行政法中不確定法律概念的司法審查
——基于已公開判決的實(shí)證研究

（福州大學(xué)，福建 福州 350116）

一、問題提出

環(huán)境行政執(zhí)法中，行政行為司法審查方式與密度一直是環(huán)境保護(hù)行政案件疑難問題，其中“是否應(yīng)全面審查不確定法律概念”“若不需全面審查，則審查范圍與邊界如何界定”等構(gòu)成問題核心。凱爾森框架理論給出耐人尋味的解答，“法律秩序上下位階之間的關(guān)系，是一種規(guī)定或曰拘束的關(guān)系”，此拘束內(nèi)裁量范圍“在性質(zhì)上是一種‘框架’，其內(nèi)容要由該行為去填充。即使是那些對細(xì)部細(xì)致規(guī)定的命令，其執(zhí)行者也被授權(quán)作出各種各樣的具體決定”[1]。就行政法上不確定法律概念而言，凱爾森的觀點(diǎn)是，為處理一些行政事務(wù)，行政機(jī)關(guān)對不確定法律概念具體化過程，是“對應(yīng)予適用的規(guī)范的認(rèn)識與在通過此種認(rèn)識獲得的復(fù)數(shù)解釋可能性中選取其一的意志行為”，兩者組合形成“意志行為”[1]。我國臺灣學(xué)者黃舒芃受其啟發(fā)，于價(jià)值論視角提供更深層次論證，指出：“在國家任務(wù)日趨復(fù)雜與多樣的發(fā)展趨勢之下，不確定法律概念不但象征一種當(dāng)代法律管制模式的常態(tài)，甚且還足以構(gòu)成一種調(diào)控復(fù)雜行政行為的特殊拘束類型。就此意義而言，不確定法律概念拘束功能發(fā)揮，恰系于其‘不確定性’。”[2]此觀點(diǎn)可視為制定及解釋法律時(shí)的參考，同時(shí)也引起反思，既然法律拘束是“非內(nèi)容導(dǎo)向”，又如何“實(shí)質(zhì)駕馭行政與司法部門決定之內(nèi)容”？綜上所述，凱爾森與黃舒芃從經(jīng)驗(yàn)性觀察及價(jià)值論角度否定全面審查可能性。因此，審判中司法機(jī)關(guān)對不確定法律概念審查范圍與邊界的界定，成為研究環(huán)境行政執(zhí)法中行政行為司法審查方式與密度問題關(guān)鍵[3]。

2016年最高人民法院發(fā)布的人民法院環(huán)境保護(hù)行政案件十大案例（第二批）中，“張小燕訴江蘇省環(huán)保廳環(huán)評行政許可案”引起筆者注意，南京市中級人民法院在一審裁判中駁回原告張小燕撤銷環(huán)評許可批復(fù)訴訟請求，理由是“被告省環(huán)保廳在其他部門出具意見基礎(chǔ)上作出的涉案批復(fù)，符合《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》第二十二條以及國家有關(guān)技術(shù)規(guī)范與政策規(guī)定，程序合法?！倍彿ㄔ航K省高級人民法院雖亦認(rèn)為環(huán)評符合法定條件，但在說理部分加強(qiáng)論證，認(rèn)為“110千伏變電站所產(chǎn)生的是極低頻場，按世界衛(wèi)生組織相關(guān)準(zhǔn)則，極低頻場對環(huán)境可能造成輕度環(huán)境影響，但影響有限且可控”，最終江蘇省高級人民法院作出判決，駁回上訴，維持原判。在不確定法律概念解釋上，該案一審與二審在裁判理由部分出現(xiàn)明顯差異，二審法官結(jié)合案情體系解釋《環(huán)境影響評價(jià)法》第十六條中“可能造成輕度環(huán)境影響”不確定法律概念，一審法院則回避有關(guān)問題。是否開展司法審查對裁判結(jié)果的影響顯而易見，二審法院在作出駁回上訴、維持原判決定同時(shí)，對環(huán)保部門提出要求：為保障公眾環(huán)境信息知情權(quán)，環(huán)保部門應(yīng)為公眾提供最新環(huán)境資訊傳播渠道，便于公眾在第一時(shí)間了解實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)。如施行一定舉措強(qiáng)化信息透明度，督促鎮(zhèn)江供電公司將相關(guān)電磁場監(jiān)測顯示屏置于更加醒目位置。司法判決中對不確定法律概念司法審查范圍抑或邊界的界定，是聯(lián)接行政法學(xué)和司法實(shí)踐重要問題[4]。

環(huán)境行政執(zhí)法中不確定法律概念以多種形態(tài)出現(xiàn)在司法判決書中，如當(dāng)事人援引作為法律依據(jù)，法院援引作為判決依據(jù)并加以解釋；未出現(xiàn)在判決書中，但法院因事實(shí)認(rèn)定需要，解釋相關(guān)規(guī)范中不確定法律概念情形，如裁判文書網(wǎng)公布的“鹽城市廣洋食品有限公司與鹽城市亭湖區(qū)環(huán)境保護(hù)局處罰上訴案”①案件字號為（2017）蘇09行終225號。。無論相關(guān)不確定法律概念是否出現(xiàn)在法院判決書中，只要法院基于查明案件事實(shí)需要，對不確定法律概念開展司法審查，且司法審查行為與最終判決要點(diǎn)有關(guān)聯(lián)，則該行為屬本文研究對象，即“不確定法律概念的司法審查”。

現(xiàn)行《行政訴訟文書樣式》并未要求法院在說理或作出判決決定環(huán)節(jié)的不確定法律概念審查義務(wù)，更多是規(guī)范一般意義程序性事項(xiàng)，在此背景下總結(jié)我國環(huán)境行政司法實(shí)踐中不確定法律概念司法審查情況，并分析審查邊界和范圍及其在判決中功能具有重要意義。裁判文書公開制度全面實(shí)施與“北大法寶”等數(shù)據(jù)庫全面收錄功能，為以司法判決文書為對象的實(shí)證研究提供可能。本文研究重點(diǎn)不是“環(huán)境行政司法判決中是否應(yīng)全面審查不確定法律概念”，而是“環(huán)境行政司法判決中不確定法律概念司法審查的范圍與邊界”。與傳統(tǒng)研究以典型案例及案例集錦為研究重心不同，以數(shù)據(jù)庫收錄裁判文書為研究對象能夠更加客觀體現(xiàn)我國司法實(shí)踐基本情況，同時(shí)應(yīng)用大數(shù)據(jù)可降低判決提供者主觀性。本文擬從實(shí)證研究視角探討判決書中不確定法律概念司法審查實(shí)然狀況，并分析樣本判決如何實(shí)質(zhì)性駕馭行政與司法部門決定內(nèi)容。部分判決書觀點(diǎn)與標(biāo)準(zhǔn)與筆者觀點(diǎn)有所不同，筆者并非完全同意判決論證及結(jié)果。

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度是我國環(huán)境執(zhí)法活動中一項(xiàng)重要制度，制度實(shí)施過程涉及《環(huán)境影響評價(jià)法》第十六條規(guī)定的“可能造成重大環(huán)境影響”“可能造成輕度環(huán)境影響”，以及“對環(huán)境影響很小”等不確定法律概念，在環(huán)境行政司法判決中法院對不確定概念的司法審查權(quán)限范圍為本文研究重點(diǎn)。鑒于此，在全面檢索相關(guān)數(shù)據(jù)庫后，匯總公開裁判文書中援引《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評分管理名錄》作為不確定法律概念司法審查依據(jù)的判決共201件。本文分析201件判決及其在司法審查過程中援引《名錄》具體情況，嘗試分析判決中司法審查邊界及背后邏輯。

二、對不確定法律概念司法審查的判決整體情況

“裁判文書網(wǎng)”與“北大法寶”等數(shù)據(jù)庫均具備關(guān)鍵詞檢索裁判文書功能，但“北大法寶”數(shù)據(jù)可分類管理判決書地域、法院層級、裁判年份以及審理程序等信息要素，因此本文所涉及判決文書全部來自于該數(shù)據(jù)庫，以《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評分管理名錄》為關(guān)鍵詞，限定為“行政案由”檢索后共獲得判決書201份②本文所有檢索結(jié)果截至2017年9月23日。。

理論上可通過判決時(shí)間、法院層級及地域、裁判年份以及程序等條件大致描述201份判決。但一方面無法在“北大法寶”中找到全部裁判文書（如“張小燕訴江蘇省環(huán)保廳環(huán)評行政許可案”并未被收錄，目前我國所有判決文書數(shù)據(jù)庫均存在收錄不全問題）；另一方面，分析后發(fā)現(xiàn)只有192份判決中法院對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度中不確定法律概念予以司法審查。因此，只有192份判決對本研究具有參考價(jià)值。雖192份判決并非“可能造成重大環(huán)境影響”“可能造成輕度環(huán)境影響”及“對環(huán)境影響很小”等不確定法律概念司法審查的全部判決，但可視為以上三類不確定法律概念司法審查標(biāo)準(zhǔn)的樣本判決（以下簡稱“樣本判決”）。

1.樣本判決出現(xiàn)時(shí)間。按照裁判時(shí)間，《名錄》在2008年10月1日起開始實(shí)施，樣本判決在2010年出現(xiàn)，統(tǒng)計(jì)每年“北大法寶”收錄樣本判決數(shù)量，如圖1所示。2010年、2011年和2012年收錄有關(guān)判決均為2份，2013年僅有5份，可能因部分判決未錄入數(shù)據(jù)庫。2014年后樣本判決數(shù)量有所增加，但這并不能說明法院在判決中提高了不確定法律概念司法審查頻率，而可能因整體收錄判決增長所致。2015年和2017年判決書數(shù)量分別為38份與27份，與2014年60份及2016年56份形成鮮明對比，下降原因尚不清楚。

2.法院層級。樣本判決僅在我國基層法院與中級法院中有所體現(xiàn)，中級人民法院判決數(shù)量為88份，基層人民法院樣本判決數(shù)量為104份，根據(jù)基層法院與中級人民法院數(shù)量比，中院樣本判決比例遠(yuǎn)高于基層法院。

圖1 樣本判決數(shù)量變化

3.地域。為使數(shù)據(jù)更加簡潔，以省級行政區(qū)劃為單位計(jì)算樣本判決數(shù)量，如表1所示，可見樣本判決數(shù)量省際分布不均衡。

就地域特征而言，樣本判決出現(xiàn)率大致和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度呈正比：樣本判決數(shù)量大于10的5個(gè)省份為經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后地區(qū)數(shù)量較低（北京市例外）。此現(xiàn)象成因目前尚難定論，理論上有兩種可能：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和樣本判決數(shù)量間存在因果關(guān)系；二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相關(guān)因素與樣本判決出現(xiàn)數(shù)量間存在因果關(guān)系[5]。

表1 省級行政區(qū)樣本判決數(shù)量

4.援引《名錄》開展司法審查情況。整體而言，樣本判決援引《名錄》項(xiàng)目類別并不零散。據(jù)統(tǒng)計(jì)，有8類環(huán)評項(xiàng)目被援引，各項(xiàng)目類別被援引次數(shù)不同?！睹洝穼Σ煌?xiàng)目類別以字母分類，每一字母代表一大類環(huán)評項(xiàng)目，該大類環(huán)評項(xiàng)目中又可細(xì)分為多個(gè)具體項(xiàng)目。由于判決中援引很多精確到類別，以款為單位整理（見表2），亦有部分判決援引《名錄》中具體內(nèi)容，但未精確到類別，如“劉麗杰訴廈門市環(huán)境保護(hù)局思明分局案”③（2014）思行初第5號。中，判決書記載“《名錄》明確載明涉及餐飲場所項(xiàng)目，6個(gè)基準(zhǔn)灶頭以上，涉及環(huán)境敏感區(qū)的環(huán)評類別列為報(bào)告表，其他則列為登記表。被告調(diào)查確認(rèn)原告所經(jīng)營的廈門市思明區(qū)東北老家餃子館設(shè)有3個(gè)灶頭”，該判決的確引用《名錄》中“餐飲場所”標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定與評價(jià)行政相對人建筑物對環(huán)境影響，但并未列明其為“第V類”，因此未納入本部分統(tǒng)計(jì)中。個(gè)別判決缺失不會影響援引條文總體情況。

從表2可知，《名錄》中不同類別環(huán)評項(xiàng)目被援引次數(shù)不均衡：《名錄》中第I類、B類與V類皆被引用超過6次，而M類、U類被援引次數(shù)僅為1次；第I類金屬制品引用次數(shù)超過9次，反映我國司法實(shí)踐中“金屬制品”范疇認(rèn)定難度較大，抑或在環(huán)境影響評價(jià)制度中金屬制品類別環(huán)評項(xiàng)目極易引發(fā)爭議。22類項(xiàng)目類別中僅8類條文被援引，總量過少且覆蓋面有限，同時(shí)表明司法實(shí)踐引用《名錄》具體類別較集中。

表2 《名錄》被援引情況

三、對不確定法律概念司法審查的邊界

前文探討樣本判決時(shí)間、類型、法院層級等特征以及援引《名錄》中具體類別情況，這些均為形式觀察。實(shí)質(zhì)問題在于法院在援引《名錄》對不確定法律概念司法審查時(shí)的審查范圍邊界，基于樣本判決實(shí)際情況，從以下方面考查：（1）同一案件中不同層級法院是否均對不確定法律概念開展司法審查及原因；（2）如不同層級法院均對不確定法律概念開展司法審查，則分析二者審查范圍差異。

（一）不同層級法院對同一案件中不確定法律概念司法審查態(tài)度差別及原因

據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，進(jìn)入二審程序的樣本判決共94件，其中27件二審判決對是否實(shí)施不確定法律概念司法審查態(tài)度與一審法院存在重大差別，選取典型判決分析，以確定法院作出如此決定原因。

1.上訴人未予異議。在東莞市鑫安鑫精密金屬制品有限公司與東莞市環(huán)境保護(hù)局處罰糾紛上訴案④案件編號為（2016）粵19行終411號。中，原審法院援引《名錄》有關(guān)規(guī)定認(rèn)定鑫安鑫公司經(jīng)營建設(shè)項(xiàng)目為金屬制品生產(chǎn)，并得出其屬于《名錄》中I類“金屬制品加工制造”范疇，需編制環(huán)境影響報(bào)告書結(jié)論后，依照東莞環(huán)保局證據(jù)證明相對人鑫安鑫公司行為違反有關(guān)行政法律法規(guī)。在二審中，法院判決理由部分并未援引《名錄》規(guī)定評價(jià)鑫安鑫公司違法行為，而是直接以其行為違反《水污染防治法》有關(guān)規(guī)定，東莞市環(huán)保局處罰決定合法為由駁回上訴，維持原判?？v觀判決書全文，鑫安鑫公司于一審宣判后提起上訴，于上訴理由部分承認(rèn)自身違法行為，但認(rèn)為一審法院在評價(jià)處罰裁量問題上存在案件事實(shí)認(rèn)定不清，法律適用錯(cuò)誤情形。因此，二審法院于裁判理由部分并未援引《名錄》司法審查，根本原因在于上訴人認(rèn)為一審法院司法審查方式方法正確，未構(gòu)成爭議焦點(diǎn)。紹興市景濤服裝輔料制品廠與紹興市環(huán)境保護(hù)局處罰上訴案⑤案件編號為（2015）浙紹行終字第54號。同屬此類情形?；谝陨显颍瑢?dǎo)致一二審法院在司法審查態(tài)度上產(chǎn)生差異情形為數(shù)不少。

2.當(dāng)事人提交新證據(jù)，二審法院開展司法審查。在溫州市甌海勞萊斯鞋業(yè)有限公司與溫州市甌海區(qū)環(huán)境保護(hù)局處罰上訴案⑥案件編號為（2015）浙溫行終字第371號。中，一審法院在未對行政相對人甌海勞萊斯鞋業(yè)有限公司廠房擴(kuò)建行為是否需經(jīng)環(huán)境影響評價(jià)開展法律評價(jià)前提下，直接以勞萊斯鞋業(yè)有限公司廠房未經(jīng)“三同時(shí)”驗(yàn)收為由，作出駁回原告訴訟請求決定。原告不服，提起上訴，并向法院提交建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)表和甌海環(huán)保局溫甌環(huán)開[2007]210號批復(fù)等證據(jù)，以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)表證明主要是工程施工對環(huán)境產(chǎn)生影響，被上訴人同意環(huán)評結(jié)論和建議，未明確表示需要建設(shè)配套環(huán)保設(shè)施和“三同時(shí)”建設(shè)。鑒于此，二審法院在判決理由部分主動援引《名錄》中有關(guān)規(guī)定，依法認(rèn)定涉案項(xiàng)目為鞋業(yè)制造類，屬于“可能造成輕度環(huán)境影響的”情形，勞萊斯公司應(yīng)依法按照《名錄》規(guī)定編制環(huán)境影響報(bào)告表，以此推翻勞萊斯鞋業(yè)有限公司認(rèn)為主要是工程施工導(dǎo)致環(huán)境問題，不需要建設(shè)配套環(huán)保設(shè)施和“三同時(shí)”建設(shè)觀點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上認(rèn)為“故勞萊斯公司主張環(huán)評審批意見沒有要求配套建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施或‘三同時(shí)’建設(shè)，與事實(shí)不符，本院不予采納”，作出不予支持上訴人訴訟請求決定。在本案中，一審法院并未援引《名錄》司法審查原因，在于一審過程中原告與被告間并未就涉案項(xiàng)目是否需編制環(huán)評文件形成爭議焦點(diǎn)，但上訴人在二審期間提交新證據(jù)導(dǎo)致上訴人與被上訴人就環(huán)境影響報(bào)告表所能證明待證事項(xiàng)產(chǎn)生爭議，法院在歸納提煉爭議焦點(diǎn)后認(rèn)為“涉案項(xiàng)目作為鞋業(yè)制造，勞萊斯公司應(yīng)當(dāng)按照該名錄的規(guī)定編制環(huán)境影響報(bào)告表”，進(jìn)而認(rèn)定上訴人勞萊斯公司認(rèn)為評審批意見未要求配套建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施或“三同時(shí)”建設(shè)的主張與事實(shí)不符，不予采納。

3.二審法院開展司法審查解決上訴人與被上訴人法律法規(guī)適用爭議。佛山市市政建設(shè)工程有限公司與佛山市禪城區(qū)環(huán)境保護(hù)和城市管理局環(huán)保行政處罰上訴案⑦案件編號為（2014）佛中法行終字第377號。中，原審法院認(rèn)為行政相對人“市政公司從投產(chǎn)到新增、更新設(shè)備，一直未按規(guī)定向環(huán)保部門報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件，建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收。該公司的行為已經(jīng)違反相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，屬于違反建設(shè)項(xiàng)目必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用‘三同時(shí)制度’行為”，因此“禪城環(huán)保局根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響管理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定，對市政公司違法行為作出停止項(xiàng)目生產(chǎn)以及處以人民幣60 000元罰款，事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律、法規(guī)正確”，故判決“維持禪城環(huán)保局作出的佛禪環(huán)罰張字（2013）第17號《環(huán)境保護(hù)行政處罰決定書》”。

市政公司上訴稱“禪城環(huán)保局及原審法院認(rèn)定上訴人市政公司違反建設(shè)項(xiàng)目‘三同時(shí)制度’沒有事實(shí)和法律依據(jù)”，支持該項(xiàng)主張?jiān)蛑患础吧显V人的建設(shè)項(xiàng)目在當(dāng)時(shí)建成、投產(chǎn)及新增設(shè)備時(shí)屬于對環(huán)境影響很小，不需要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的項(xiàng)目，不需要適用“三同時(shí)制度”，被上訴人禪城環(huán)保局則辯稱“上訴人單方推定其建設(shè)項(xiàng)目不需要進(jìn)行環(huán)境評價(jià)，純屬主觀臆斷”，其行為違反“三同時(shí)制度”。為解決雙方對該建設(shè)項(xiàng)目是否應(yīng)適用“三同時(shí)制度”爭議，二審法院于判決理由中認(rèn)為“根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》的規(guī)定”“該建設(shè)項(xiàng)目都應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的環(huán)評手續(xù)，故上訴人的上述意見不成立，本院不予采納”。

如前文所述，樣本判決中，一二審法院在是否對不確定法律概念司法審查問題上產(chǎn)生態(tài)度差異，原因可總結(jié)為當(dāng)事人對相關(guān)事項(xiàng)是否存在異議，當(dāng)事人是否提交新證據(jù)，以及法院解決法律適用爭議需要。研究發(fā)現(xiàn)，審判機(jī)關(guān)在是否司法審查問題上并不存在明確指向與界限，而是以解決審判爭議焦點(diǎn)為出發(fā)點(diǎn)，依據(jù)實(shí)際情況決定是否援引《名錄》對不確定法律概念司法審查[6]。

（二）不同層級法院司法審查范圍差異及原因

在94份進(jìn)入二審程序樣本判決中，共24份判決書援引《名錄》對不確定法律概念開展司法審查，選取一二審法院司法審查范圍存在差異的樣本判決分析其原因。

1.法律適用爭議導(dǎo)致一二審法院審查范圍差異。在豐澤區(qū)物飪香餐廳（個(gè)體工商戶）與泉州市豐澤區(qū)環(huán)境保護(hù)局處罰上訴案⑧案件編號為（2017）閩05行終82號。中，一審法院援引《名錄》“項(xiàng)目類別”中第V類“社會事業(yè)與服務(wù)業(yè)”第175項(xiàng)規(guī)定，認(rèn)定餐飲場所納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)管理，應(yīng)執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)和“三同時(shí)”制度，并判決駁回原告豐澤區(qū)物飪香餐廳訴訟請求。豐澤區(qū)物飪香餐廳不服一審判決，提起上訴并以“上訴人是個(gè)體小餐飲店，生產(chǎn)時(shí)只有兩個(gè)灶頭，而《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》（環(huán)保部令第33號）‘項(xiàng)目類別’中第V類‘社會事業(yè)與服務(wù)業(yè)’第175項(xiàng)規(guī)定指向‘建設(shè)單位’必須是‘6個(gè)灶頭’”為由主張?jiān)瓕彿ㄔ哼m用法律錯(cuò)誤，請求法院予以改判。為解決雙方法律適用爭議，在判決理由部分，二審法院不僅認(rèn)同一審法院餐飲場所應(yīng)納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)管理觀點(diǎn)，并進(jìn)一步援引《名錄》中有關(guān)規(guī)定駁斥上訴人主張，認(rèn)為“涉及環(huán)境敏感區(qū)的6個(gè)基準(zhǔn)灶頭及以上”納入環(huán)境影響報(bào)告表環(huán)評類別；“其他”納入環(huán)境影響登記表環(huán)評類別。經(jīng)查，上訴人有兩個(gè)灶頭，屬于“其他”項(xiàng)目應(yīng)納入環(huán)境影響登記表這一環(huán)評類別。在本案中，二審法院為解決上訴人與被上訴人間法律適用爭議，對《名錄》上有關(guān)規(guī)定更細(xì)致深入援引，借以區(qū)分“可能造成輕度環(huán)境影響”與“對環(huán)境影響很小”概念。就本案而言，二審法院在司法審查時(shí)并未觸及“審查邊界”，但被上訴人豐澤區(qū)環(huán)保局答辯稱：“被上訴人作出行政處罰決定適用法律正確，量罰適當(dāng)。本案涉案餐廳屬于《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》（環(huán)保部令第33號）‘項(xiàng)目類別’中第V類‘社會事業(yè)與服務(wù)業(yè)’第175項(xiàng)的‘餐飲場所’，在該名錄中，‘涉及環(huán)境敏感區(qū)的6個(gè)基準(zhǔn)灶頭及以上’的納入環(huán)境影響報(bào)告表類別；‘其他’納入環(huán)境影響登記表類別。本案上訴人有兩個(gè)灶頭，屬于應(yīng)適用納入環(huán)境影響登記表的類別。”結(jié)合被上訴人答辯理由，新問題產(chǎn)生，二審法院援引《名錄》司法審查究竟是在其自身權(quán)限，還是在尊重作為行政執(zhí)法主體的豐澤區(qū)環(huán)保局對不確定法律概念的解釋權(quán)基礎(chǔ)上的事實(shí)認(rèn)定？盡管不同假設(shè)前提均指向同一裁判結(jié)果，但研究其產(chǎn)生原因?qū)Ρ疚奶接懼陵P(guān)重要。

在慈溪市拉緹娜音樂茶座有限公司與慈溪市城市管理行政執(zhí)法局處罰上訴案⑨案件編號為（2016）浙02行終313號。中，原審法院先查明娛樂場所建設(shè)項(xiàng)目在《名錄》（環(huán)境保護(hù)部令第33號）內(nèi)，并認(rèn)為被告有權(quán)實(shí)施行政處罰。原告上訴稱上訴人拉緹娜公司經(jīng)營場所面積不到1 000平方米，無需取得環(huán)境影響評價(jià)批準(zhǔn)文件，被上訴人辯稱“上訴人拉緹娜公司經(jīng)營的場所屬于娛樂場所的事實(shí)已由慈溪市環(huán)境保護(hù)局予以認(rèn)定。娛樂場所根據(jù)經(jīng)營面積不同編制不同形式的環(huán)境影響評價(jià)文件，但不論經(jīng)營面積大小，均需要取得環(huán)境影響評價(jià)批準(zhǔn)文件。娛樂場所建設(shè)項(xiàng)目被列入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄，環(huán)境主管部門有權(quán)對該項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管?！贝嬖跔幾h焦點(diǎn)需二審法院解決：第一，原告涉案建筑是否屬于娛樂場所；第二，場所建筑面積與編制環(huán)評文件間關(guān)系。為此，二審法院援引《娛樂場所管理辦法》第二條規(guī)定：“娛樂場所，是指以營利為目的，向公眾開放、消費(fèi)者自娛自樂的歌舞、游藝等場所。歌舞娛樂場所是指提供伴奏、歌曲點(diǎn)播服務(wù)或者提供舞蹈音樂、跳舞場地服務(wù)的經(jīng)營場所。其他場所兼營以上娛樂服務(wù)的，適用本辦法。”認(rèn)為上訴人拉緹娜公司營業(yè)執(zhí)照載明，提供演出場所服務(wù)，且上訴人拉緹娜公司在涉案場所設(shè)置有音響設(shè)備、音樂控制臺，并更根據(jù)消費(fèi)者需要提供播放音樂、舞臺表演等服務(wù)。因此，上訴人拉緹娜公司經(jīng)營場所屬于娛樂場所。法院認(rèn)為根據(jù)《名錄》規(guī)定，娛樂場所營業(yè)面積1 000平方米及以上，需編制環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告表，其他需要編制環(huán)境影響評價(jià)登記表。因此，上訴人拉緹娜公司以“其經(jīng)營場所營業(yè)面積不到1 000平方米，無需取得環(huán)境影響評價(jià)批準(zhǔn)文件”上訴理由不能成立。在本案中，被告方無職權(quán)解釋不確定法律概念，但法院因?qū)徟泄ぷ餍枰粌H對“娛樂場所”予以解釋，且援引《名錄》中更細(xì)致規(guī)定（將娛樂場所經(jīng)營面積精確到1 000平方米精度）開展司法審查。就前述豐澤區(qū)物飪香餐廳（個(gè)體工商戶）與泉州市豐澤區(qū)環(huán)境保護(hù)局處罰上訴案產(chǎn)生問題而言，結(jié)論是二審法院有權(quán)開展更細(xì)致司法審查，審查深度仍在“邊界”以內(nèi)。一二審法院因案件爭議焦點(diǎn)不同導(dǎo)致司法審查范圍差異，但該結(jié)果并未觸及法院司法審查邊界[7]。

2.尊重行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)導(dǎo)致一二審法院審查范圍差異。在韋某某與杭州市蕭山區(qū)環(huán)境保護(hù)局、杭州市環(huán)境保護(hù)局行政批準(zhǔn)案⑩案件編號為（2016）浙01行終122號。中，原審法院認(rèn)為“根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理目錄》中規(guī)定，服裝制造中有濕法印花、染色、水洗工藝的環(huán)評類別為報(bào)告書，年加工100萬件以上的為報(bào)告表，其他為登記表；危險(xiǎn)廢物（含醫(yī)療廢物）集中處理全部為報(bào)告書。案涉靚爽項(xiàng)目為年清洗服裝、床上用品8 000噸，年生產(chǎn)服裝10萬件，其中清洗業(yè)務(wù)主要針對醫(yī)院的服裝、床上用品，但明確不清洗感染性物品”，因此“靚爽公司選擇采用環(huán)境影響報(bào)告表的形式申報(bào)環(huán)評審批，符合相關(guān)規(guī)定”。原告韋某某對以上認(rèn)定不服，上訴稱：“靚爽公司處理的服裝、床上用品等屬于感染性醫(yī)療廢物。同時(shí)，環(huán)評表第五頁在洗滌廢水中闡述‘在清洗過程中主要為洗滌粉的加入’，第四頁的工藝流程圖中也有相關(guān)描述。那么，靚爽公司在生產(chǎn)中存在水洗工藝（漂洗或者化學(xué)洗）是不爭的事實(shí)。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》附表中服裝制造項(xiàng)，有濕法印花、染色、水洗工藝的規(guī)定，應(yīng)使用環(huán)評書。”被上訴人蕭山環(huán)保局答辯稱：“比照《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》附表所列的具體項(xiàng)目類別，案涉建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)屬O類紡織化纖121項(xiàng)服裝制造項(xiàng)目中的其他類，環(huán)評類別應(yīng)為環(huán)境影響登記表。考慮到案涉建設(shè)項(xiàng)目還包括清洗項(xiàng)目的擴(kuò)、遷建，為確保評估的準(zhǔn)確性，被上訴人決定從嚴(yán)審批，環(huán)評類別最終定性為環(huán)評報(bào)告表?！睂τ谏显V人與被上訴人的環(huán)評文件類別爭議，二審法院認(rèn)為“根據(jù)中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》（環(huán)境保護(hù)部令第2號）‘O類紡織化纖’‘121、服裝制造’的規(guī)定……案所涉靚爽公司服裝制造項(xiàng)目，屬于其他服裝制造項(xiàng)目，應(yīng)制作環(huán)境影響登記表，但蕭山環(huán)保局在審批時(shí)，考慮到案涉建設(shè)項(xiàng)目還包括清洗項(xiàng)目的遷擴(kuò)建，在生產(chǎn)中確實(shí)會產(chǎn)生一定的污染（主要是洗滌污水和生活污水），這些污水經(jīng)預(yù)處理后納管排放，再送污水廠處理，對整個(gè)區(qū)域環(huán)境影響不大，不屬于對環(huán)境有重大影響的項(xiàng)目，遂從嚴(yán)把握，綜合確定案涉項(xiàng)目環(huán)評類別為報(bào)告表，并無不當(dāng)?！盵8]法院援引《名錄》規(guī)定司法審查時(shí)發(fā)現(xiàn)，涉案項(xiàng)目屬于“對環(huán)境影響很小”類型，無需環(huán)境影響評價(jià)，應(yīng)填報(bào)環(huán)境影響登記表，但基于對作為行政主體的蕭山環(huán)保局行政裁量權(quán)的尊重，同意并認(rèn)可了蕭山市環(huán)保局綜合確定案涉項(xiàng)目環(huán)評類別為報(bào)告表情形。在曾望等與重慶市九龍坡區(qū)環(huán)境保護(hù)局等許可上訴案?案件編號為（2016）渝05行終120號。中，法院尊重被上訴人九龍坡環(huán)保局為預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對環(huán)境造成的不良影響，從養(yǎng)護(hù)中心項(xiàng)目產(chǎn)生排放污染物種類和濃度等方面參照最相類似的療養(yǎng)院、福利院環(huán)評審批類別，要求被上訴人宏善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)公司按規(guī)定組織編制環(huán)境影響報(bào)告表的決定。因?yàn)樵摏Q定對包括上訴人在內(nèi)可能受項(xiàng)目影響的公眾環(huán)境利益保護(hù)更有利，這也是法院在司法審查時(shí)又一次觸及邊界行為?？沙醪降贸鼋Y(jié)論，法院在對環(huán)境行政執(zhí)法中不確定法律概念予以司法審查時(shí)，可依照現(xiàn)有法律法規(guī)及各類規(guī)章予以解釋。

3.不同層級法院審查范圍差異及原因。二審法院為解決法律適用爭議等問題，援引《名錄》有關(guān)規(guī)定對不確定法律概念予以司法審查，可能導(dǎo)致一二審法院在司法審查范圍上出現(xiàn)差異，此外，在涉及到行政執(zhí)法部門基于政策、公眾利益等相關(guān)要素的考量而實(shí)施的行政裁量行為則可能觸及其司法審查的邊界[9]。因此，法院基于對不確定法律概念予以司法審查的必要，可援引法律法規(guī)、行政法規(guī)以及規(guī)章等規(guī)范性法律文件，但當(dāng)行政機(jī)關(guān)適用價(jià)值補(bǔ)充方法行使行政裁量權(quán)時(shí)，審判機(jī)關(guān)或基于其對于行政主體專業(yè)性的尊重，或認(rèn)為該部分為行政主體自由裁量范圍，法院即觸及司法審查邊界。

四、行政與司法部門決定之內(nèi)容邊界

本文從形式和實(shí)質(zhì)兩方面，考查我國司法實(shí)踐中法院對不確定法律概念開展司法審查情況，根據(jù)考查結(jié)果對本文核心問題作如下回應(yīng)：行政法學(xué)通說基于傳統(tǒng)價(jià)值導(dǎo)向思考，主張行政機(jī)關(guān)對不確定法律概念解釋適用應(yīng)接受全面司法審查，例外時(shí)才享有“判斷余地”，且“判斷余地”與行政裁量有本質(zhì)區(qū)別[10]。但司法實(shí)踐表明，就適用規(guī)范中出現(xiàn)的不確定法律概念而言，法院可以狹義法律解釋方法解釋[11]，但若客觀情況發(fā)生變動，或?yàn)樯鐣?shí)際效果需要，行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的而采取價(jià)值補(bǔ)充手段實(shí)施行政裁量行為，審判機(jī)關(guān)則無權(quán)對其司法審查，意即觸及行政與司法部門決定之內(nèi)容邊界，此處為行政機(jī)關(guān)享有“判斷余地”[12]，有關(guān)不確定法律概念司法審查標(biāo)準(zhǔn)理論認(rèn)為，法院對不確定法律概念具體化審查標(biāo)準(zhǔn)一般為原則上全面司法審查，只有在例外時(shí)才會在價(jià)值判斷上對行政機(jī)關(guān)決定有所尊重[13]。本文研究結(jié)果表明，對于環(huán)境影響評價(jià)制度中不確定法律概念，法院原則上會引用《名錄》全面司法審查，但在例外時(shí)法院會尊重行政機(jī)關(guān)在不確定法律概念具體化過程中的價(jià)值判斷[14]。因此，本文基于實(shí)證研究得出實(shí)務(wù)機(jī)關(guān)面對不確定法律概念司法審查標(biāo)準(zhǔn)觀點(diǎn)與理論上審判機(jī)關(guān)司法審查標(biāo)準(zhǔn)基本一致。對于司法審判中實(shí)務(wù)做法的觀察是建立在實(shí)證案件分析基礎(chǔ)上的，由于樣本基數(shù)較大，因此研究結(jié)果具有一定代表性。我國司法實(shí)踐中的典型做法是，原則上法院會使用狹義解釋方法解釋適用規(guī)范中出現(xiàn)的不確定法律概念，只有在客觀情況發(fā)生一定變動，或?yàn)樯鐣Ч枰?，行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的而采取價(jià)值補(bǔ)充手段實(shí)施行政裁量行為，法院無權(quán)對其司法審查，此為對實(shí)務(wù)中行政機(jī)關(guān)享有“判斷余地”通常標(biāo)準(zhǔn)的理解[15]。

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