戚克維

[摘 要]供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是黨中央、國務(wù)院針對中國經(jīng)濟的主要矛盾和矛盾的主要方面提出的全局性、總領(lǐng)性、持續(xù)性的改革方案?！笆濉笔侨娼ǔ尚】瞪鐣臎Q勝階段，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)邁向更高層次，就必須遵循供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的客觀要求，落實改革的具體任務(wù)，分享改革的政策紅利，推進改革的繼續(xù)前進。文章以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的視角研究政府基于PPP模式中在養(yǎng)老服務(wù)政策方面的政策導向和具體任務(wù)，厘清政府和市場在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的責任邊界，分析目前養(yǎng)老服務(wù)中的PPP模式所存在的問題，探索性地提出未來PPP模式下養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策目標和制度完善。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老服務(wù)；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；PPP模式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.02.082

截至2016年年底，全國60歲及以上老年人口23086萬人，占總?cè)丝诘?6.7%，其中65歲及以上人口15003萬人，占總?cè)丝诘?0.8%。全國共有老齡事業(yè)單位1828個，老年法律援助中心1.9萬個。老年人口結(jié)構(gòu)性變化正在深刻影響并挑戰(zhàn)著我國目前還相對薄弱的養(yǎng)老服務(wù)體系。巨大的老年服務(wù)壓力要求政府和社會不斷擴大養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，需求側(cè)的問題呈現(xiàn)出剛性且日益嚴重的特點，而我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)又存在諸多問題。如果處理得當，就會產(chǎn)生極大的經(jīng)濟效益和社會效益，反之，就會給黨和國家的現(xiàn)代化進程造成不可估量的損失。所以，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下如何完善我國養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)成為實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會宏偉目標過程中的重要課題。

1 推動改革深化，厘清政府和市場的責任

1.1 明晰合作關(guān)系，健全配套政策機制

《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》明確指出，“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦”。PPP模式的出現(xiàn)兼顧了市場和政府對資源的有效配置，讓民間資本直接參與準公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，在合作中形成相互補充而又相互制約的關(guān)系，不僅讓政府這雙“看得見的手”無法通過尋租行為變成“閑不住的手”，還可以有效地避免市場主體監(jiān)管困難等問題。如果說2014年是我國PPP模式的探索開端，那么2015年到2017年就是各級政府和社會資本合作的深入推進和機制基本形成之年。PPP模式絕非簡單的融資模式，而是一種共管模式，一種合作伙伴模式，以社會效益的最大化為最高目標，因此PPP模式產(chǎn)生的項目公司應(yīng)該達到比其中任何一方單獨行動更好的效果。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)PPP項目模式的營利性和福利性并非不可調(diào)和，政府可以在政策上給予優(yōu)質(zhì)民間資本、主體大量的政策優(yōu)惠，在一定時期內(nèi)可以適當采用特許經(jīng)營的手段，在企業(yè)準入條件和服務(wù)水平完全達到考核要求并提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的前提下，由民間資本全權(quán)負責運營，而第三方組織負責進行監(jiān)管和評估，以此保障企業(yè)對利潤的正常所求，同時便于政府部門管理。但是一旦考核不達標或者發(fā)生重大損害老年人切身利益的突發(fā)性事件，政府有權(quán)立即索賠，嚴重時移交司法機關(guān)進行處理。

1.2 因地制宜優(yōu)化要素配置，主動適應(yīng)新常態(tài)

各級地方政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的PPP模式政策制定的過程中，應(yīng)考慮主動適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，不斷深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，落實好“三去一降一補”的具體任務(wù)，使政府職能集中力量在“掌舵”上，指揮市場主體“劃槳”。與此同時，要處理好短期和長期的關(guān)系，政策不能朝令夕改，充分做好市場調(diào)研、科學論證，切合當?shù)貙嶋H情況調(diào)整適合自身經(jīng)濟、社會發(fā)展相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，規(guī)劃好居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老的比例，不拘泥于“9073”或者“9064”模式，培育出一套覆蓋率高、服務(wù)質(zhì)量好、要素優(yōu)勢得以充分發(fā)揮的養(yǎng)老服務(wù)體系。在具體的運作模式和經(jīng)營管理上，合作的公司主體應(yīng)本著共收益、共擔責的合作基礎(chǔ)，利用民間運營主體的管理和經(jīng)營專業(yè)優(yōu)勢，在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、長期照護、失能護理、失獨心理援助等部分的專業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮自身專長，按照市場導向配置資源，培育有效供給新模式。

2 優(yōu)化資源配置，擴大有效供給

2.1 供給側(cè)發(fā)力，合理引導要素流動

我國目前養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)普遍存在著“一床難求”和“空床閑置”的資源配置極不平衡狀態(tài)，城市經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)養(yǎng)老院往往呈現(xiàn)排隊入住的情況，尤其是北京、上海、廣州老齡化程度最為嚴重的高收入城市核心地區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)。究其原因，除了日益嚴重的老齡化水平之外，則是在于我國私營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在供給側(cè)呈現(xiàn)“啞鈴形”的結(jié)構(gòu)矛盾：以1%高收入人群為目標客戶群體的高端私營養(yǎng)老院可以滿足養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在市場經(jīng)濟中的逐利行為，因此在一線城市大量出現(xiàn)；而民政政策補貼中?；?、兜底線為原則的政策定位的敬老所、托老所、老年公寓這些非公立養(yǎng)老機構(gòu)，以提供日常照料服務(wù)為主營項目，大部分機構(gòu)空床率高，依靠政府補貼保證其基本運營的維持。這種養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的結(jié)構(gòu)配比不能滿最廣大的中端老年客戶消費群體，造成了有效供給無法形成的局面。加之普通民眾對于中低端民營養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)標準水平乏信心，反映在老年群體的消費心態(tài)上。如果以2017年為基期的話，60歲以上的老年人就是1957年以前出生的人群，他們經(jīng)歷了20世紀50年代的自然災(zāi)害、20世紀60年代的“上山下鄉(xiāng)”、20世紀70年代的“文化大革命”、20世紀80年代的“計劃生育”、20世紀90年代的“光榮下崗”，所以在感情上還對社會主義計劃經(jīng)濟體制下政府大包大攬的職能體系有或多或少的懷念，并不能完全地在思想方面全面地扭轉(zhuǎn)過來，然而他們的需求絕不能被忽視，解決方案就要在供給側(cè)尋找。

2.2 關(guān)注貧困地區(qū)，鼓勵多元化發(fā)展

相對于經(jīng)濟發(fā)展相對不夠充分的地區(qū)，特別是中西部地區(qū)，可以考慮公建民營模式中的建設(shè)—擁有—移交模式（BOT），在充分保證PPP項目的運營風險的前提下創(chuàng)新合作模式，以政府為初始的資產(chǎn)所有人，明確合同內(nèi)雙方職責與義務(wù)，使資本進入和協(xié)作的方式多元化，這種方式不僅可以合作對生產(chǎn)資料等要素本身進行投資的企業(yè)，還可以鼓勵以管理技術(shù)、先進經(jīng)驗為投資要素合伙的企業(yè)。私營業(yè)主長期租用并管理場地和相關(guān)設(shè)施經(jīng)過長時間運營后可由政府收回全部產(chǎn)權(quán)。endprint

3 提高服務(wù)質(zhì)量，完善第三方評估機制

3.1 擴大民主，確保程序規(guī)范化

我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中第三方評估機構(gòu)普遍存在專業(yè)性、獨立性、公信力等問題。如果只針對其中某一個單獨問題由專門部門管理解決，容易造成問題反復不能“去根治本”。因此，在具體經(jīng)營過程中必須破除行政部門的干預，把自主經(jīng)營權(quán)交還給企業(yè)主體。各級政府職要認真研究學習以習近平為核心的黨中央治國理政的實踐精神，把具體措施和程序規(guī)范在法律層面上，避免發(fā)現(xiàn)問題再改正問題，提前做好頂層設(shè)計，完善懲戒與申訴機制。PPP模式的合作關(guān)系程序中，最重要的就是招標環(huán)節(jié)，整個招標過程必須嚴格透明，要接受全社會的聽證與質(zhì)疑，明確社會資本參與主體運營過程中全面的考核體系和績效評價體系，切實選出有實力、有聲譽、有保障的企業(yè)參與PPP項目競爭。

3.2 增強法律監(jiān)督，嚴格防止腐敗發(fā)生

在日常經(jīng)營活動中，PPP模式合作企業(yè)應(yīng)建立信息發(fā)布常態(tài)化機制，就所服務(wù)的老年人最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題派專業(yè)人事進行解答，對有歧義和誤解的信息進行解釋和糾正，與民眾建立良好的溝通機制，達成相互的理解與支持。政策上也要給予第三方評估機構(gòu)盡可能多的自主權(quán)，遴選出脫離政府組織和政府隸屬關(guān)系的第三方評估機構(gòu)，嚴肅謹慎對待政府官員本身在第三方評估機構(gòu)任職的情況，嚴格按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于黨政機關(guān)領(lǐng)導干部不兼任社會團體領(lǐng)導職務(wù)的通知》的有關(guān)精神，避免公職人員對第三方評估機構(gòu)的干擾，在法律上完善相關(guān)法律盡快出臺，延續(xù)反腐敗壓倒性態(tài)勢。

參考文獻：

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