地方政府“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀、成因和治理

劉文志 赤峰市元寶山區(qū)財(cái)政局

我國(guó)自從改革開(kāi)放以來(lái)，在大理促進(jìn)城市化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，為了能夠促使土地的供需與城市建設(shè)和發(fā)展之間相適應(yīng)，黨和國(guó)家政府積極主張地方政府在城市擴(kuò)張中所扮演的角色，提升地方政府在土地財(cái)政管理中的作用。這也就意味著在土地?cái)U(kuò)張中，地方政府在土地財(cái)政中起著非常重要的作用。土地財(cái)政管理工作主要指的是政府在針對(duì)土地所實(shí)施的一系列管理活動(dòng)中，通過(guò)土地所獲得的經(jīng)濟(jì)收益，主要包括稅費(fèi)、土地出讓金、土地融資三個(gè)方面，這些資金的組成同時(shí)也是地方政府財(cái)政收入的重要組成部分，大量的地方政府將這部分財(cái)政應(yīng)用于城市建設(shè)所應(yīng)用的資金費(fèi)用、城市擴(kuò)張而使用的資金等方面。在這一過(guò)程中，雖然在一定程度上規(guī)范了土地財(cái)政的管理，提升了地方政府財(cái)政收入，但是也給地方政府進(jìn)行土地財(cái)政管理帶來(lái)了諸多的挑戰(zhàn)和困難，導(dǎo)致土地財(cái)政管理存在很多問(wèn)題。在針對(duì)城市化不斷擴(kuò)建的當(dāng)下，土地資源作為國(guó)家和社會(huì)持續(xù)性發(fā)展的戰(zhàn)略性資源，切實(shí)需要認(rèn)識(shí)到當(dāng)前地方政府土地財(cái)政管理存在的問(wèn)題，以此從實(shí)際出發(fā)，提出相對(duì)應(yīng)的改進(jìn)策略，從而能夠整體上為促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重要的促進(jìn)作用。

一、地方政府“土地財(cái)政”的現(xiàn)狀分析

“土地財(cái)政” 在當(dāng)前的研究中，主要是通過(guò)土地運(yùn)營(yíng)而給地方政府帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收入，一般而言主要是從土地出讓金、土地建設(shè)尤其是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的相關(guān)稅費(fèi)收入以及土地作為抵押獲取債務(wù)收入三個(gè)方面。

（一）土地出讓金

地方政府針對(duì)土地財(cái)政進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的過(guò)程中，出讓金作為主要的收益方式主要是基于政府本身作為國(guó)有土地所有者，在土地特定的使用期限內(nèi)擁有將土地使用權(quán)出讓給土地使用者的權(quán)利，并且可以在出讓期間向使用者收取一定的條款。在基于這一性質(zhì)下，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的過(guò)程中，土地跟隨市場(chǎng)化、社會(huì)化的發(fā)展發(fā)生了重大的變化，土地需要跟隨市場(chǎng)需求的變化而發(fā)生價(jià)格的變化。而在土地的出讓?xiě)?yīng)用中，通過(guò)公益性用地和工業(yè)用地兩個(gè)部分，政府通過(guò)招標(biāo)、租賃等方式出讓土地，從中獲得土地直接或間接的經(jīng)營(yíng)收入?；谝陨戏治?，當(dāng)前地方政府在土地運(yùn)營(yíng)中，如果存在大量的經(jīng)營(yíng)性土地，給政府帶來(lái)了較大的經(jīng)濟(jì)收入，這樣政府則會(huì)處于利益的最大化考慮，將大量的土地進(jìn)行招拍掛方式，以此造成后備儲(chǔ)存土地?cái)?shù)量減少。其次，政府本身在土地的征集和利用上存在著嚴(yán)重的壟斷現(xiàn)象，雖然政府可以大量的應(yīng)用價(jià)格剪刀差的方式，但是不可避免在剪刀差不斷擴(kuò)大的同時(shí)，導(dǎo)致政府盲目城市建設(shè)規(guī)模和建設(shè)政績(jī)工程、形象工程，以此整體上造成土地整體收入增加，成為地方政府的“第二財(cái)政”，但是不可避免存在大量潛藏的問(wèn)題。

（二）建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)增加地方政府稅費(fèi)

地方政府在對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理中，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)帶來(lái)了巨額的稅費(fèi)收入。主要包括營(yíng)業(yè)稅、城建稅、教育費(fèi)附加、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅、耕地占用稅和契稅等，多類型的稅種相互疊加整體上提升了土地經(jīng)營(yíng)收入。而且當(dāng)前大量城市在進(jìn)行舊城拆遷和城中村改造等活動(dòng)中，同樣也會(huì)導(dǎo)致稅費(fèi)的增加。此外，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)行政收費(fèi)也是最為主要的，主要包括土地部門(mén)的收費(fèi)和財(cái)政部門(mén)的收費(fèi)以及其他部門(mén)的收費(fèi)。就當(dāng)前而言，費(fèi)用的收取比較雜亂，透明度低，要想真正查清是非常困難的。

（三）土地作為抵押獲得借債收入

當(dāng)前，我國(guó)大量的地方政府通過(guò)成立“土地儲(chǔ)備中心”，將土地為抵押獲得銀行信貸支持，以此為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者進(jìn)行舊城改造等發(fā)揮重要的促進(jìn)作用。在長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程中，“土地儲(chǔ)備”已經(jīng)成為了地方政府經(jīng)營(yíng)土地、財(cái)政收入的重要來(lái)源。如果一旦地方政府將土地作為抵押獲得銀行貸款，那么在一定的時(shí)間段內(nèi)其將會(huì)出現(xiàn)升值的現(xiàn)象，同時(shí)也可以作為補(bǔ)償費(fèi)支出，以增加儲(chǔ)備土地；尤其是在政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，作為抵押能夠獲得大量的收益?；谝陨习l(fā)展，當(dāng)前地方政府不斷增加土地收儲(chǔ)力度，并且積極通過(guò)市場(chǎng)招拍掛方式進(jìn)行市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓，但是同樣容易造成土地資源閑置的現(xiàn)象。

二、地方政府“土地財(cái)政”形成的成因分析

（一）當(dāng)下財(cái)政體制存在的問(wèn)題

當(dāng)前，地方政府所形成的財(cái)政體制促使地方財(cái)政在制度規(guī)定內(nèi)無(wú)法獲得足夠的財(cái)政收入。這也需要追溯到1994年分稅制的過(guò)程中，分稅制導(dǎo)致地方城府初次分配財(cái)政的力度降低，造成地方政府財(cái)政收入出現(xiàn)了缺口，尤其是在財(cái)政支付轉(zhuǎn)移中存在很大的困難。整體上而言，分稅制導(dǎo)致地方政府如果依靠正式財(cái)政收入和上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付不能夠滿足地方政府財(cái)政支出需求，那么地方政府紛紛通過(guò)土地增加自身的非正式財(cái)政收入，以此也就導(dǎo)致了土地財(cái)政大量非正?，F(xiàn)象的出現(xiàn)。

（二）現(xiàn)行土地制度的缺陷

土地財(cái)政的運(yùn)行需要政府針對(duì)土地資源進(jìn)行合理配置，這也就需要在健全的土地制度內(nèi)進(jìn)行。當(dāng)前，我國(guó)土地制度實(shí)行 國(guó)家所有和集體所有的二元土地所有制兩種制度。國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，國(guó)家如果按照社會(huì)公共利益需要并依照法定程序，在作出適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那闆r下可將集體土地征為國(guó)有。這樣就規(guī)定了地方政府同時(shí)享有征地決定權(quán)和補(bǔ)償決定權(quán)。也就導(dǎo)致了地方政府對(duì)土地征用權(quán)的無(wú)線擴(kuò)大，但是卻導(dǎo)致了集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民則處于完全的弱勢(shì)地位。

（三）土地收益現(xiàn)有分配機(jī)制不合理

土地收益分配機(jī)制主要是中央政府不會(huì)參與到地方財(cái)政收益的分噢誒中，而且農(nóng)民等弱勢(shì)群體占用的份額也是非常低的，基本上都是地方政府獲得收益，這也就大大刺激了地方政府土地財(cái)政運(yùn)營(yíng)管理的信心。且，地方政府在針對(duì)土地財(cái)政管理中，可以大量透支，大大刺激了地方政府的政績(jī)，促使許多地方政府開(kāi)始熱衷賣地，大量形象工程和政績(jī)工程出現(xiàn)，造成了土地資源的閑置和浪費(fèi)。

三、地方政府土地財(cái)政治理分析

（一）健全土地制度

地方政府在土地財(cái)政發(fā)展中，應(yīng)明確認(rèn)識(shí)到土地財(cái)政具有不可持續(xù)性，容易引發(fā)各類風(fēng)險(xiǎn)而且對(duì)社會(huì)穩(wěn)定也存在著大量潛在的問(wèn)題。地方政府必須從肩負(fù)維護(hù)社會(huì)和諧和土地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的角度，正確應(yīng)對(duì)土地財(cái)政，合理經(jīng)營(yíng)，獲得可控制范圍內(nèi)的土地經(jīng)營(yíng)收入，彌補(bǔ)財(cái)政收入存在的不足。

（二）不斷完善財(cái)政體制

財(cái)政體制的完善必須重點(diǎn)強(qiáng)化地方政府在預(yù)算內(nèi)獲得履行事權(quán)所需要的財(cái)權(quán)。在可控制的范圍內(nèi)，適當(dāng)擴(kuò)大地方政府的稅權(quán)，并且為了保證法律規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行，需要促使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)尤其是影響力大的稅種或稅基流動(dòng)性弱的稅種交由地方立法機(jī)關(guān)立法征收。以此能夠在不斷提升地方政府財(cái)政管理力度的層面上，促使地方政府財(cái)政管理力度提升。

（三）土地增值收益分配機(jī)制完善

改變當(dāng)前土地財(cái)政分配格局，必須從根本上打破地方政府壟斷市場(chǎng)的做法，真正吸納農(nóng)民在利益分配中的地位。如，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接流轉(zhuǎn)，改變以往政府征地后供地的現(xiàn)象，農(nóng)民作為直接經(jīng)營(yíng)者參與土地供給。地方政府需要權(quán)衡國(guó)家政府、農(nóng)民等利益相關(guān)者在利益分配中的角色，共享社會(huì)發(fā)展的利益。

小結(jié)：綜上所述，地方政府“土地財(cái)政”管理由于土地轉(zhuǎn)讓金、建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)增加地方政府稅費(fèi)、土地作為抵押獲得借債收入三個(gè)方面踐行土地財(cái)政，針對(duì)制度和地方政府方面造成原因分析基礎(chǔ)上，需要從健全土地制度、完善財(cái)政體制以及完善土地收益增值分配機(jī)制等方面整體上提升堤防政府土地財(cái)政適度化管理水平。