管辦評分離背景下“評”的路徑探析

王楠++陳丹

摘 要：教育評價(jià)改革是推進(jìn)教育管辦評分離的重要突破口，從“評”的視角切入，推進(jìn)教育管辦評分離的任務(wù)是建立科學(xué)、規(guī)范、公正的教育評價(jià)制度，建立健全政府、學(xué)校、專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等多元參與的教育評價(jià)體系。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，有限介入教育評價(jià)；學(xué)校應(yīng)發(fā)揮自身在教育質(zhì)量保障中的主體作用，積極開展自我評價(jià)，主動(dòng)參與外部評價(jià)；第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快建立行業(yè)自治和自律的規(guī)范，形成自我規(guī)制、自我管理、自我提升的有效機(jī)制，保證評價(jià)的專業(yè)性。

關(guān)鍵詞：管辦評分離；教育評價(jià)；教育治理

推進(jìn)管辦評分離是全面深化教育領(lǐng)域綜合改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是全面推進(jìn)依法治教的必然要求，是加快推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。深化管辦評分離改革，要進(jìn)一步理順政府、學(xué)校和社會(huì)之間的關(guān)系，從“統(tǒng)合”的視角對政府、學(xué)校、社會(huì)三者關(guān)系格局進(jìn)行調(diào)整和重新定位，解決政府管得過多、過細(xì)，學(xué)校辦學(xué)活力不足，社會(huì)參與教育治理不充分的一系列問題，逐步形成政府依法管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局[1]。其中，教育評價(jià)改革是推進(jìn)管辦評分離的重要突破口，也是構(gòu)建教育公共治理體系的薄弱環(huán)節(jié)。本文從“評”的視角切入，力圖抓住教育評價(jià)中存在的關(guān)鍵問題，探析以“建立健全政府、學(xué)校、專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等多元參與的教育評價(jià)體系”為目標(biāo)的教育評價(jià)改革的可行路徑，以期以“評”的改革作為杠桿，撬動(dòng)“管”“辦”“評”三個(gè)環(huán)節(jié)之間的重新定位、有效銜接與良性互動(dòng)，助力教育管辦評分離改革。

“評”的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前，我國實(shí)施開展教育評價(jià)的主體比較單一，評價(jià)模式比較單一、評價(jià)結(jié)果相對封閉、透明度低，未能最大限度地發(fā)揮教育評價(jià)的激勵(lì)和導(dǎo)向作用。從“管”“辦”“評”三個(gè)維度上劃分，這種類型的評價(jià)在很大程度上仍然屬于“管”的范疇，而非真正意義上的、獨(dú)立于教育系統(tǒng)之外的“評”的范疇。這造成教育的“管”“辦”“評”易形成一套“自管自評”的自封閉、內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)，不利于形成多元、動(dòng)態(tài)、開放、可持續(xù)發(fā)展的、具有蓬勃生機(jī)的教育生態(tài)系統(tǒng)。管辦評分離背景下，“評”仍面臨以下困境。

首先，教育行政權(quán)力干預(yù)教育評價(jià)活動(dòng)過多。教育治理體系的建設(shè)在很大程度上受制于行政化的束縛。在教育評價(jià)活動(dòng)中也同樣如此，在教育評價(jià)中介入過多的行政權(quán)力，會(huì)導(dǎo)致教育系統(tǒng)中權(quán)責(zé)分配的失當(dāng)以及權(quán)力結(jié)構(gòu)的失衡。

其次，學(xué)校參與教育評價(jià)活動(dòng)的積極性不足。在構(gòu)建政府、學(xué)校、專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等多元參與的教育評價(jià)體系過程中，學(xué)校的參與必不可少。學(xué)校組織發(fā)展是建立在學(xué)校自我發(fā)展的邏輯基礎(chǔ)上，并不斷改進(jìn)與創(chuàng)新的過程。在這一過程中，學(xué)校也會(huì)不斷地接受來自外部的信息指令和干擾，在不同程度上影響學(xué)校的發(fā)展。這些來自外部的指令只有獲得學(xué)校組織的價(jià)值認(rèn)同，并符合學(xué)校組織發(fā)展的自身邏輯要求的時(shí)候，才能對學(xué)校的發(fā)展產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用[2]。否則有可能產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。換言之，學(xué)校發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力需要由學(xué)校自我生成，是強(qiáng)有力的“局外人”無法代替的。因此，在教育評價(jià)中，學(xué)校本身不應(yīng)缺位。反觀現(xiàn)實(shí)，目前學(xué)校參與教育評價(jià)活動(dòng)的積極性不高，學(xué)校也并未意識(shí)到自身在發(fā)揮教育質(zhì)量保障中的主體作用和積極意義，外部也未形成支持、引導(dǎo)學(xué)校參與評價(jià)的體制機(jī)制。在教育評價(jià)中缺少了學(xué)校的參與，就無法真正建立適應(yīng)學(xué)校多元化、特色化發(fā)展評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。這導(dǎo)致教育評價(jià)的導(dǎo)向性作用大打折扣，也使得外部評價(jià)成為學(xué)校應(yīng)對檢查的負(fù)擔(dān)，而非學(xué)校獲得指導(dǎo)與發(fā)展的有效途徑。

最后，社會(huì)組織參與教育評價(jià)的專業(yè)性有待提升。伴隨我國教育體制改革不斷深化，政府、學(xué)校、社會(huì)之間關(guān)系正在逐步理順。在“評”的方面，也正在轉(zhuǎn)變以往行政性評價(jià)多、專業(yè)性評價(jià)少的局面，正在探索依托“第三方”開展各級各類教育評價(jià)的可行路徑。但是，目前我國第三方教育評價(jià)機(jī)構(gòu)的發(fā)展仍處于起步階段，專業(yè)的評價(jià)機(jī)構(gòu)尚未大范圍地建立，專業(yè)人員的數(shù)量也較少，專職研究隊(duì)伍的力量較薄弱，推進(jìn)評價(jià)方案設(shè)計(jì)、指標(biāo)體系研制、評價(jià)有效開展的能力仍不夠，評價(jià)方法的技術(shù)含量也不高。另外，社會(huì)自發(fā)開展評價(jià)的環(huán)境也不夠成熟[3]，尚未建立包括市場準(zhǔn)入制度、資質(zhì)認(rèn)證制度等相應(yīng)的管理制度。也正是由于當(dāng)前第三方教育評價(jià)機(jī)構(gòu)專業(yè)化程度不高、缺乏行業(yè)規(guī)范及相關(guān)的管理制度等原因，使得教育行政部門無法放手將“評”的職能進(jìn)行分離和委托。

“評”的價(jià)值轉(zhuǎn)向

當(dāng)前，由遵循單一主體的一元價(jià)值轉(zhuǎn)向尊重多元主體的價(jià)值共建，是在管辦評分離背景下“評”的價(jià)值轉(zhuǎn)向。從教育評價(jià)發(fā)展的歷程來看，評價(jià)理念的發(fā)展大致可以歸納為四個(gè)階段：第一階段，是建立在社會(huì)測量學(xué)實(shí)證范式基礎(chǔ)上的事實(shí)測量階段。20世紀(jì)初，隨著統(tǒng)計(jì)方法和心理實(shí)驗(yàn)法的不斷完善，美國掀起了一場教育測量運(yùn)動(dòng)，教育評價(jià)的主要方式是依據(jù)事實(shí)進(jìn)行判斷，被稱為“測量時(shí)代”。短短二十幾年，美國便出現(xiàn)了三千多種測驗(yàn)與測評。第二階段，是以教學(xué)目標(biāo)為參照的價(jià)值判斷階段。20世紀(jì)30年代開始，教育評價(jià)的研究焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向通過對教育效果的綜合考量進(jìn)行價(jià)值判斷。教育評價(jià)由此從學(xué)業(yè)測量階段發(fā)展為以教育目標(biāo)為參照的價(jià)值判斷階段。第三階段，是服務(wù)于管理的過程控制階段。這一階段的主導(dǎo)思想是通過評價(jià)活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)對教育目標(biāo)、教育手段、教育效果的有效管理，服務(wù)于決策，評價(jià)模式的改進(jìn)主要是為了滿足過程管理的需要。第四階段，是尊重利益相關(guān)者的價(jià)值共建階段。這一階段批評之前的教育評價(jià)“管理主義傾向”太濃，“忽視價(jià)值的多元化”，沒有考慮到評價(jià)對象及其他利益相關(guān)者的價(jià)值觀念，提出教育評價(jià)應(yīng)尊重多元價(jià)值的新理念[4]，認(rèn)為教育評價(jià)的過程應(yīng)該是多元利益主體圍繞共同的目標(biāo)協(xié)調(diào)與互動(dòng)的過程。在這一思潮的影響下，世界上不同國家和地區(qū)的教育評價(jià)活動(dòng)都表現(xiàn)出一些共同的轉(zhuǎn)變趨勢，包括評價(jià)理念更加強(qiáng)調(diào)“共同構(gòu)建”“全面參與”“多元價(jià)值”，評價(jià)的主體更多地體現(xiàn)了多樣性、參與性和合作性，評價(jià)的目的指向改進(jìn)而非管控，評價(jià)的方向指向未來而非當(dāng)下，評價(jià)的方法也更加多樣化。endprint

從我國教育發(fā)展的現(xiàn)階段特點(diǎn)來看，深化管辦評分離改革，從“評”的角度來說，要轉(zhuǎn)變價(jià)值理念，由一元評價(jià)轉(zhuǎn)向多元主體的價(jià)值共建，將評價(jià)主體由過去的以政府為主體轉(zhuǎn)變?yōu)楹w政府、學(xué)校，以及真正意義上的第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多元主體，從而實(shí)現(xiàn)“建立健全政府、學(xué)校、專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等多元參與的教育評價(jià)體系”的目標(biāo)。評價(jià)的根本目的并不是簡單地為了得到一個(gè)價(jià)值判斷結(jié)果，也不是為了進(jìn)行行政管理，而是要讓評價(jià)發(fā)揮支持、引導(dǎo)、激勵(lì)的導(dǎo)向作用，通過評價(jià)結(jié)果為政府決策提供依據(jù)、為學(xué)校辦學(xué)提供指導(dǎo)、為社會(huì)監(jiān)督提供可獲得的信息，進(jìn)而提升辦學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)學(xué)生成長成才，并實(shí)現(xiàn)教育的衍生功能，間接服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，政府、學(xué)校、社會(huì)都是教育評價(jià)的利益相關(guān)者群體，他們理應(yīng)在教育評價(jià)實(shí)施的過程中積極參與，通過平等對話、溝通協(xié)商，充分表達(dá)自身對于評價(jià)的需求與建議，并實(shí)現(xiàn)共同構(gòu)建、共享共贏。只有以追求和體現(xiàn)不同利益主體的訴求為目標(biāo)，在評價(jià)過程中充分吸納不同利益群體的多元價(jià)值需求，并不斷協(xié)調(diào)、平衡不同價(jià)值觀念之間的沖突，使之達(dá)成共識(shí)，并在評價(jià)框架和評價(jià)過程中融入和體現(xiàn)這些多元價(jià)值，才能使不同的利益相關(guān)者群體共同認(rèn)同和尊重評價(jià)結(jié)果，真正發(fā)揮教育評價(jià)的指揮棒作用，實(shí)現(xiàn)評價(jià)的目的—服務(wù)政府決策、激發(fā)學(xué)?；盍?，引導(dǎo)和推動(dòng)教育生態(tài)系統(tǒng)健康和可持續(xù)發(fā)展。

“評”的路徑探析

在管辦評分離背景下探析“評”的路徑，首先要正確理解管辦評分離的內(nèi)涵。管辦評分離并不是簡單地將管、辦、評職能完全切割和機(jī)械分配，不能為了實(shí)現(xiàn)“分離”而“分離”，而是要重新理清政府、學(xué)校、社會(huì)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)建管辦評既相對分離又有效互動(dòng)的長效機(jī)制[5]。其中，對于“評”而言，不是將評價(jià)職能完全剝離，打包扔給“第三方”，而是要讓政府、學(xué)校、社會(huì)各自認(rèn)清自身的責(zé)任，并有力承擔(dān)其應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，各司其職、各履其責(zé)，形成三者之間既相對分離，也相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督的教育公共治理新格局。

1.政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，向法治政府、服務(wù)型政府過渡，有限介入教育評價(jià)

在開展教育督導(dǎo)評價(jià)的過程中，對于涉及落實(shí)國家教育目標(biāo)與方針，督促地方教育行政部門切實(shí)履行教育職責(zé)等強(qiáng)政策性、監(jiān)督性的督導(dǎo)評價(jià)職能，需要很高行政權(quán)威，需要由政府行使督導(dǎo)權(quán)力。但是對于指導(dǎo)學(xué)校發(fā)展、監(jiān)測教育活動(dòng)等強(qiáng)指導(dǎo)性和專業(yè)性的職能，教育行政權(quán)力應(yīng)該有限介入[6]，可以將這部分職能通過政府購買公共服務(wù)等方式交由具有一定資質(zhì)、具備專業(yè)供給能力的社會(huì)評價(jià)機(jī)構(gòu)來履行。例如：2015年起為構(gòu)建開放性教學(xué)模式，培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)新精神和實(shí)踐能力，北京市教委面向全市初中學(xué)生開展初中開放性科學(xué)實(shí)踐活動(dòng)。北京市教委通過購買服務(wù)的模式面向社會(huì)公開征集開放科學(xué)活動(dòng)資源單位，高校、科研院所、科普場館、企業(yè)、教育系統(tǒng)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、社會(huì)團(tuán)體等單位都可以作為主體面向全市初中學(xué)生提供服務(wù)。這種無邊界、跨學(xué)科的開放學(xué)習(xí)平臺(tái)受到了學(xué)生的歡迎，但是部分教師、家長擔(dān)心由校外機(jī)構(gòu)開發(fā)和提供的課程質(zhì)量良莠不齊。為切實(shí)保證課程質(zhì)量，北京市教委委托C大學(xué)對上百家資源單位開設(shè)的課程進(jìn)行了督導(dǎo)評價(jià)。C大學(xué)組建了由學(xué)科教學(xué)、教育管理等領(lǐng)域?qū)＜医M成的評價(jià)小組，設(shè)計(jì)開發(fā)了評價(jià)量表，制定了評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與流程，在周末直接走進(jìn)資源單位的活動(dòng)課堂，從專業(yè)視角、多元維度對學(xué)生活動(dòng)情況和課程開設(shè)情況進(jìn)行督導(dǎo)評價(jià)，并在每周課程結(jié)束后生成專業(yè)化的督導(dǎo)評價(jià)報(bào)告和改進(jìn)建議，發(fā)布在“北京市初中實(shí)踐活動(dòng)管理服務(wù)平臺(tái)”網(wǎng)站上，為教委對課程進(jìn)行監(jiān)管，為學(xué)生、家長選課，為社會(huì)各界對資源單位的服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督提供了透明、專業(yè)的信息。可以看出，由政府購買教育公共服務(wù)，到委托第三方開展專業(yè)化的教育評價(jià)，再到利用評價(jià)結(jié)果監(jiān)督課程質(zhì)量，形成了政府宏觀管理，社會(huì)多元參與的良好教育生態(tài)。

2.學(xué)校應(yīng)發(fā)揮自身在教育質(zhì)量保障中的主體作用，積極開展自我評價(jià)，主動(dòng)參與外部評價(jià)

一方面，學(xué)校應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到自我評價(jià)之于學(xué)校發(fā)展的意義，從被動(dòng)接受評價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與評價(jià)，積極開展自評，不斷完善內(nèi)部質(zhì)量保障體系和機(jī)制。學(xué)校的發(fā)展不僅要遵循教育法律法規(guī)的要求，更重要的是遵循學(xué)校組織發(fā)展的自身邏輯。自評的過程實(shí)際上就是學(xué)校自我發(fā)現(xiàn)、自我定位、自我轉(zhuǎn)變、自我提升的過程。在這個(gè)過程中，學(xué)?？梢杂嗅槍π缘馗鶕?jù)自身的辦學(xué)目標(biāo)，結(jié)合辦學(xué)實(shí)際，發(fā)現(xiàn)存在的問題，并最快速地進(jìn)行應(yīng)對與調(diào)整，有利于學(xué)校不斷地明確發(fā)展方向和實(shí)踐路徑，形成和強(qiáng)化辦學(xué)特色，挖掘自身發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，并最終形成可持續(xù)發(fā)展的不竭動(dòng)力，真正實(shí)現(xiàn)以評促建。

另一方面，學(xué)校也應(yīng)主動(dòng)參與外部評價(jià)，表達(dá)學(xué)校發(fā)展的價(jià)值訴求。如前所述，教育評價(jià)能夠有效發(fā)揮導(dǎo)向與激勵(lì)作用的前提是外部引導(dǎo)的“作用力”方向與學(xué)校自身發(fā)展的價(jià)值訴求相一致。因此，學(xué)校作為教育評價(jià)結(jié)果的直接利益相關(guān)者，應(yīng)該參與外部評價(jià)，表達(dá)學(xué)校發(fā)展的價(jià)值訴求，使得外部評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)學(xué)校內(nèi)部發(fā)展價(jià)值訴求進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，努力實(shí)現(xiàn)外部引導(dǎo)與學(xué)校自主發(fā)展相一致的目標(biāo)，形成多樣化、個(gè)性化、有針對性的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立與學(xué)校辦學(xué)定位、目標(biāo)、責(zé)任相適應(yīng)的評價(jià)體系，提升評價(jià)的實(shí)效性，最大程度上促進(jìn)學(xué)校特色發(fā)展、個(gè)性發(fā)展，提升教育質(zhì)量。

3.第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快建立行業(yè)自治和自律的規(guī)范，形成自我規(guī)制、自我管理、自我提升的有效機(jī)制，保證評價(jià)的專業(yè)性

教育評價(jià)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，涉及到教育的方方面面，如評價(jià)監(jiān)測的學(xué)段、學(xué)科、周期，評價(jià)監(jiān)測的指標(biāo)體系，數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)和分析方法，評價(jià)監(jiān)測的方法和手段，評價(jià)結(jié)果的呈現(xiàn)方式等，這些都需要專業(yè)化的人員以專業(yè)化的方法實(shí)現(xiàn)，要求評價(jià)人員要理解把握政策要求，了解教育改革與發(fā)展的最新趨勢，既對某一學(xué)科領(lǐng)域比較擅長，同時(shí)也掌握包括教育統(tǒng)計(jì)、教育測量等先進(jìn)的評價(jià)方法和技術(shù)手段等，這對于評價(jià)機(jī)構(gòu)和評價(jià)人員的專業(yè)化水平提出很高的要求。

保證第三方教育評價(jià)的專業(yè)性是實(shí)質(zhì)性推進(jìn)“第三方評價(jià)”的重要基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量的“第三方評價(jià)”需要內(nèi)外形成合力。一方面，需要建立健全相對完善的外部管理制度，包括制定專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織參與教育評價(jià)的市場準(zhǔn)入制度、績效管理制度、定期認(rèn)證制度、相應(yīng)的問責(zé)制度等，通過外部約束保證教育評價(jià)服務(wù)的質(zhì)量和效益。另一方面，也是更為重要的方面，第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)自發(fā)建立行業(yè)自治和自律的機(jī)制，規(guī)范自我管理。英國的第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)在這方面進(jìn)行了一些有益探索，建立了一套相對完善的多元監(jiān)管體系。英國下議院委任專門的教育委員會(huì)，設(shè)立議會(huì)巡視專員對第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)在評價(jià)實(shí)施與管理、評價(jià)手段與方法等方面進(jìn)行常規(guī)性督查，同時(shí)針對一些突發(fā)性事件及民眾廣泛質(zhì)疑的問題開展專項(xiàng)調(diào)查，全方位保證第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的公信力。與此同時(shí)，第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)成員自發(fā)組建了資格認(rèn)證聯(lián)合委員會(huì)，這是由英國七個(gè)最大的第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)出資組建的非營利性社會(huì)公益組織，其建立目的在于以聯(lián)合促發(fā)展，共同促進(jìn)第三方評價(jià)事業(yè)順利開展，包括共同明確第三方評價(jià)的職能定位，培養(yǎng)評價(jià)的專業(yè)人才，發(fā)布第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)公約，開展自律監(jiān)察失信行為，規(guī)范第三方評價(jià)結(jié)果的使用等，通過建立一系列行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)規(guī)范來實(shí)現(xiàn)第三方評價(jià)團(tuán)體的自律管理，并以此提升其專業(yè)水平。此外，資格認(rèn)證聯(lián)合委員會(huì)對外搭建了服務(wù)受眾與評價(jià)機(jī)構(gòu)之間交流和對話的平臺(tái)，暢通雙方溝通的渠道，并同時(shí)建立了利益相關(guān)者參與的評價(jià)管理協(xié)商機(jī)制，服務(wù)受眾可以廣泛參與第三方評價(jià)的監(jiān)督，并提出各自的訴求，第三方機(jī)構(gòu)也將予以及時(shí)回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)共贏共治[7]。上述多元監(jiān)管體系中，既包括管理部門強(qiáng)有力的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，也包括第三方評估機(jī)構(gòu)的行業(yè)自律，這種行業(yè)內(nèi)部自發(fā)的聯(lián)合與共同行動(dòng)，有利于第三方評價(jià)行業(yè)探索建立自治與自律的行業(yè)規(guī)范，形成自我規(guī)制與自我提升機(jī)制，再輔之以受眾的廣泛監(jiān)督，形成了內(nèi)外合力，共同保障第三方評價(jià)的專業(yè)性和公信力。因此，英國在第三方評價(jià)工作中的探索為我國開展第三方評價(jià)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

本文系首都師范大學(xué)首都教育發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心委托課題“推進(jìn)教育管辦評分離的路徑研究”的成果

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（作者單位：王楠，首都師范大學(xué)教育學(xué)院、首都教育發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心；陳丹，北京教育學(xué)院）

[責(zé)任編輯：翟 迪]endprint