饒常林，黃詩(shī)凡

一、 公共自行車及其產(chǎn)生背景

(一) 公共自行車的界定

公共自行車是“公共自行車交通系統(tǒng)”的簡(jiǎn)稱，國(guó)內(nèi)外已有公共自行車交通系統(tǒng)(Public Bicycle System，PBS)的實(shí)踐，但學(xué)術(shù)界尚未給出明確的定義*龔迪嘉，朱忠東.城市公共自行車交通系統(tǒng)實(shí)施機(jī)制[J].城市交通，2008(6)：27.。本文研究的公共自行車是一種由政府主導(dǎo)建設(shè)、企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，通過(guò)租賃方式向市民提供的公共出行服務(wù)。和互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(俗稱“共享單車”)相比，雖然在提供公共出行服務(wù)功能上具有一致性，但前者享受政府補(bǔ)貼，更側(cè)重公益性，后者的終極目標(biāo)是營(yíng)利，具有更強(qiáng)的商業(yè)性。

從公共自行車的產(chǎn)品屬性來(lái)看，在一定的使用規(guī)模范圍內(nèi)，公共自行車的使用不會(huì)因?yàn)槿藬?shù)的增加而受到影響，因此在運(yùn)營(yíng)通暢的情況下，公共自行車的使用不具有競(jìng)爭(zhēng)性；而市民需要交納一定的押金并且辦理租借手續(xù)才可以使用公共自行車，這使得公共自行車的使用具有排他性，因此公共自行車具有明顯的準(zhǔn)公共物品屬性。根據(jù)布坎南(J.Buchanan，1965)對(duì)準(zhǔn)公共物品的劃分，公共自行車屬于一種俱樂(lè)部產(chǎn)品*樊麗明.中國(guó)公共物品市場(chǎng)供給與自愿供給分析[M].上海：上海人民出版社，2005.。

(二) 公共自行車的產(chǎn)生背景

近年來(lái)，公眾聚焦環(huán)保，作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的公共自行車項(xiàng)目也孕育而生。公共自行車最初起源于歐洲。1965 年，荷蘭阿姆斯特丹的一個(gè)無(wú)政府主義組織將一些白色的、沒(méi)有上鎖的自行車放在公共區(qū)域供人們長(zhǎng)期免費(fèi)使用，稱為“白色自行車計(jì)劃”*王志高，孔喆，謝建華，等.歐洲第三代公共自行車系統(tǒng)案例及啟示[J].城市交通，2009(4)：7.。2007年，法國(guó)巴黎市啟動(dòng)了全歐洲最大的公共自行車系統(tǒng)，投入使用自行車超過(guò)2萬(wàn)輛*ElliotFishman.公共自行車文獻(xiàn)綜述[J]. 張曉為,譯.城市交通，2014(2)：84.。截至2011年，在北美、南美、亞洲和澳大利亞共有超過(guò)300個(gè)城市提供公共自行車服務(wù)。

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市管理開始面臨交通擁堵、污染加劇等問(wèn)題，為了緩解城市交通擁堵，提高道路資源的利用率，為城市提供短途出行的方案，解決出行“最后一公里”的問(wèn)題，同時(shí)提倡市民低碳環(huán)保出行，公共自行車服務(wù)開始被引入國(guó)內(nèi)*覃娜.城市公共自行車服務(wù)供給模式研究[D].廣西:廣西大學(xué),2013.。2006年，北京成為我國(guó)第一個(gè)提供公共自行車服務(wù)的城市，緊接著，杭州、武漢、上海、蘇州等城市相繼發(fā)展公共自行車項(xiàng)目。截至2017年2月，國(guó)內(nèi)共有197個(gè)市政公共自行車項(xiàng)目。

2007年底，國(guó)務(wù)院將武漢市作為“兩型社會(huì)”的試點(diǎn)地區(qū)。2009年，武漢市政府發(fā)布了《武漢市人民政府關(guān)于加快推進(jìn)便民自行車公共服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的意見》，將公共自行車服務(wù)引入“兩型社會(huì)”建設(shè)的計(jì)劃，由鑫飛達(dá)環(huán)保節(jié)能科技有限公司和上海龍騎天際兩家企業(yè)共同運(yùn)營(yíng)，擁有自行車10萬(wàn)輛，規(guī)模全球最大，系統(tǒng)排名世界第三。而四年后，武漢公共自行車項(xiàng)目卻陷入窘境，到2014年，武漢市公共自行車面臨全面荒廢，武漢市政府不得不提前與鑫飛達(dá)企業(yè)終止協(xié)議*徐海波，李勁峰.武漢公共自行車項(xiàng)目緣何陷困窘？[N].國(guó)際商報(bào),2014-04-22(B04).。2014年12月，武漢市公共自行車項(xiàng)目重啟，由武漢市政府投資，武漢環(huán)境投資開發(fā)集團(tuán)有限公司投資組建的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)——武漢環(huán)投公共自行車服務(wù)有限公司負(fù)責(zé)重建并運(yùn)營(yíng)。然而2017年11月由武漢環(huán)投公共自行車服務(wù)有限公司以一紙公告宣布停運(yùn)而結(jié)束。轟轟烈烈的公共自行車項(xiàng)目為何猝然終止，政府接盤的公共自行車項(xiàng)目為何突然停運(yùn)，作為準(zhǔn)公共物品的公共自行車供給存在何種困境又有怎樣的路徑選擇，這些問(wèn)題引人深思。

二、 武漢市公共自行車服務(wù)供給模式的變遷

(一) 鑫飛達(dá)企業(yè)運(yùn)營(yíng)階段：“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”模式

2009年，武漢市委、市政府牽頭啟動(dòng)公共自行車服務(wù)項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)競(jìng)標(biāo)，政府決定由龍騎天際負(fù)責(zé)青山區(qū)的公共自行車運(yùn)營(yíng)，鑫飛達(dá)負(fù)責(zé)其他行政區(qū)的公共自行車運(yùn)營(yíng)。在系統(tǒng)建設(shè)初期，政府不直接提供資金支持，而是通過(guò)將租賃服務(wù)點(diǎn)的廣告授權(quán)給經(jīng)營(yíng)企業(yè)，由企業(yè)出資在全市范圍內(nèi)密集建設(shè)公共自行車服務(wù)系統(tǒng)，企業(yè)通過(guò)廣告收入自主經(jīng)營(yíng)，形成了“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”的武漢模式。

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期，鑫飛達(dá)免費(fèi)向市民提供租車服務(wù)，第一批2萬(wàn)輛公共自行車受到市民熱捧，常?！耙卉囯y求”。2010年開始，政府每年投入近1200萬(wàn)對(duì)鑫飛達(dá)進(jìn)行補(bǔ)貼，主要補(bǔ)貼新投入的自行車、新建的服務(wù)站點(diǎn)以及下崗工人的聘用，武漢公共自行車項(xiàng)目得以全面鋪開和迅速發(fā)展。高峰時(shí)期，武漢公共自行車項(xiàng)目擁有近10萬(wàn)輛自行車，規(guī)模全球最大，綜合排名世界第三，其運(yùn)營(yíng)不僅有效地緩解了武漢市交通擁堵的狀況，還發(fā)揮了節(jié)能減排的作用。

然而好景不長(zhǎng)，2011年7月開始，隨著運(yùn)營(yíng)過(guò)程中車輛損壞、霸車等問(wèn)題的突顯，鑫飛達(dá)不再提供全免費(fèi)的租車服務(wù)，并針對(duì)性地進(jìn)行了租車模式的改革。雖然押金繳納為企業(yè)帶來(lái)了數(shù)百萬(wàn)的現(xiàn)金流，但公共自行車的管理服務(wù)卻并未得到改善，損壞和霸占車輛的現(xiàn)象依然嚴(yán)重，大部分站點(diǎn)無(wú)車可租，日租量持續(xù)下降，大量站點(diǎn)荒廢，公共自行車服務(wù)管理陷入困境，市民紛紛開始辦理退卡手續(xù)。2014年，新華社曝出武漢公共自行車項(xiàng)目“投資3億，4年癱瘓”。武漢市政府緊急召開會(huì)議，提前與鑫飛達(dá)解除了9年的合同，鑫飛達(dá)企業(yè)主導(dǎo)的“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”階段就此結(jié)束。

(二) 環(huán)投企業(yè)運(yùn)營(yíng)階段：“政府投入+國(guó)企運(yùn)營(yíng)”模式

武漢環(huán)投公共自行車服務(wù)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)投”)成立于2014年11月，是經(jīng)中共武漢市委、市人民政府批準(zhǔn)，在市城管委領(lǐng)導(dǎo)下，由武漢環(huán)境投資開發(fā)集團(tuán)有限公司投資組建的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，全權(quán)負(fù)責(zé)武漢市公共自行車項(xiàng)目的恢復(fù)運(yùn)營(yíng)工作。環(huán)投的成立標(biāo)志著武漢公共自行車項(xiàng)目的重啟，開啟了由政府負(fù)責(zé)資金投入，武漢環(huán)投公共自行車服務(wù)有限公司負(fù)責(zé)重建運(yùn)營(yíng)的“政府投入+國(guó)企運(yùn)營(yíng)”新模式。

2015年4月，首批106個(gè)站點(diǎn)重啟運(yùn)營(yíng)，投放1500輛公共自行車，采取“押金+一小時(shí)免費(fèi)騎行”的租車模式，所有的站點(diǎn)都不設(shè)亭棚，亦不涉及廣告資源出讓。環(huán)投公共自行車的運(yùn)營(yíng)情況總體呈現(xiàn)出一種不溫不火的態(tài)勢(shì)。環(huán)投公共自行車發(fā)展巔峰時(shí)期累計(jì)開通2400個(gè)站點(diǎn)，投入6萬(wàn)輛單車，日最高騎行量達(dá)到30萬(wàn)次。

2016年11月，各大企業(yè)的共享單車入駐武漢，掀起了一股騎行熱潮。共享單車快速發(fā)展帶來(lái)的騎行熱潮影響了市政公共自行車的運(yùn)營(yíng)。2017年5月，武漢環(huán)投公共自行車公司公布數(shù)據(jù)，共享單車進(jìn)入武漢后，公共自行車受帶動(dòng)，使用率不降反升，第一季度使用量平均增長(zhǎng)29.4%，尤其是三月份以來(lái)，騎行量環(huán)比增長(zhǎng)177.8萬(wàn)次，增幅達(dá)39.6%。然而好景不長(zhǎng)，共享單車快速搶占了武漢市場(chǎng)，也給公共自行車的運(yùn)營(yíng)帶來(lái)了沖擊。2017年11月，武漢環(huán)投發(fā)布《關(guān)于武漢公共自行車停止運(yùn)營(yíng)的公告》，武漢公共自行車以停運(yùn)退市宣告了環(huán)投企業(yè)運(yùn)營(yíng)階段的結(jié)束。

(三) 兩種供給模式的比較

1. 供給主體的比較

兩種模式中的供給主體不同，“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”的模式中，政府通過(guò)招標(biāo)，將公共自行車項(xiàng)目特許給鑫飛達(dá)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，鑫飛達(dá)環(huán)保節(jié)能科技有限公司是鑫飛達(dá)集團(tuán)旗下的一家民營(yíng)企業(yè)。而在“政府投入+國(guó)企運(yùn)營(yíng)”模式中，環(huán)投企業(yè)承接了政府的部分服務(wù)和管理職能，向市民提供公共自行車服務(wù)，更趨向于政府企業(yè)，因此環(huán)投公共自行車服務(wù)有限公司是一家國(guó)有企業(yè)。供給主體的性質(zhì)不同決定了兩者價(jià)值取向不同，前者追求的是利潤(rùn)最大化，而后者追求的是最大限度滿足公眾的需求。

2. 資金來(lái)源的比較

資金來(lái)源的穩(wěn)定性，關(guān)系到企業(yè)的有效管理和長(zhǎng)期發(fā)展。在“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”模式中，政府在公共自行車系統(tǒng)建設(shè)初期，沒(méi)有向鑫飛達(dá)企業(yè)直接提供資金支持，而是通過(guò)將租賃服務(wù)點(diǎn)的廣告授權(quán)給經(jīng)營(yíng)企業(yè)，以置換公共資源的形式提供政策支持。鑫飛達(dá)企業(yè)通過(guò)自主運(yùn)營(yíng)，廣告收入占到其資金來(lái)源的70%，20%來(lái)源于政府補(bǔ)貼，其余10%來(lái)自部分合作企業(yè)和社會(huì)捐贈(zèng)*覃娜.城市公共自行車服務(wù)供給模式研究[D].廣西:廣西大學(xué).。在“政府投入+國(guó)企運(yùn)營(yíng)”模式中，環(huán)投公共自行車有限公司的全部運(yùn)營(yíng)資金由政府投入。

3. 供給方式的比較

鑫飛達(dá)企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式和環(huán)投企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式兩者的供給方式都是一種壟斷供給，雖然政府通過(guò)招標(biāo)來(lái)選擇公共自行車項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)企業(yè)，在運(yùn)營(yíng)企業(yè)的準(zhǔn)入門檻上設(shè)置了一定的限制，帶來(lái)了競(jìng)爭(zhēng)。但是由于鑫飛達(dá)企業(yè)和龍騎天際公司獨(dú)立分管不同行政區(qū)，在實(shí)際項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中并不存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，鑫飛達(dá)企業(yè)的公共自行車供給實(shí)際上是一種壟斷供給。而環(huán)投企業(yè)是在市城管委的領(lǐng)導(dǎo)下，全權(quán)負(fù)責(zé)武漢市公共自行車項(xiàng)目的恢復(fù)運(yùn)營(yíng)工作，其供給方式也是一種壟斷供給。

4. 監(jiān)管與績(jī)效比較

在鑫飛達(dá)企業(yè)的“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”模式中，政府在引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入后，就淡出了市場(chǎng)，也淡出了公共自行車服務(wù)供給的過(guò)程，對(duì)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)情況缺乏有效的監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估。鑫飛達(dá)公共自行車項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后，未完善行之有效的監(jiān)督體制和反饋機(jī)制等跟蹤管理體系。而在環(huán)投企業(yè)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，由市城管委進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)估，政府的自我定位明確。

三、 “政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”模式失敗的原因

鑫飛達(dá)運(yùn)營(yíng)的武漢公共自行車項(xiàng)目經(jīng)歷了由盛而衰的劇烈轉(zhuǎn)折?？v觀鑫飛達(dá)公共自行車項(xiàng)目的興衰，其明顯的管理漏洞和運(yùn)營(yíng)不善難辭其咎，但在這些表象問(wèn)題背后，“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”的私營(yíng)模式對(duì)公共自行車項(xiàng)目的影響才是公共服務(wù)供給研究中更需要關(guān)注的深層原因。

(一) 私人部門趨利性造成市場(chǎng)失靈

私人部門的本質(zhì)在于追求利潤(rùn)的最大化，私營(yíng)企業(yè)的趨利性容易帶來(lái)市場(chǎng)失靈，準(zhǔn)公共物品的供給需要政府的適度監(jiān)管。完全放任的情況下，私營(yíng)企業(yè)為了謀求更多的利潤(rùn)，更趨向于降低成本，減少投入，導(dǎo)致了服務(wù)供給效率的低下*王春蘭，羅玉林.城市準(zhǔn)公共物品市場(chǎng)化運(yùn)作的困境分析[J].城市問(wèn)題，2008,(5)：78.。

由于政府并沒(méi)有對(duì)鑫飛達(dá)企業(yè)提供直接的資金支持，而是給予補(bǔ)貼、廣告授權(quán)，要求鑫飛達(dá)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，第一批自行車每輛政府只補(bǔ)助了60元，而第二批自行車政府只補(bǔ)助了100元，對(duì)于鑫飛達(dá)企業(yè)來(lái)說(shuō)政府微薄的補(bǔ)助遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠自行車的運(yùn)營(yíng)成本。一方面公共自行車的公益性導(dǎo)致企業(yè)提供管理和服務(wù)的動(dòng)力不足，另一方面鑫飛達(dá)企業(yè)為了獲得更多的利益，就會(huì)將企業(yè)的重點(diǎn)由如何提供更好的公共自行車服務(wù)轉(zhuǎn)移到如何從廣告投放上營(yíng)利，或者是將資金投入到其他的項(xiàng)目當(dāng)中，大量站點(diǎn)被用于外包經(jīng)營(yíng)，對(duì)于鑫飛達(dá)企業(yè)來(lái)說(shuō)，政府扶持的公共自行車服務(wù)項(xiàng)目就是他們眼中的利益來(lái)源。公益事業(yè)的非營(yíng)利性與企業(yè)的逐利性之間的矛盾開始逐漸加深，最終導(dǎo)致轟動(dòng)一時(shí)的公共自行車項(xiàng)目無(wú)疾而終。

(二) 資金不足導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)難以維系

充足的資金基礎(chǔ)是企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理和長(zhǎng)期發(fā)展的有效保障，而鑫飛達(dá)企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式下，政府補(bǔ)貼較少加之企業(yè)通過(guò)投放廣告獲得收入、自負(fù)盈虧，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)缺乏一個(gè)穩(wěn)定的資金來(lái)源。而作為公益性事業(yè)的公共自行車項(xiàng)目，又難以單純依靠提供租車服務(wù)所得收入來(lái)維持整個(gè)公共自行車項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)。作為一項(xiàng)民生工程，政府鼓勵(lì)市民積極租用公共自行車，龐大的市場(chǎng)需求給鑫飛達(dá)企業(yè)帶來(lái)了成本壓力，自行車的維修、站點(diǎn)維護(hù)、人員管理都是一筆巨額支出，沒(méi)有充足的資金運(yùn)營(yíng)將難以維系。

“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”的模式雖然減少了政府前期建設(shè)的資金壓力，但是同時(shí)也對(duì)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)能力提出了更高的要求，作為私營(yíng)企業(yè)的鑫飛達(dá)面臨著成本、服務(wù)、贏利三方的權(quán)衡與選擇。

(三) 政府對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管不力

武漢市公共自行車運(yùn)營(yíng)監(jiān)管存在明顯缺位。雖然政府公共自行車服務(wù)的生產(chǎn)由鑫飛達(dá)負(fù)責(zé)，但是公共自行車準(zhǔn)公共物品的產(chǎn)品性質(zhì)決定了這個(gè)項(xiàng)目包含著政府不可推卸的公共責(zé)任，需要政府適度的監(jiān)管和干預(yù)。由于私營(yíng)企業(yè)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品過(guò)程中對(duì)利益的追逐，往往會(huì)做出違反公共利益的行為，同時(shí)私營(yíng)企業(yè)提供準(zhǔn)公共物品存在低效率的情況，這就需要政府適當(dāng)?shù)亟槿脒M(jìn)行監(jiān)管，政府在準(zhǔn)公共物品供給中監(jiān)督和管理的角色必不可少*汪瑛.我國(guó)城市公共交通民營(yíng)化過(guò)程中的政府責(zé)任研究[D].武漢：華中師范大學(xué),2014.。

鑫飛達(dá)企業(yè)在運(yùn)營(yíng)公共自行車項(xiàng)目中將大量站點(diǎn)外包經(jīng)營(yíng)，具體財(cái)務(wù)情況模糊不清，政府既缺乏制約措施，對(duì)其經(jīng)營(yíng)狀況也不甚了解。在項(xiàng)目爛尾之前就頻繁有媒體曝光自行車站點(diǎn)“太多壞車”“無(wú)車可租”等問(wèn)題，但相關(guān)部門未采取措施督促企業(yè)整改，或中止合同停止投入*宗劍.武漢公共自行車“爛尾”之殤[J].中州建設(shè),2014(12)：65.。公共自行車項(xiàng)目處于一個(gè)自生自滅、無(wú)人監(jiān)管、無(wú)人干預(yù)的狀態(tài)，使鑫飛達(dá)模式下的公共自行車項(xiàng)目逐漸走向了敗局。

四、 “政府投入+國(guó)企運(yùn)營(yíng)”模式退市的分析

(一) “政府投入+國(guó)企運(yùn)營(yíng)”模式中的改良機(jī)制

1. 政府投資建設(shè)下穩(wěn)定的資金來(lái)源

環(huán)投企業(yè)全權(quán)負(fù)責(zé)的公共自行車項(xiàng)目重建以政府投入為主，依靠政府的財(cái)政支持，獲得了長(zhǎng)期的資金保障。充足的資金基礎(chǔ)是企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理和長(zhǎng)期發(fā)展的有效保障，穩(wěn)定的資金來(lái)源使得環(huán)投公共自行車能夠?yàn)槭忻駛兲峁└玫墓沧孕熊嚪?wù)，提高管理的效率和服務(wù)的水平。在公共自行車項(xiàng)目這個(gè)公益性事業(yè)的運(yùn)營(yíng)中，政府為企業(yè)承擔(dān)了公益性產(chǎn)生的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，讓企業(yè)沒(méi)有后顧之憂，在一個(gè)安全穩(wěn)定的環(huán)境下做好公共自行車項(xiàng)目的重建。

2. 智能化網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)下的運(yùn)營(yíng)管理

環(huán)投公共自行車項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)采用的是自助式服務(wù)方式，網(wǎng)絡(luò)式站點(diǎn)分布并接受調(diào)度中心的網(wǎng)絡(luò)智能監(jiān)控。公共自行車智能管理系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)無(wú)人化管理的智能系統(tǒng)，采取模塊化設(shè)計(jì)，主要由租用、查詢、管理、清結(jié)算、網(wǎng)絡(luò)、營(yíng)運(yùn)調(diào)度、熱線處理、IC卡管理子系統(tǒng)八大功能模塊組成。智能化網(wǎng)絡(luò)化的運(yùn)營(yíng)管理模式一方面提高了公共自行車服務(wù)供給的效率，實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代下準(zhǔn)公共物品供給的創(chuàng)新，另一方面自助式租車和網(wǎng)絡(luò)化管理相結(jié)合減少了自行車管理的人力成本，一定程度上實(shí)現(xiàn)了資源的有效配置。

3. 因地制宜的產(chǎn)品服務(wù)

相比之前鑫飛達(dá)的自行車，環(huán)投公司的藍(lán)色公共自行車做了很大改進(jìn)，更加適合于武漢的情況、更加符合顧客的需求?？紤]到道路修建問(wèn)題，環(huán)投公共自行車采用了不易損壞、不用打氣的實(shí)心胎，其金屬構(gòu)架較為結(jié)實(shí)，適合武漢市本地的氣候和路面情況。除了自行車，租車站點(diǎn)采用的自行車鎖車樁也是采用防雨、防曬、防腐蝕、材質(zhì)耐用的結(jié)構(gòu)件組成鎖車樁，一車一樁式鎖車。相比之前鑫飛達(dá)自行車站點(diǎn)簡(jiǎn)單的鎖車桿，防盜、防損壞的效果更好。

(二) “政府投入+國(guó)企運(yùn)營(yíng)”模式的局限

1. 政府資金投入有限

政府的財(cái)政支持雖然給環(huán)投企業(yè)的項(xiàng)目運(yùn)行帶來(lái)了穩(wěn)定的資金來(lái)源，但如果長(zhǎng)期依靠政府巨額的財(cái)政補(bǔ)貼，會(huì)讓政府背負(fù)比較大的財(cái)政壓力。對(duì)于環(huán)投企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果要最大限度發(fā)揮公共自行車供給的效率，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，還需要一筆不小的資金投入，然而政府的資金投入是有限的。在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，公共自行車站點(diǎn)的修建和公共自行車的維護(hù)都是一筆很大的費(fèi)用。以揚(yáng)州項(xiàng)目為例，從揚(yáng)州公共自行車的招投標(biāo)公告可以發(fā)現(xiàn)，其相關(guān)部門實(shí)施了對(duì)常州永安的單一來(lái)源采購(gòu)，以 4265 萬(wàn)元采購(gòu)了 5000 輛車，平均價(jià)格為 8530 元/輛。自行車本身成本并不高，但加上鎖車樁建設(shè)、后臺(tái)管理系統(tǒng)及日常維護(hù)等的費(fèi)用，平均成本甚至高于共享單車。

因此，僅僅靠政府的投資是不夠的，而環(huán)投公司吸納社會(huì)資金的渠道較少，又無(wú)法通過(guò)租售站點(diǎn)商鋪和廣告出租營(yíng)利，資金問(wèn)題是環(huán)投企業(yè)面臨的主要問(wèn)題。加之共享單車占領(lǐng)市場(chǎng)，閑置的公共自行車和站點(diǎn)就成為一種公共資源的浪費(fèi)，使得政府不愿再為這筆費(fèi)用買單。

2. 缺乏配套基礎(chǔ)設(shè)施

在建設(shè)“兩型社會(huì)”的過(guò)程中，武漢市政府一直大力倡導(dǎo)市民使用自行車，綠色低碳出行。但在現(xiàn)實(shí)中，自行車道等配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)還不完善，一方面大多數(shù)道路未建設(shè)或設(shè)置專門的自行車道，騎車的市民被迫和機(jī)動(dòng)車道搶道，存在極大的交通安全隱患；另一方面已建設(shè)的自行車道存在著時(shí)斷時(shí)續(xù)、道路狹窄和停車占用的現(xiàn)象，造成了有自行車道而市民們卻無(wú)法使用的窘境。近幾年來(lái)武漢快速發(fā)展，大刀闊斧地改建城區(qū)，道路建設(shè)密集施工，不斷增多的施工圍擋使得路面變窄，有效通行率降低。為了保證日益增多的機(jī)動(dòng)車行駛通暢，相關(guān)部門就只有廢除非機(jī)動(dòng)車道。公共自行車配套基礎(chǔ)設(shè)施的缺乏，極大地限制了市民對(duì)公共自行車的使用，共享單車更是擠占了原本就十分稀缺的公共交通資源，公共自行車不得不主動(dòng)退出讓位，以緩解武漢的道路承載壓力。

3. 缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

環(huán)投公共自行車有限公司是由市政府批準(zhǔn)、在市城管委領(lǐng)導(dǎo)下組建的，環(huán)投企業(yè)在取得公共自行車項(xiàng)目的過(guò)程中并不存在競(jìng)爭(zhēng)，也無(wú)法對(duì)于企業(yè)是否能夠勝任工作進(jìn)行前期考核和選拔。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程當(dāng)中，環(huán)投公共自行車服務(wù)有限公司全權(quán)負(fù)責(zé)公共自行車項(xiàng)目的重建工作，其供給方式是一種壟斷供給。雖然準(zhǔn)公共物品的供給需要一定的壟斷來(lái)兼顧社會(huì)公平，但是國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)壟斷的準(zhǔn)公共物品效率卻不高，一方面企業(yè)容易利用資源優(yōu)勢(shì)和權(quán)力控制市場(chǎng)，導(dǎo)致腐敗滋生；另一方面壟斷帶來(lái)的穩(wěn)定收益容易使企業(yè)不思進(jìn)取。在政府全盤買單的模式下，企業(yè)更是容易產(chǎn)生“惰性”，缺乏投入產(chǎn)出的效益考量，忽視技術(shù)革新和長(zhǎng)效發(fā)展，最終被更加便捷的共享單車所取代。

五、 城市公共自行車的供給困境與模式優(yōu)化

(一) 城市公共自行車的供給困境

準(zhǔn)公共物品的政府壟斷供給一直存在效率低下的問(wèn)題，而準(zhǔn)公共物品供給的民營(yíng)化改革正是為了避免和克服政府壟斷公共事務(wù)帶來(lái)的低效問(wèn)題。作為準(zhǔn)公共物品的公共自行車供給，武漢市從“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”模式到“政府投入+國(guó)企運(yùn)營(yíng)”模式的變遷，這看起來(lái)似乎與民營(yíng)化改革的方向相悖，但深入分析兩種模式的前后運(yùn)營(yíng)可以發(fā)現(xiàn)：雖然“政府投入+國(guó)企運(yùn)營(yíng)”在一定程度上緩解了“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”模式中存在的資金不足和公益性欠缺問(wèn)題，但原有模式運(yùn)營(yíng)中遇到的諸如資金投入不足、城市規(guī)劃配套滯后、車輛損毀嚴(yán)重等問(wèn)題，在新模式下依然存在，這些問(wèn)題也是其他城市公共自行車項(xiàng)目中普遍存在的。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

1. 城市公共自行車的供給模式單一

縱觀武漢公共自行車項(xiàng)目始末，公共自行車的供給形式中壓力和風(fēng)險(xiǎn)都偏向于單獨(dú)一方。在“政府引導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”模式下鑫飛達(dá)自負(fù)盈虧，而“政府投入+國(guó)企運(yùn)營(yíng)”模式下政府承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。過(guò)度依賴企業(yè)削弱了準(zhǔn)公共物品的公益性，過(guò)度依賴政府又帶來(lái)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。單一的供給模式使公共自行車項(xiàng)目缺少風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的機(jī)制。

2. 城市公共自行車的供給缺乏多元參與

具有公益性質(zhì)的公共自行車服務(wù)項(xiàng)目有很強(qiáng)的外部性，涉及多元利益主體。如果供給中缺乏多元參與下的利益表達(dá)和協(xié)調(diào)，公共自行車項(xiàng)目要么因?yàn)檫^(guò)度的使用或者破壞淪為“公地悲劇”，要么因大量閑置造成資源的浪費(fèi)。從武漢公共自行車項(xiàng)目的供給模式來(lái)看，無(wú)論是公營(yíng)還是私營(yíng)，都缺乏公眾和社會(huì)組織參與其中，不僅使整個(gè)公共項(xiàng)目缺乏外部監(jiān)管，還在一定程度上限制了融資渠道的拓展，極大地影響了公共自行車的有效供給。

3. 城市公共自行車供給中政府角色不明

城市公共自行車供給中的政府角色不明一方面表現(xiàn)為公共服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者角色的大包大攬。政府在公共服務(wù)中的角色定位主要是提供者而不是生產(chǎn)者。而武漢“政府投入+國(guó)企運(yùn)營(yíng)”模式實(shí)際上就是政府既“掌舵”又“劃槳”，不僅背負(fù)了巨大的財(cái)政壓力，又不利于政府公共服務(wù)提供者角色和職能的發(fā)揮。另一方面，角色不明表現(xiàn)為公共自行車服務(wù)供給中的責(zé)任不清、職能不到位?！罢龑?dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作”模式本身并沒(méi)有問(wèn)題，問(wèn)題在于政府對(duì)自身的角色定位不夠明確，以為準(zhǔn)公共物品的民營(yíng)化、市場(chǎng)化就是政府完全退出市場(chǎng)，任由私營(yíng)企業(yè)自生自滅。一方面對(duì)于私營(yíng)企業(yè)準(zhǔn)入退出的門檻規(guī)則不明晰；另一方面在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理后期，沒(méi)有建立完善的監(jiān)管體制，沒(méi)有發(fā)揮好“監(jiān)管者”的角色，讓具有逐利性的私營(yíng)企業(yè)自行其是，最終導(dǎo)致公共自行車項(xiàng)目的爛尾。

(二) 城市公共自行車供給模式的優(yōu)化

民營(yíng)化大師薩瓦斯指出：“問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不在于公營(yíng)還是私營(yíng)，而在于壟斷還是競(jìng)爭(zhēng)?！?E.S.薩瓦斯. 民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：161.筆者認(rèn)為，城市公共自行車服務(wù)的有效供給并不在于公營(yíng)或是私營(yíng)模式的選擇，而在于是否形成了有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在于政府、市場(chǎng)、社會(huì)的多元參與和正確的角色定位。

1. 引入有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

競(jìng)爭(zhēng)是提升效率的強(qiáng)大動(dòng)力。引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以促使準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)者在競(jìng)爭(zhēng)的壓力下不斷發(fā)展技術(shù)、促進(jìn)管理、提升服務(wù)水平，從而更好地服務(wù)市民。城市公共自行車服務(wù)本身并不具有自然壟斷的屬性，是完全可以開展平行競(jìng)爭(zhēng)的，也就是說(shuō)一個(gè)城市的公共自行車服務(wù)是可以有多家企業(yè)來(lái)競(jìng)爭(zhēng)生產(chǎn)的，這種競(jìng)爭(zhēng)不僅能實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)，而且也能滿足消費(fèi)者的不同需求偏好。需要指出的是，這里的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并不是要求一個(gè)地區(qū)從事公共自行車服務(wù)的企業(yè)越多越好，而是要求通過(guò)外包、招標(biāo)等公開競(jìng)爭(zhēng)方式，為企業(yè)的準(zhǔn)入設(shè)置一定的門檻，使得各種國(guó)有資本、民營(yíng)資本甚至外國(guó)資本公平地角逐公共自行車項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，政府在公平的基礎(chǔ)上慎重考量選擇合適的運(yùn)營(yíng)企業(yè)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體的引入有效提升公共自行車的運(yùn)營(yíng)效率。

2. 構(gòu)建多元參與的供給機(jī)制

公共自行車作為一種準(zhǔn)公共物品，其有效供給需要充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多種力量的作用。首先，政府的引導(dǎo)和支持是保證公共自行車服務(wù)公益性的前提。政府在保證財(cái)政投入和政策支持的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃保證公共自行車服務(wù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，包括站點(diǎn)設(shè)置的位置、數(shù)量，投放自行車的數(shù)量，城市的道路交通規(guī)劃等。

其次，發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置作用，提高公共自行車的運(yùn)行效率。對(duì)于公共自行車項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，除了前期的項(xiàng)目建設(shè)的投入費(fèi)用，后期的人工費(fèi)、服務(wù)點(diǎn)使用的電費(fèi)、網(wǎng)費(fèi)、系統(tǒng)維護(hù)費(fèi)和車輛維護(hù)費(fèi)都將是一大筆數(shù)目。通過(guò)政企合作的方式，可以利用企業(yè)的技術(shù)、資本、人力優(yōu)勢(shì)，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)通過(guò)合同外包和競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)等方式?jīng)Q定公共自行車項(xiàng)目的歸屬，選擇經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)提供公共自行車服務(wù)，有利于提升公共自行車的運(yùn)營(yíng)管理水平。

再次，充分發(fā)揮非營(yíng)利組織的輔助功能。作為一種獨(dú)立于政府公共體系之外的承擔(dān)一定公共職能的組織，非營(yíng)利組織以其非營(yíng)利性、志愿性、自發(fā)性等特點(diǎn)，在公共事務(wù)和公共管理領(lǐng)域可以發(fā)揮重要的作用。在公共自行車服務(wù)方面，非營(yíng)利組織可以發(fā)揮宣傳和監(jiān)督兩個(gè)方面的作用。例如，上海市閔行區(qū)的乘客管理委員會(huì)就是公民自愿形成的非營(yíng)利組織，它將公共自行車的服務(wù)理念和環(huán)保理念向市民做了很好的詮釋，起到有效的宣傳作用。而且作為“第三部門”的非營(yíng)利組織還可以對(duì)公共自行車項(xiàng)目進(jìn)行考評(píng)和監(jiān)督，可不受政府的影響，保證考評(píng)結(jié)果的有效性和可信度。

最后，公民作為公共自行車服務(wù)的體驗(yàn)者和參與者，他們的有效參與直接影響公共自行車服務(wù)的質(zhì)量。作為參與者，公民可以通過(guò)多個(gè)渠道，積極為公共自行車項(xiàng)目的建設(shè)建言獻(xiàn)策，合理表達(dá)自己的利益訴求，對(duì)于不合理甚至是違法的行為積極地向有關(guān)部門舉報(bào)，為公共自行車整體服務(wù)質(zhì)量的提高做出自己的貢獻(xiàn)。同時(shí)，公民也可以作為志愿者參與到自行車的日常維護(hù)、檢查、維修、宣傳等具體建設(shè)中去。

3. 明確政府的角色定位

無(wú)論是政府供給還是私營(yíng)企業(yè)從事準(zhǔn)公共物品的生產(chǎn)，政府都必須要明確在不同模式中的角色定位，角色定位模糊將導(dǎo)致政府越位或缺位，不利于準(zhǔn)公共物品的供給。首先，無(wú)論是公營(yíng)還是私營(yíng)，政府都應(yīng)明確其作為監(jiān)管者的角色定位和責(zé)任，對(duì)民營(yíng)企業(yè)和國(guó)有企業(yè)實(shí)施一視同仁的監(jiān)管。其次，無(wú)論是公營(yíng)還是私營(yíng)，政府都應(yīng)明確其作為規(guī)劃者的角色和職責(zé)，將公共自行車納入城市規(guī)劃和城市公共交通系統(tǒng)，完善配套的公共基礎(chǔ)設(shè)施。最后，無(wú)論是公營(yíng)還是私營(yíng)，政府都應(yīng)明確其作為扶持者的角色和職能，為公共自行車發(fā)展提供相應(yīng)的政策支持和適度的財(cái)政支持。