（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150030）

一、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)首要任務(wù)

（一）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑

城鎮(zhèn)化發(fā)展有利于擴(kuò)大內(nèi)需，提高勞動(dòng)生產(chǎn)效率，促進(jìn)資源優(yōu)化配置，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)輻射作用，提高公共服務(wù)水平。近年來，黨中央、國務(wù)院就深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，作出一系列重大決策部署。2014年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，明確提出發(fā)展目標(biāo)：城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》指出：促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶，是全面建成小康社會(huì)惠及更多人口的內(nèi)在要求，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)，是擴(kuò)大內(nèi)需改善民生的重要舉措。強(qiáng)調(diào)要按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，以人的城鎮(zhèn)化為核心，以理論創(chuàng)新為先導(dǎo)，以體制改革為動(dòng)力，深化戶籍制度改革，加快完善財(cái)政、土地、社保等配套政策，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。要在“十三五”期間，加速破除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍遷移壁壘，進(jìn)一步健全配套政策體系，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個(gè)百分點(diǎn)以上，年均轉(zhuǎn)戶1 300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%，各地區(qū)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距比2013年縮小2個(gè)百分點(diǎn)以上。推進(jìn)1億非戶籍人口在城市落戶的具體措施：一是進(jìn)一步拓寬落渠道。除極少數(shù)超大城市外，全面放寬升學(xué)和參軍進(jìn)城農(nóng)村學(xué)生、城市長駐農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和新生代農(nóng)民工等重點(diǎn)人群落戶條件，省會(huì)及以下城市要全面開放高校畢業(yè)生等群體落戶限制，超大城市和特大城市分類制定落戶改革政策，大中城市要減少落戶限制。二是制定實(shí)施配套改革方案。加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政支持力度并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，建立財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資補(bǔ)助機(jī)制，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與融資制度，建立進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)維護(hù)和自愿有償退出機(jī)制，確保落戶后在住房保障、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、義務(wù)教育等方面與城市同待遇，推進(jìn)居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口。

（二）推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的良性互動(dòng)

全國常住人口城鎮(zhèn)化率不斷提高，2012年是52.57%，2013年是53.73%，2014年是54.77%，2015年是56.10%，2016年是57.35%[1]。與2012年相比，2016年常住人口城鎮(zhèn)化率提高4.78個(gè)百分點(diǎn)，年均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)常住人口增加8 116萬人，年平均增加2 029萬人。越來越多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過落戶城鎮(zhèn)和辦理居住證享受城鎮(zhèn)居民待遇。2016年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為41.2%，與常住人口城鎮(zhèn)化率差距為16.15個(gè)百分點(diǎn)，較2012年縮小1.1個(gè)百分點(diǎn)[2]。為提高我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率，全國戶籍改革和居住證制度穩(wěn)步推進(jìn)，截至2017年8月，31個(gè)省區(qū)市出臺(tái)戶籍制度改革實(shí)施意見，29個(gè)省區(qū)市出臺(tái)居住證實(shí)施辦法，發(fā)放居住證4 357萬張[3]。截至2016年底，北京發(fā)放169萬張，上海發(fā)放40.6萬張，廣州發(fā)放81萬張，深圳發(fā)放171.5萬張[4]。伴隨城鎮(zhèn)化質(zhì)量不斷提高，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平明顯提高，居民生活質(zhì)量改善，市民化制度性障礙逐步消除，城市包容性提高。此外，城鎮(zhèn)化發(fā)展模式多樣，并形成特色城鎮(zhèn)化建設(shè)模式，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)健康發(fā)展。

二、黑龍江省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平穩(wěn)步提高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成果顯著

（一）制訂規(guī)劃并有序?qū)嵤┺r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

2015年出臺(tái)的《黑龍江省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出：一是解決“龍江農(nóng)民為什么進(jìn)城，在什么樣的生產(chǎn)方式下進(jìn)城”問題。切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)等合法權(quán)益，現(xiàn)階段不得以退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶條件。二是解決農(nóng)民進(jìn)城后社會(huì)保障制度銜接問題。將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全部納入城鎮(zhèn)化社會(huì)保障體系；允許季節(jié)性外出就業(yè)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)體勞動(dòng)者基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，自愿選擇參加醫(yī)療保險(xiǎn)，將符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口逐步納入社會(huì)救助保障范圍。三是增強(qiáng)城鎮(zhèn)服務(wù)功能和承載能力，重點(diǎn)建設(shè)一批公共服務(wù)設(shè)施。四是加快縣城和132個(gè)重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，提升吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近就地城鎮(zhèn)化能力，支持發(fā)展特色城鎮(zhèn)。五是解決棚戶區(qū)改造、森工轉(zhuǎn)型發(fā)展等重大問題。

近年來，黑龍江省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度加大，大中城市輻射帶動(dòng)作用增強(qiáng)，小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐加快，探索出政府主導(dǎo)型、場縣共建型等城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，指導(dǎo)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。推進(jìn)戶籍制度改革，大幅度放寬農(nóng)民進(jìn)城落戶和戶口遷移條件等。實(shí)施城市居住證制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鎮(zhèn)化。加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，“三供三治”項(xiàng)目開復(fù)工354個(gè)，投資14億元人民幣用于城市供熱管網(wǎng)改造；鐵路水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得新突破，鐵路建設(shè)完成投資156億元，公路建設(shè)完成投資130億元，建成二級(jí)以上公路956公里，建設(shè)農(nóng)村公路2 089公里，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生產(chǎn)、生活與出行提供極大便利[5]。

（二）出臺(tái)文件推進(jìn)落實(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

一是2016年出臺(tái)《黑龍江省推動(dòng)非戶籍人口在城市落戶工作方案》（以下簡稱《方案》），明確提出：“十三五”期間，全部消除城鄉(xiāng)間戶籍遷移障礙，進(jìn)一步健全配套政策體系，到2020年，全省戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到55%。（1）全面放開放寬城鎮(zhèn)非戶籍人口落戶限制。全面放開除哈爾濱市道里區(qū)、道外區(qū)、南崗區(qū)、香坊區(qū)等4個(gè)主城區(qū)以外和其所轄地級(jí)市城區(qū)落戶限制，有在城區(qū)落戶意愿、有穩(wěn)定住所（含租賃）的非城鎮(zhèn)戶籍人口可申請居住地常住戶口。進(jìn)一步放寬在哈爾濱市主城區(qū)落戶政策，在道里區(qū)、道外區(qū)、南崗區(qū)、香坊區(qū)等4個(gè)主城區(qū)擁有合法穩(wěn)定住所并居住滿3年，且有合法穩(wěn)定職業(yè)的非城鎮(zhèn)戶籍人口，可申請?jiān)诰幼〉氐怯洖槌Ｗ∪丝?。?）促進(jìn)重點(diǎn)群體在城鎮(zhèn)落戶。以農(nóng)村升學(xué)學(xué)生和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷移的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，以及新生代農(nóng)民工為重點(diǎn)，推進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定生活就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶。鼓勵(lì)引導(dǎo)靈活性、季節(jié)性進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、生活和落戶。（3）全面放開對(duì)高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生，留學(xué)歸國人員落戶限制。具體做法是：加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政支持力度并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；拓寬城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資渠道；建立進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”維護(hù)和自愿退出機(jī)制；將進(jìn)城落戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系；落實(shí)進(jìn)城落戶農(nóng)民參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)政策；落實(shí)進(jìn)城落戶農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、享有最低生活保障等政策；保障進(jìn)城落戶農(nóng)民子女平等享受教育權(quán)利；推進(jìn)居住地制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口?！斗桨浮访鞔_提出，清理不必要入學(xué)證明與證件要求，簡化辦理手續(xù)，優(yōu)化入學(xué)流程。規(guī)范進(jìn)城落戶農(nóng)民子女學(xué)籍管理，實(shí)行“一人一籍，籍隨人走”，做好進(jìn)城落戶農(nóng)民子女學(xué)籍轉(zhuǎn)接和管理，逐步實(shí)現(xiàn)“兩免一補(bǔ)”資金和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動(dòng)可攜帶。

二是2017年發(fā)布《黑龍江省人民政府關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的意見》（以下簡稱《意見》），指出：按照黨中央、國務(wù)院推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化重要戰(zhàn)略部署，省委、省政府要求強(qiáng)化市、縣政府尤其是人口流入地政府主體責(zé)任，建立健全主持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政政策體系，將持有居住證人口納入基本公共服務(wù)保障范圍，創(chuàng)造條件加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，加大對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多地區(qū)的支持力度，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。（1）各市、縣政府要將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女義務(wù)教育納入公共財(cái)政保障范圍，免除在公辦普通高中和中等職業(yè)學(xué)校就讀且符合條件的隨遷子女學(xué)雜費(fèi)并發(fā)放國家助學(xué)金，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女全部納入接收地保障范圍，保障其平等享有受教育權(quán)利。（2）各市、縣政府要將常住人口納入城鎮(zhèn)基本公共衛(wèi)生計(jì)生服務(wù)范圍，支持將進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入當(dāng)?shù)鼗鶎庸卜?wù)體系，支持整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建立統(tǒng)一籌資政策、經(jīng)辦規(guī)程、信息系統(tǒng)，確保城鄉(xiāng)居民在基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等方面享受同等待遇。對(duì)居住證持有人選擇參加所在地城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的，各級(jí)財(cái)政按照參保城鎮(zhèn)居民相同標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助。各市、縣要將符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入本地城鎮(zhèn)住房保障范圍，積極推進(jìn)城中村棚戶區(qū)改造，促進(jìn)城中村居民市民化，將公租房保障范圍擴(kuò)大到持有居住證的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，符合條件的進(jìn)城農(nóng)民可申請承租公共租賃住房或申請住房租賃補(bǔ)貼。省級(jí)財(cái)政在安排保障性住房專項(xiàng)資金時(shí)，對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的地區(qū)給予適當(dāng)支持。要多渠道籌集資金，支持進(jìn)城落戶農(nóng)民在城鎮(zhèn)居住、創(chuàng)業(yè)、投資。

三是2017年出臺(tái)《黑龍江省公安廳關(guān)于推動(dòng)非戶籍人口在城市落戶的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》），明確要求：（1）放寬哈爾濱市主城區(qū)落戶限制。在哈爾濱市道里、道外、南崗、香坊等4個(gè)主城區(qū)有合法產(chǎn)權(quán)住房，即可申請落戶。有合法穩(wěn)定住所但無房屋產(chǎn)權(quán)證的，居住3年以上且有合法穩(wěn)定就業(yè)的非戶籍人口可在居住地申請落戶。促進(jìn)重點(diǎn)人群落戶：放開普通大中專院校學(xué)生落戶限制，自2017年9月1日起，省內(nèi)普通大中專院校錄取學(xué)生，可依據(jù)本人意愿，將戶口遷至學(xué)校所在地派出所集體戶口。戶口已落在集體戶口的在校生，在學(xué)校所在地有合法固定住房，可在市內(nèi)戶口遷移，將戶口遷至房屋所在地；原籍為省內(nèi)戶籍學(xué)生，入學(xué)期間可依據(jù)本人意愿將戶口遷回原籍。畢業(yè)生可將戶口遷回原籍或工作地市區(qū)用人單位集體戶口或負(fù)責(zé)其檔案托管的人才交流服務(wù)中心集體戶口。（2）放開引進(jìn)人才落戶限制。自愿到黑龍江省工作的中專以上畢業(yè)生、技術(shù)工人、留學(xué)歸國人員等，提供省、市、區(qū)組織或人力資源和社會(huì)勞動(dòng)保障部門落戶介紹信或省、市、區(qū)人力資源和社會(huì)勞動(dòng)保障部門出具的調(diào)轉(zhuǎn)、考錄、招錄審批表及接收單位證明，可為本人、配偶、雙方父母和未成年子女辦理落戶。有合法產(chǎn)權(quán)住房時(shí)落房屋所在地，無住房則落用人單位集體戶口。（3）放寬設(shè)立單位集體戶口條件。凡單位辦公場所擁有自身產(chǎn)權(quán)的用人單位(用人單位是指在本市市區(qū)依法注冊、具有獨(dú)立法人資格、依法參加本市社會(huì)保險(xiǎn)并繳費(fèi)的企業(yè)單位、事業(yè)單位、非企業(yè)單位和其他組織)，提供單位辦公場所產(chǎn)權(quán)證明、依法注冊證照等申請材料，均可設(shè)立單位集體戶口。

（三）黑龍江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作成果

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，從2010年至2016年間，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移戶數(shù)、人口和勞動(dòng)力總體呈上升趨勢（見表1）；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口常年轉(zhuǎn)移占絕大部分（見表2），主要轉(zhuǎn)移方向?yàn)榭h城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（見表3），地域分布主要聚集在縣外省內(nèi)或省外國內(nèi)（見表4）。2016年黑龍江省政府工作報(bào)告指出：“十二五”時(shí)期，黑龍江省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)58.8%，較“十一五”提高3.1個(gè)百分點(diǎn)。2017年黑龍江省政府工作報(bào)告指出：全省創(chuàng)業(yè)農(nóng)民達(dá)103.5萬人，城鎮(zhèn)新增就業(yè)62.9萬人。2017年全省新增落戶城鎮(zhèn)非戶籍人口10萬人。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口呈上升趨勢，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有序推進(jìn)。

表1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況

表2 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力時(shí)間分布 單位：萬人

表3 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力城鎮(zhèn)分布 單位：萬人

表4 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力地域分布 單位：萬人

三、黑龍江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化影響因素分析

黨的十九大報(bào)告指出，新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾[6]，而最大的不平衡是城市和鄉(xiāng)村發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)業(yè)發(fā)展不充分。

（一）傳統(tǒng)觀念阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化規(guī)模擴(kuò)大

傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)有體制影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口選擇。中國農(nóng)民自古安土重遷、日出而耕、日落而息，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土觀念影響較深。加之黑龍江省農(nóng)業(yè)資源豐富，人均經(jīng)營耕地較多，許多農(nóng)民溫飽即安，追求穩(wěn)定感、安全感，不愿舉家搬遷、遠(yuǎn)離故土。

（二）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度

在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中，黑龍江省城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后，中等城市、小城鎮(zhèn)缺乏工業(yè)化拉動(dòng)和人口規(guī)模支持，城鎮(zhèn)化支持政策雖出臺(tái)較早，但缺少與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口聯(lián)動(dòng)機(jī)制，城鎮(zhèn)化拉動(dòng)作用未得到有效發(fā)揮。一方面城鎮(zhèn)規(guī)模較小，結(jié)構(gòu)分散，缺少產(chǎn)業(yè)支撐，在市場有效需求不足和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整遲緩背景下，城鎮(zhèn)非農(nóng)經(jīng)濟(jì)增長緩慢，規(guī)模發(fā)展受限，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口勞動(dòng)力需求不足。另一方面，受東北老工業(yè)基地改造影響，城鎮(zhèn)化建設(shè)功能單一，城市社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)投資不足，缺少對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口吸引力。此外，城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使農(nóng)民在就業(yè)、住房、勞保、教育、福利等方面與市民存在明顯差距，阻礙城鎮(zhèn)化水平和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化規(guī)模擴(kuò)張和不同城鎮(zhèn)間的合理配置。一些地方在就業(yè)、教育醫(yī)療等方面受“先城鎮(zhèn)，后農(nóng)村”“先本地，后外地”等觀念影響，加之農(nóng)民自身素質(zhì)、認(rèn)識(shí)、組織等原因，只能成為社會(huì)資源分配的被動(dòng)接受者，較高轉(zhuǎn)移成本（住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療）挫傷了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化積極性。

（三）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口素質(zhì)偏低制約市民化程度和層次

由表5可見，黑龍江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，小學(xué)、初中文化程度者始終占較大比例。而農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口文化程度密切相關(guān)。勞動(dòng)力素質(zhì)越高，就業(yè)崗位選擇較多，適應(yīng)崗位能力越強(qiáng)，素質(zhì)偏低制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化規(guī)模、層次和進(jìn)程。因農(nóng)村勞動(dòng)力總體素質(zhì)較低，增加了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)難度，難以適應(yīng)新時(shí)代建設(shè)現(xiàn)代化新龍江的發(fā)展要求，影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度和層次。

表5 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力文化結(jié)構(gòu)人數(shù)分布 單位：萬人

（四）有限信息和組織保障延緩農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程

黑龍江省出臺(tái)了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和解決非城市戶籍落戶城市限制政策，但因宣傳力度、解讀及動(dòng)員不足，未形成自覺有序的人口流動(dòng)秩序。目前，黑龍江省農(nóng)村勞動(dòng)力市場化程度較低，缺乏有效需求信息、組織指導(dǎo)和信息服務(wù)。中介組織不規(guī)范，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移大多為個(gè)體自發(fā)行為，主要依靠農(nóng)村勞務(wù)經(jīng)紀(jì)人、勞務(wù)工頭、親朋鄉(xiāng)友，基本處于自然流動(dòng)狀態(tài)。農(nóng)民產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移存在不同程度無組織、無秩序、無保障狀態(tài)，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益無法得到認(rèn)同和保護(hù)，限制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

四、推進(jìn)黑龍江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策建議

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！焙邶埥》e極貫徹黨的十九大精神，中共黑龍江省委十二屆二次會(huì)議通過《中共黑龍江省委關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神，奮力踐行習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的決定》指出：要充分認(rèn)清中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的政治論斷，準(zhǔn)確把握現(xiàn)代化新龍江建設(shè)時(shí)代特征。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是現(xiàn)代化龍江建設(shè)組成部分，按照黑龍江省委十二屆二次會(huì)議精神，以新的精神狀態(tài)和奮斗姿態(tài)不斷推動(dòng)龍江現(xiàn)代化建設(shè)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作必將進(jìn)入新階段。

（一）貫徹落實(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策

黨的十八大以來，黑龍江省委、省政府為深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，出臺(tái)《黑龍江新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》《黑龍江省推動(dòng)非戶籍人口在城市落戶工作方案》《黑龍江省人民政府關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》《黑龍江省公安廳關(guān)于推動(dòng)非戶籍人口在城市落戶的實(shí)施意見》等，是黑龍江省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的支撐，是推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策引導(dǎo)。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策在特定社會(huì)背景和環(huán)境下實(shí)施，良好政策執(zhí)行環(huán)境能夠保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的執(zhí)行效果。一方面，政府和媒體需要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的正面宣傳和有效引導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城市居民良性互動(dòng)，增強(qiáng)群體間信任。另一方面，借助中國傳統(tǒng)社會(huì)關(guān)系對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重要作用，形成“親幫親，友幫友，同鄉(xiāng)幫同鄉(xiāng)”良好氛圍。

（二）建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，提高新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平

黨的十九大報(bào)告指出，我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意義重大，充分體現(xiàn)以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的高度重視。

新型城鎮(zhèn)化道路不僅是推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移為非農(nóng)業(yè)人口的過程，也是完善功能和設(shè)施，生產(chǎn)方式與生活方式、消費(fèi)觀念向農(nóng)村滲透、推廣的過程。新型城鎮(zhèn)化是聯(lián)系城市和農(nóng)村的橋梁與紐帶，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、提高工業(yè)化水平的基礎(chǔ)和載體?！半x土不離鄉(xiāng)”和“離鄉(xiāng)不離土”觀念和轉(zhuǎn)移方式，只能是一定時(shí)期農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的過渡方式，大部分農(nóng)村勞動(dòng)力最終要實(shí)現(xiàn)“離土又離鄉(xiāng)”的徹底轉(zhuǎn)移，融入城市生產(chǎn)和生活。黨的十九大報(bào)告指出，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，必須實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)化是新型城鎮(zhèn)化的依托，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展結(jié)果。黑龍江要大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，一方面要鼓勵(lì)、支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，使小城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)協(xié)同發(fā)展，培植小城鎮(zhèn)支柱產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移有業(yè)可就，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由分散走向集中，并形成一定規(guī)模。另一方面，加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)一批加工、旅游、商貿(mào)、農(nóng)墾、森工、口岸等特色小城鎮(zhèn)群體，提高接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力。

（三）大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)渠道

第三產(chǎn)業(yè)具有勞動(dòng)密集程度高、吸納勞動(dòng)力能力強(qiáng)，對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)要求彈性較大的特征，兼容高低素質(zhì)勞動(dòng)力就業(yè)能力的優(yōu)勢。黑龍江省第三產(chǎn)業(yè)與南方省份相比發(fā)展較滯后，總量小，專業(yè)化、社會(huì)化水平低，主要集中在傳統(tǒng)、低水平交通運(yùn)輸業(yè)和商業(yè)飲食服務(wù)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)中的科技服務(wù)、技術(shù)信息、金融保險(xiǎn)業(yè)等，吸納勞動(dòng)力潛力很大，但是發(fā)展嚴(yán)重不足。黑龍江省應(yīng)大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，以交通運(yùn)輸、郵電通訊、金融保險(xiǎn)、信息服務(wù)、技術(shù)服務(wù)為重點(diǎn)，同時(shí)注重完善和發(fā)育資本市場、技術(shù)勞動(dòng)以及企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易等生產(chǎn)要素市場，逐步建立體系完備、功能齊全、布局合理的經(jīng)濟(jì)體系。此外，黑龍江省應(yīng)利用特色產(chǎn)業(yè)，如觀光農(nóng)業(yè)、冬季冰雪旅游、城郊餐飲等，拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)渠道。

（四）創(chuàng)造農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化良好環(huán)境

一是建立信息服務(wù)制度。各級(jí)政府和部門建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移服務(wù)站，廣泛收集和發(fā)布勞務(wù)信息，大力發(fā)展和完善就業(yè)中介組織，建立中介組織、企業(yè)用工單位和有關(guān)部門長期穩(wěn)定合作關(guān)系。通過信息網(wǎng)站傳遞就業(yè)信息和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有關(guān)政策，及時(shí)掌握農(nóng)民產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移動(dòng)態(tài)，為農(nóng)民和用工單位筑起溝通橋梁，做好供需對(duì)接。二是建立城鄉(xiāng)勞動(dòng)力平等就業(yè)制度。讓有意愿、有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶定居成為市民[7]。取消農(nóng)民產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移限制，農(nóng)民憑借身份證和勞動(dòng)力檔案即可進(jìn)城務(wù)工，在求職、面試、招聘、錄用等方面對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力一視同仁，讓農(nóng)民享受與市民同等就業(yè)待遇。三是積極開放戶籍制度。變“城鄉(xiāng)分治”“城鄉(xiāng)兩制”的戶籍制度為城鄉(xiāng)統(tǒng)一、一視同仁的人口管理制度[8]。黑龍江省公安廳出臺(tái)《關(guān)于推動(dòng)戶籍人口在城市落戶的實(shí)施意見》，積極放開戶籍制度，將具有合法穩(wěn)定住所作為在市區(qū)落戶唯一條件，取消其他附加條件限制。全省除哈爾濱市主城區(qū)外的全部市區(qū)實(shí)現(xiàn)在經(jīng)常居住地登記戶口，徹底消除城鄉(xiāng)戶籍間遷移障礙。四是建立社會(huì)保障制度。逐步建立健全社會(huì)保障制度，興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、救濟(jì)、教育、保險(xiǎn)等保障產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民社會(huì)保障由依靠土地逐步轉(zhuǎn)向依靠社會(huì)和制度保障。

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［2］IUD領(lǐng)導(dǎo)決策數(shù)據(jù)分析中心.大國與大城：中國百萬人口以上城市已達(dá)147個(gè)[J].領(lǐng)導(dǎo)決策信息,2017(29)：30-31.

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［6］習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利[N].人民日報(bào),2017-10-18(1).

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［8］吳玲,曹海英.影響農(nóng)民工城市適應(yīng)的因素與策略構(gòu)建[J].東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2011(6)：55-59.