉，國(guó)家反腐力量將下沉并制度化地嵌入貧困村，增強(qiáng)扶貧“微腐敗”的監(jiān)管力量。通過(guò)健全網(wǎng)絡(luò)，積極編織縱向?qū)蛹?jí)監(jiān)督問責(zé)網(wǎng)絡(luò)、部門橫向合作反腐網(wǎng)絡(luò)以及扶貧反腐社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，有效克服傳統(tǒng)監(jiān)管方式的弊端，為國(guó)家反腐力量在扶貧開發(fā)領(lǐng)域發(fā)揮作用提供重要支撐。通過(guò)信息共享，借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)搭建的扶貧大數(shù)據(jù)平臺(tái)，有助于解決扶貧主體間的信息不對(duì)稱難題，既為國(guó)家反腐力量的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和實(shí)時(shí)預(yù)警提供條件，又通過(guò)信息賦權(quán)增強(qiáng)貧困村村民的監(jiān)督力量。

從扶貧“微腐敗”治理的深層邏輯來(lái)看，上述三大治理機(jī)制內(nèi)含于同一個(gè)治理邏輯之中，即國(guó)家反腐力量在嵌入式扶貧進(jìn)程中同步嵌入扶貧村莊以防治“微腐敗”。扶貧“微腐敗”治理的廣東實(shí)踐表明，此邏輯以及由此演化而來(lái)的治理機(jī)制源于對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)換的理性應(yīng)對(duì)。即一方面，隨著精準(zhǔn)扶貧走向深入，國(guó)家通過(guò)對(duì)貧困村的資源注入和扶貧幫扶，再次嵌入貧困村治理，驅(qū)動(dòng)國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)換。然而，國(guó)家反腐力量在同步下沉、嵌入貧困村以防治“微腐敗”方面有所滯后。另一方面，大多數(shù)“雙薄弱”貧困村村民自治發(fā)育不足，來(lái)自貧困村社會(huì)層面的民主監(jiān)督力量、監(jiān)督機(jī)制以及村務(wù)公開機(jī)制難以發(fā)揮作用，致使鄉(xiāng)村精英獲得資源俘獲機(jī)會(huì)，衍生扶貧“微腐敗”。

誠(chéng)然，上述認(rèn)知尚有進(jìn)一步討論和反思的空間。扶貧“微腐敗”是結(jié)構(gòu)、制度、文化及心理等多種因素共同作用的結(jié)果。相較而言，本文從國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)層面揭示扶貧“微腐敗”的治理機(jī)制與邏輯可能更為根本，亦為考察中國(guó)國(guó)家建設(shè)提供了一個(gè)新視角，但對(duì)扶貧“微腐敗”發(fā)生的文化、心理等因素有所忽略，對(duì)于解釋非村干部的扶貧“微腐敗”也有一定的局限性。此外，基于貧困村的特殊狀況，當(dāng)前扶貧“微腐敗”治理仍以國(guó)家反腐機(jī)關(guān)為主導(dǎo)力量，通過(guò)監(jiān)管下沉和健全網(wǎng)絡(luò)機(jī)制來(lái)強(qiáng)化監(jiān)管，經(jīng)由信息共享機(jī)制來(lái)解決扶貧主體間的信息不對(duì)稱難題，這是現(xiàn)階段扶貧“微腐敗”治理的理性判斷和選擇。應(yīng)該說(shuō)，此種治理模式仍有諸多問題需要進(jìn)一步厘清。譬如，在動(dòng)員駐村扶貧干部履行腐敗監(jiān)督職責(zé)時(shí)，如何避免駐村扶貧干部與村干部的合謀腐敗？監(jiān)管下沉在增加監(jiān)督力量的同時(shí)，如何有效節(jié)約行政成本？在自上而下的關(guān)注和責(zé)任壓力之外，扶貧“微腐敗”治理如何科學(xué)解決可持續(xù)的監(jiān)督激勵(lì)？國(guó)家反腐力量介入扶貧“微腐敗”治理時(shí)，如何與村民自治等社會(huì)層面的監(jiān)督機(jī)制有效對(duì)接？反思這些問題，雖然不是本文的主旨所在，但有助于提醒我們?cè)谘芯亢涂偨Y(jié)扶貧“微腐敗”治理經(jīng)驗(yàn)時(shí)，始終不應(yīng)忽略權(quán)力的人民性。隨著外部扶貧力量驅(qū)動(dòng)貧困村村民自治狀況的進(jìn)一步改善，未來(lái)應(yīng)更重視有效發(fā)揮基層社會(huì)中的民主監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)扶貧“微腐敗”治理，提升扶貧精準(zhǔn)監(jiān)管水平。

注釋

①⑧王春光、孫兆霞：《扶貧開發(fā)：懲防腐敗應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的新領(lǐng)域》，《中國(guó)黨政干部論壇》2013年第9期。

②陳晨等：《扶貧領(lǐng)域頻現(xiàn)“微腐敗”黑手》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2016年6月16日。

③唐學(xué)亮：《結(jié)構(gòu)性視野下的村官腐敗及其治理問題研究》，《犯罪研究》2012年第2期。

④周慶智：《關(guān)于“村官腐敗”的制度分析——一個(gè)社會(huì)自治問題》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2015年第3期。

⑤劉升：《精英俘獲與扶貧資源資本化研究——基于河北南村的個(gè)案研究》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第5期。

⑥Anton Lucas. Elite Capture and Corruption in two Villages in Bengkulu Province， Sumatra. Human Ecology， 2016， Vol.44， No.3.

⑦Sten Widmalm. Explaining Corruption at the Village and Individual Level in India： Findings from a Study of the Panchayati Raj Reforms. Asian Survey， 2005， Vol.45， No.5.

⑨莫光輝：《精準(zhǔn)反腐：脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的政治生態(tài)保障》，《行政論壇》2017年第1期。

⑩湯南：《省紀(jì)委下發(fā)“領(lǐng)導(dǎo)包片包案”工作要求》，《廣州日?qǐng)?bào)》2015年9月3日。

B11B14廣東省人民檢察院、廣東省扶貧開發(fā)辦公室：《廣東省檢察機(jī)關(guān)、扶貧部門集中整治和加強(qiáng)預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專項(xiàng)工作實(shí)施方案》，2016年3月23日。

B12廣東省扶貧開發(fā)辦公室、廣東省人民檢察院：《關(guān)于聘請(qǐng)侯廣勇等同志為扶貧開發(fā)廉政監(jiān)督員的決定》，2016年8月26日。

B13《廣東重拳整治扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違法行為》，南粵清風(fēng)網(wǎng)，http：//www.gdjct.gd.gov.cn/ttxw/45090.jhtml，2016年11月29日。

B15詹奕嘉：《精準(zhǔn)監(jiān)管緊盯扶貧“最后一公里”》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2017年2月6日。

B16胡鞍鋼：《反腐敗必須構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家廉政體系》，《檢察日?qǐng)?bào)》2007年5月29日。

B17參見《扶貧反腐可多借群眾慧眼》，《南方農(nóng)村報(bào)》2016年8月25日。

B18陳鋒：《論基層政權(quán)的“嵌入式治理”——基于魯中東村的實(shí)地調(diào)研》，《青年研究》2011年第1期。

B19張義楨：《嵌入治理：下派駐村干部工作機(jī)制研究——以福建省為例》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第12期。

B20謝小芹：《“接點(diǎn)治理”：貧困研究中的一個(gè)新視野——基于廣西圓村“第一書記”扶貧制度的基層實(shí)踐》，《公共管理學(xué)報(bào)》2016年第3期。

責(zé)任編輯：海 玉