劉逸群

(云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院，云南 昆明 650500)

一、西方公共行政理論中的民主與效率

(一)傳統(tǒng)公共行政理論：效率至上

傳統(tǒng)的西方公共行政理念以效率為主，崇尚效率。威爾遜在1887年明確提出：“行政學(xué)研究的目的，在于揭示政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作，以及政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費(fèi)用與能源方面用盡可能少的成本去完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌！彪S后古德諾對(duì)威爾遜“政治行政二分法”的思想進(jìn)一步論述和延續(xù)?？茖W(xué)管理學(xué)派的代表人物泰勒則崇尚技術(shù)與方法，認(rèn)為只有在實(shí)踐中不斷改進(jìn)管理方法與技術(shù)才能不斷提高行政效率。韋伯的官僚制組織理論中，強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)分工、層級(jí)結(jié)構(gòu)，也是為了使組織更有效地實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)。

(二)新公共行政：尋求公平與民主的價(jià)值

新公共行政理論最基本的立場(chǎng)就是：政治與行政二分法是不切實(shí)際的，行政不僅僅是執(zhí)行工具，完成機(jī)械的運(yùn)作，更是承載了廣泛的社會(huì)責(zé)任，需要通過(guò)積極地回應(yīng)社會(huì)公眾需求從而實(shí)現(xiàn)政治的“善治”，履行公共行政的民主政治責(zé)任和義務(wù)。很明顯，新公共行政理論將社會(huì)公平這一價(jià)值目標(biāo)融入進(jìn)來(lái)，更重視民主價(jià)值，主張民主行政，將效率置于民主價(jià)值之下。

(三)新公共管理：主張效率并兼顧民主

新公共管理理論主張引入市場(chǎng)機(jī)制，利用私人部門(mén)的管理技術(shù)和管理手段，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)部門(mén)里的效率，要摒棄傳統(tǒng)的公共服務(wù)由政府壟斷供給，實(shí)現(xiàn)政府真正的有效運(yùn)作。新公共管理突破了傳統(tǒng)公共行政的機(jī)械效率原則，提出“3E”(Economy、Efficiency、Effectiveness即經(jīng)濟(jì)、效率、效果)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的顧客導(dǎo)向，注重結(jié)果。這一時(shí)期效率又占了主導(dǎo)地位同時(shí)兼顧民主。

(四)新公共服務(wù)：民主的回歸

新公共服務(wù)理論對(duì)新公共管理進(jìn)行了批評(píng)，認(rèn)為如果公共行政過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)效率和理性工具的追求，往往會(huì)無(wú)暇顧及公共利益、公民權(quán)利以及社會(huì)公平等根本價(jià)值和目的，只是淪為一種執(zhí)行和管理的政治工具，從而不能捍衛(wèi)公共行政的“公共性”和民主政治價(jià)值的責(zé)任。新公共服務(wù)的理論強(qiáng)調(diào)民主的價(jià)值，但是并不等于不重視效率和生產(chǎn)力，而是傾向于充分尊重民主，回歸民主。

二、我國(guó)行政管理中民主與效率統(tǒng)一的缺失

(一)缺失的表現(xiàn)

由于社會(huì)的復(fù)雜性，我國(guó)存在著各種各樣的利益集團(tuán)和階層，知法犯法、貪婪自私以及權(quán)錢(qián)交易等腐敗現(xiàn)象涌現(xiàn)，不顧他人及社會(huì)利益。同時(shí)行政效率極其低下，辦事拖拉、相互推諉扯皮等官僚主義盛行。教育、醫(yī)療、住房等保障型公共產(chǎn)品的供給出現(xiàn)了不足或價(jià)格扭曲的現(xiàn)象。地區(qū)與城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡也為社會(huì)中不穩(wěn)定、不和諧因素的增加帶來(lái)隱患。

就我國(guó)政府治理來(lái)說(shuō)，部分政府存在責(zé)任缺失、決策不民主、政務(wù)信息不公開(kāi)、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題，個(gè)別的公共部門(mén)行事作法過(guò)分強(qiáng)調(diào)效率，但卻忽視了作為服務(wù)民眾所需要的公平與民主。這些不僅損害了社會(huì)公平和公共利益，還導(dǎo)致了政府公信力的下降，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)斐涩F(xiàn)實(shí)中群體性突發(fā)事件頻發(fā)。總之，對(duì)市場(chǎng)的迷信，對(duì)私人部門(mén)管理方式的簡(jiǎn)單效仿是不科學(xué)的，容易導(dǎo)致政府責(zé)任缺位，混淆界限。公共利益永遠(yuǎn)是政府努力捍衛(wèi)的，時(shí)刻不能松懈。

(二)缺失的原因

一是政府部門(mén)自身就是一個(gè)由理性經(jīng)濟(jì)人構(gòu)成的，在面對(duì)個(gè)人利益和需求時(shí)，不排除使用手中的公共權(quán)力而進(jìn)行謀私。二是政府部門(mén)在現(xiàn)實(shí)工作中更多的是完成上級(jí)所交代的任務(wù)和命令，長(zhǎng)久下去很少去思考是否滿(mǎn)足了人民最大化利益，而公民與政府是一種委托——代理的關(guān)系，公民賦予了政府管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利，歸根到底就是為人民服務(wù)，為人民謀福利。三是政府將效率視為基本價(jià)值目標(biāo)，只是一味地強(qiáng)調(diào)效率與結(jié)果，忽視人性化管理，使組織采取機(jī)械性的運(yùn)作，造成組織無(wú)法承擔(dān)應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任和價(jià)值。四是有很多實(shí)力強(qiáng)大的利益集團(tuán)在參與公共政策制定時(shí)往往傾向于自身利益，企圖采用一些手段使政策朝著自己有利的方向發(fā)展，這就會(huì)加劇社會(huì)的不平衡，讓多數(shù)人的利益無(wú)法得到平衡。

三、西方公共行政理論中的民主與效率對(duì)我國(guó)行政管理的借鑒價(jià)值

誠(chéng)然，過(guò)分的民主和過(guò)分的強(qiáng)調(diào)效率都是不科學(xué)的，任何事情都要把握一個(gè)“度”，只有在平衡民主與效率的道路上不斷地摸索不斷的創(chuàng)新，才會(huì)給中國(guó)的行政管理帶來(lái)更好的發(fā)展。所謂政治追求民主，行政追求效率，二者不可偏廢。為此，筆者提出以下幾點(diǎn)思考：

(一)深化政府機(jī)構(gòu)改革，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理分配

要進(jìn)行制度建設(shè)首要就是進(jìn)行政府內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的改革，以解決過(guò)分集權(quán)問(wèn)題。所以，權(quán)力的合理分配與下放是政府部門(mén)勢(shì)在必行的一項(xiàng)革新，要繼續(xù)深化機(jī)構(gòu)改革，為社會(huì)公平和民主的實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航。政府組織結(jié)構(gòu)、職能分配以及工作流程的改革可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理分配，起到?jīng)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)的作用，共同維護(hù)政府組織的行政運(yùn)行機(jī)制。從目前來(lái)看，國(guó)務(wù)院逐步通過(guò)并實(shí)施了一系列機(jī)構(gòu)改革的措施，其中重點(diǎn)在于引入市場(chǎng)機(jī)制和向社會(huì)下放權(quán)力，減少不必要的審批流程，加強(qiáng)宏觀管理，嚴(yán)格事后監(jiān)管，進(jìn)一步減少對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)力度，政府不該管的事情就努力做到不管和不干預(yù)，對(duì)于該管的事務(wù)，就要做到管得住，更要管得好。

(二)強(qiáng)化政府的公共職能，提供有效的公共產(chǎn)品和服務(wù)

政府應(yīng)以社會(huì)目標(biāo)為重，片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只會(huì)走上偏頗的道路。政府最基本的職能就是通過(guò)制定良好的政策，提供有效的公共服務(wù)和充足的公共產(chǎn)品，完善民眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和精神需求。但目前，我國(guó)公共服務(wù)供給水平遠(yuǎn)不如發(fā)達(dá)國(guó)家，而在財(cái)政支出占比方面也不如發(fā)達(dá)國(guó)家，在基本公共服務(wù)供給方面都有所缺失，例如義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)保障等方面，導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民眾生活幸福感不相匹配。因此，政府不僅要加強(qiáng)制度供給，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，加大對(duì)教育、醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)的財(cái)政、人力投入，實(shí)現(xiàn)資源的合理優(yōu)化配置，讓政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管以及社會(huì)管理方面的職責(zé)更加完善，保障基本的社會(huì)價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)。

(三)加強(qiáng)行政法制建設(shè)，完善權(quán)力監(jiān)督制約體系

任何時(shí)候、任何領(lǐng)域法律體系的完備都是至關(guān)重要的，同樣法律也是行政人員公正執(zhí)法的基礎(chǔ)，而能夠有效地預(yù)防和消除社會(huì)不公平就是要完善權(quán)力監(jiān)督體系。首先，應(yīng)建立健全行政法律法規(guī)，提高公正執(zhí)法能力。確保行政組織結(jié)構(gòu)功能的劃分、行政行為符合立法規(guī)范，做到有法可依。其次，加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的制約監(jiān)督。權(quán)力如果不加以限制，就會(huì)過(guò)度膨脹，從而導(dǎo)致權(quán)力濫用。這就需要政府做到推進(jìn)政務(wù)信息公開(kāi)，保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，營(yíng)造民主監(jiān)督的氛圍。最后，還應(yīng)落實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制。要使政府真正的取信于民，切實(shí)為百姓辦事情、謀福利，對(duì)公務(wù)人員決策失誤或者不作為的要依法追究責(zé)任。

(四)鼓勵(lì)公民廣泛參與

拓寬公民參與公共管理的渠道，加強(qiáng)公民參與意識(shí)，公共事業(yè)如果公眾參與不足，需求表達(dá)渠道不暢通，就有可能導(dǎo)致公共政策效率低下甚至失效。首先，應(yīng)增強(qiáng)公民的政治參與意識(shí)。公民應(yīng)該主動(dòng)采取有效方式向政府部門(mén)表達(dá)自己的利益訴求，維護(hù)自身利益，同時(shí)也應(yīng)積極配合政府的工作。其次，要增強(qiáng)公民的參與能力。政府要大力培育發(fā)展社會(huì)文化教育事業(yè)，營(yíng)造良好的學(xué)習(xí)氛圍，提高公民政治知識(shí)素養(yǎng)。最后，拓寬利益表達(dá)的渠道。信息化大背景下公民可以充分利用網(wǎng)絡(luò)、媒體等形式進(jìn)行利益需求表達(dá)，在決策過(guò)程中積極通過(guò)參加聽(tīng)證會(huì)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等形式提高參與度。

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