袁曙光

(濟南大學 政法學院，山東 濟南 250021)

自1881年11月17日德皇威兼一世接受時任首相俾斯麥的建議發(fā)布“帝國詔書”、實施社會保險以來，現(xiàn)代意義的社會保險經過130多年的發(fā)展，組織機理和制度體系已相當成熟。我國真正意義上的社會保險制度始于1986年，作為國營企業(yè)勞動用工制度改革的配套措施而實施*1986年《國務院關于發(fā)布改革勞動制度四個規(guī)定的通知》第4條規(guī)定：“國家機關、事業(yè)單位今后招用工人，應當比照《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》和《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》執(zhí)行，合同制工人的養(yǎng)老保險和失業(yè)保險基金的來源，機關從行政費中列支，事業(yè)單位從事業(yè)費中列支?！弊源耍覈?機關、事業(yè)單位除外)開始實行社會保險制度。參見曹洋：《我國社會保險業(yè)務經辦的現(xiàn)狀、問題與對策》，《中國勞動》2015年第4期。，比社會保險的發(fā)源地——德國晚了100多年?！懊總€社會的法律在實質上都面臨同樣的問題，但是各種不同的法律制度以極不相同的方法解決這些問題，雖然最終的結果是相同的?！?[德]K·茨威格特、H·克茨：《比較法總論》，潘漢典等譯，法律出版社2003年版，第47頁。因此，對于后發(fā)型國家，制度的比較和借鑒便成為探索社會保險制度建設、改革和發(fā)展的便捷路徑。

一、社會保險經辦機構類型化之樣本選擇

社會保險經辦機構是由國家指定的、依法負責社會保險服務和管理事務的機構。*據(jù)社會保障經辦機構的界定方式解釋。郭靜：《社保經辦機構的發(fā)展特點及趨勢——社會保障經辦機構國際比較之二》，《中國社會保障》2011年第2期。由于私法和市場經濟不能自動消除貧困、失業(yè)、貧富分化等現(xiàn)象，不能自發(fā)地實現(xiàn)社會公正，必須由國家介入才能解決，由此催生了社會法“國家干預與私法自治相結合”的法律機制。*余少祥:《社會法上的積極國家及其法理分析》，《江淮論壇》2017年第3期。但基于對于國家干預與私法自治的認識差異，不同的社會保障模式下，社會保險經辦機構的設置并不相同?，F(xiàn)有的研究顯示，關于國際社會保障模式主要有兩種代表性的分類：一是從社保模式入手，認為國外社保模式主要分為四類，即以英國、美國和北歐國家為代表的國家保障模式，以德國和法國為代表的社會互濟模式，以新加坡和智利為代表的強制性儲蓄積累模式以及現(xiàn)今各國通過多種支柱組合和多層責任疊加而形成的以一種模式為主、多種模式為輔的混合模式。*周弘：《國外社保模式探討》，《黨政干部文摘》2009年第7期；周弘：《國外現(xiàn)代社會保障制度面面觀》，《求是》2009年第22期。二是從社保經辦管理組織體系入手，有三種不同分類：一是以英國、美國、日本和北歐國家等為代表的政府直接管理型、以德國和法國為代表的半官方自治管理型以及以新加坡、智利、印度等國家為代表的商業(yè)保險管理型；*郭靜：《社保經辦機構的發(fā)展特點及趨勢——社會保障經辦機構國際比較之二》，《中國社會保障》2011年第2期。二是以英美為代表的“統(tǒng)一模式”、以法德為代表的“自治模式”和以智利為代表的“公司模式”；*鄭秉文：《中國社會保險經辦服務體系的現(xiàn)狀、問題及改革思路》，《中國人口科學》2013年第6期。三是以英美為代表的政府直接管理模式、以德法為代表的社會自治管理模式和以智利為代表的商業(yè)化市場運作模式。*胡曉義：《社會保險經辦管理》，中國勞動社會保障出版社2011年版，第15頁。

其實，兩種分類并無本質區(qū)別，只是側重點不同而已，前者側重社保模式的宏觀架構，后者具體到社保服務的經辦管理。盡管二者形式不同，但實質基本一致。國家保障模式基本與政府直接管理型契合，社會互濟模式與半官方自治管理型、強制性儲蓄模式與商業(yè)保險管理型也是如此。鑒于社會保險經辦機構往往即是社會保險經辦管理服務的實際主體，因此本文以第二種分類方式作為社會保險經辦機構類型化分析的基礎和依據(jù)。

分類的依據(jù)確定以后，代表國家會隨之考量?；趪椴町?，即使是社保管理組織體系相同的國家，社會保險經辦機構的設置及運行也會出現(xiàn)許多不同，更何況一國的社會保險經辦管理組織體系還會隨著國情變化和社會保險制度的改革發(fā)展而不斷發(fā)展變化，所以，典型國家的選擇以目前國際社會保險領域特點突出、績效顯著的德國、美國和智利為主。德國是俾斯麥模式的發(fā)源地，其社會保險模式既是機制模式*關于機制模式和補救模式的闡釋可參見周弘：《社會福利制度的理論框架》，《中國人口科學》2001年第4期。和保險模式的鼻祖，也是半官方自治管理型的源頭和模板。美國是最早對社會保障制度進行統(tǒng)一立法的國家，受自由主義的影響比較深厚，是集散結合管理模式的典型代表國家*鄧大松、丁怡：《國際社會保障管理模式比較及對中國的啟示》，《社會保障研究》2012年第6期。，其老年、遺囑和失能保險由社會保障署通過區(qū)域項目中心、地區(qū)辦事處和分支機構管理運營，政府直接管理的特色明顯。英國是貝弗里奇模式的代表國家，一直采取補救式的社會保險制度，其政府直接管理體制與美國相較存在不同。兩國的社會保險事務同樣是由官營或公營系統(tǒng)組織實施，但美國采取的是政府社會保障管理部門直接經辦的“上管下辦”模式，而英國實施的則是在政府社會保障管理部門之外另行設置獨立的社會保障實施系統(tǒng)專門經辦的“管辦分離”模式。*鄭功成：《社會保障學——理念、制度、實踐與思辨》，商務印書館2000年版，第455-456頁。為力求論證的周延，此處選取美國作為政府直接管理型的代表國家。20世紀80年代，智利的養(yǎng)老保險私有化改革是世界社會保障史上的重要變革，直接挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)的社會保險理念，最終開啟并成為拉美模式的典型。因此，本文的研究樣本為半官方自治管理型的德國、政府直接管理型的美國和商業(yè)保險管理型的智利。

二、社會保險經辦機構之主體定位

(一)公法社團法人：德國的社會保險基金會

德國作為現(xiàn)代社會保險的首創(chuàng)國家，雇主和雇員共同繳費、自治管理和統(tǒng)一費率是其制度的顯著特征。由雇主和雇員代表(部分情況下有社會人士組成的外部代表或政府代表)組成的自治團體——社會保險基金會在政府的監(jiān)督下對所有法定事務全權負責，包括對社會保險基金負完全責任。這種自治管理模式可以幫助政府從繁雜的社會保險事務和沉重的社會保險基金責任中解脫出來，專職其他社會管理事務。

社會保險基金會是實行自治管理的公法人主體?！啊ㄈ恕莻€集合性概念。德國行政法學界將公營造物、公法上之社團法人、公法上之財團法人并稱為‘公法人’。”*翁岳生：《行政法(上)》，中國法制出版社2009年版，第346頁。我國學者也把德國行政法中的公法人分為公法社團、公共營造物、公法財團三類，公法社團又分為地域團體、身份團體、聯(lián)合團體和其他團體，法定年金保險營運機構是具自治性質的公法社團法人。李洪雷：《德國行政法學中行政主體概念的探討》，《行政法學研究》2000年第1期。公法上之社團法人，又稱公法社團，“亦稱公法團體，系指國家所創(chuàng)設，由成員構成，具有權利能力，但不受成員變動影響之高權行政主體”*陳敏：《行政法總論(第七版)》，新學林出版有限公司2011年版，第972頁。。在德國行政法話語體系下，公法社團法人是其行政主體范疇體系中的一員。德國行政法學者將行政主體分為國家、公法人、具有部分權利能力的行政單位、被授權人、關于“私法組織的行政主體”及關于作為行政主體的人民六類。公法社團由相關成員組成，基于法律規(guī)定取得公法人資格，在法律授權范圍內進行自治，享有職權、組織及人事方面的自主權。公法社團具有五大特征：一是依公法設立，即其設立“不是由私人自發(fā)成立，而是通過公權力行為，尤其是法律或者根據(jù)法律授權作出的公權性法律行為(條例、規(guī)章或者行政行為)成立”*[德]漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》，高家偉譯，商務印書館2007年版，第218頁。。這意味著公法社團是行使統(tǒng)治權的主體，享有公權力，能夠以自己的名義獨立地承擔公法上的權利、義務與責任。因此，任何公法社團在作出執(zhí)行其任務的法律行為時，可自主決定，無需法律專門授權。二是社員團體。公法社團由其社員組成，社員通常借助繳費獲得對其團體事務(組織人事管理、職權事項、財政收支等方面)的民主參與權和選擇決定權。公法社團雖然依據(jù)公權設立，但是代表著團體成員的利益，“公法團體客觀上代表或者反映私人利益，并不改變有關團體的公法地位及其執(zhí)行任務的公法性質”*[德]漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》，高家偉譯，商務印書館2007年版，第219頁。。三是自治行政。社團成員能夠依據(jù)民主的要求根據(jù)自己的意愿就法定范圍內的團體事務進行參與、管理和控制，其中，能夠制定對社團成員具有法律拘束力的自治規(guī)章是公法社團自治權的集中體現(xiàn)。自治管理是德國社會保險制度的獨特之處。1951年2月22日，《自治法》頒布，所有社會保險基金被強制實行自治。1953年，被保險人及其雇主開始能夠自由地投票選舉自己的代表。自治管理在德國擁有深厚的根基，自治管理的淵源可以追溯至中世紀初期，而1808年的《普魯士城市法令》通常被視為現(xiàn)代自治行政的發(fā)端。*Michael Stolleis, “Origins of the German Welfare State: Social Policy in Germany to 1945”, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2013, p65.隨著資本主義的發(fā)展，國家的行政事務逐漸增多，增多的行政事務逐步由自治行政主體執(zhí)行，致使自治行政領域由區(qū)域性的公法社團不斷擴充至社會保險領域及職業(yè)性的身份團體領域。為避免自治行政領域的擴大促使過度分權，從而導致國家分裂的危險，最后它被納入國家行政的范疇，稱為間接國家行政，受到法律保留原則的約束并接受國家的監(jiān)督。*李洪雷：《德國行政法學中行政主體概念的探討》，《行政法學研究》2000年第1期。四是接受國家的外部監(jiān)督。由于自治行政涉及國家統(tǒng)治權的分權，相對于部委行政來說，其自身的獨立性意味著一定程度上擺脫了國家的領導權，因此需要通過規(guī)范控制和組織控制加強外部監(jiān)督。規(guī)范控制的強弱主要取決于自治行政獨立性的目的，如果自治行政的存在是為了執(zhí)行特定的目的(多數(shù)給付行政都是如此)，那么應當選擇比較細致的規(guī)范控制；如果是為了利用組織的專業(yè)知識，規(guī)范控制的細致程度應當?shù)鸵恍?[德]漢斯·J.沃爾夫、奧托·巴霍夫、羅爾夫·施托貝爾：《行政法》，高家偉譯，商務印書館2007年版，第213頁。組織控制往往借助于外部的法律監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)督，還體現(xiàn)于一定的人事控制，即公法社團“所任用人員于一定范圍內必須是公務員，而不得全為無任用資格之雇員”*翁岳生：《行政法(上)》，中國法制出版社2009年版，第346頁。。五是作成行政處分。公法社團在作出行政決定時必須遵循行政程序法，其個案處置且產生外部效果的行為構成行政處分，相對人可對其提起行政訴訟。*翁岳生：《行政法(上)》，中國法制出版社2009年版，第346頁。

公法社團法人可以進一步區(qū)分為地域性公法社團法人和身份性公法社團法人。地域性公法社團法人是指“縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另外也包括地方自治團體間就某項業(yè)務之辦理而共同組成之‘目的事業(yè)公法人’”*翁岳生：《行政法(上)》，中國法制出版社2009年版，第347頁。；身份性公法社團法人是指由具有某種特定職業(yè)、身份或有共同理念或利害關系的人，依據(jù)法律規(guī)定組成的公法社團法人，以同業(yè)公會最為常見。*李洪雷：《德國行政法學中行政主體概念的探討》，《行政法學研究》2000年第1期。在德國，各類社會保險基金會屬于身份性公法社團法人。

(二)行政機關：美國的社會保障總署

美國的社會保險制度實行分級分類管理，有強制性社會保險與自愿性社會保險、政府直接經營和商業(yè)化、聯(lián)邦政府經營和州政府經營之分。此處僅以聯(lián)邦政府實施垂直經營管理的強制性保險——老年、遺囑和失能保險為代表展開分析。

老年、遺囑和失能保險由社會保障署通過區(qū)域項目中心、地區(qū)辦事處和地區(qū)保障局管理運營。社會保障署是一個擁有近60000名員工的龐大機構，總部設在馬里蘭州的巴爾的摩，主要由各地域組織實施業(yè)務，共包括10個地區(qū)局、6個處理中心、近1230個地區(qū)辦事處，總部還設有2個輔助處理中心。*“ Organization Structure of The Social Security Administration”，http://www.ssa.gov/org/index.htm,訪問時間：2015年8月31日。

社會保障署是政府的行政執(zhí)行機關，是獨立的行政部門，主要負責老年、遺囑和失能保險計劃和附加保障收入計劃。社會保障署實行行政首長負責制，社會保障署署長是最高行政長官，經參議院建議提名和同意，由總統(tǒng)任命，任期6年。社會保障署署長對社會保障署的社會保障事務和全體職員全權負責。社會保障署負責驗證申請人身份，發(fā)放社會保障號碼；審核、建立及維護申請人收入記錄；按時發(fā)放社會保險待遇；核實證據(jù)，裁決爭議等。*“Federal social security laws: selected statutes and regulations”, 2011 Edition, West Pub. Co. 2011，pp.1451-1467.

(三)公司法人：智利的養(yǎng)老金管理公司

智利的養(yǎng)老保險制度創(chuàng)建于1925年。傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險制度實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，覆蓋人群廣泛(70%以上)，后因條塊分割嚴重，制度運行成本高、效率低，貢獻與待遇不對等等問題逐步陷入危機。*Gregory J. Buchholz, Alberto Coustasse, Patricio Silva and Peter Hilsenrath, “the Chilean Pension System at 25 Years: the Evolution of a Revolution”, Journal of Economic Issues,42(3),2008，p.636.20世紀70年代，軍政府上臺后，開始推崇自由的市場經濟政策，對養(yǎng)老金制度進行私有化改革，由現(xiàn)收現(xiàn)付式的收益確定型模式轉為強制積累式的繳費確定型模式，并創(chuàng)立養(yǎng)老金個人賬戶制(the Pension Savings Accounts system,簡稱PSA),進而開啟了世界養(yǎng)老保險私有化改革的“智利模式”。

這一模式的特點主要有五個方面。第一，每個參保者擁有一個專屬的個人賬戶，參保者每月繳納工資的10%全部進入個人賬戶。第二，根據(jù)法律授權成立的具有單一經營目標的養(yǎng)老金管理公司(Pension Fund Administrator，即Administradora de Fondos de Pension ，簡稱AFP)負責收集繳費、管理賬戶、運作基金投資和支付養(yǎng)老保險待遇。第三，參保者可以自由選擇和轉換AFP，但只能選擇一個AFP，一個AFP只能經營一種基金。退休時養(yǎng)老金給付由賬戶積累資產轉化成指數(shù)化年金或按計劃分階段領取；選擇年金的參保者需要轉向保險公司，向保險公司購買。第四，養(yǎng)老基金監(jiān)管局對AFP實施監(jiān)管。政府通過設立最低養(yǎng)老金和社會養(yǎng)老救助金等方式承擔擔保保障責任；最低養(yǎng)老金不實行指數(shù)化，由政府隨經濟環(huán)境不斷作出調整。第五，AFP的投資受到嚴格限制，政府采取嚴格的數(shù)量監(jiān)管模式，防范養(yǎng)老基金的投資風險。*鄭秉文、房連泉：《拉美四分之一世紀以來的社保私有化改革》，《中國社會保障》2006年第6期。

作為養(yǎng)老保險的保險人，AFP是被授權經營單一種類養(yǎng)老金基金的私營公司，具有營利性，利潤主要來自于經營管理個人賬戶所收取的傭金。AFP的組建、經營、破產、監(jiān)管等方面都受到嚴格的法律規(guī)制。首先，在組建方面，AFP可以由銀行以外的任何股東組建，組建和維持AFP的最低資本要求取決于AFP里的個人賬戶數(shù)量。其次，在投資方面，制度初建時，AFP的投資受到嚴格限制，僅限于一些國內低收入的投資渠道，如政府債券、定期存款和金融機構的有價證券、金融機構保證收益的債券、金融機構發(fā)放的信用證、上市公司和私人公司的公司債券及其他養(yǎng)老基金收益。因此，退休收入與智利的經濟運行情況密切相關。自1981年后，允許AFP投資的種類逐步增多，有公司股票、公司債券、抵押貸款；1996年通過的一個法令允許成立投資智利國外資產的國際投資基金和國際互助基金。同時，每個AFP必須維持一個相當于它的養(yǎng)老基金資產1%的投資儲備金。這些投資儲備金和養(yǎng)老基金接受同等的規(guī)則約束。*Barbara E. Kritzer, “Privatizing Social Security: the Chilean Experience”, Social Security Bulletin, Vol.59, No.3. 1996.政府設定規(guī)則對其投資進行限制，目的是促使AFP基金完善經營以提高PSA的收益回報率。再次，從經濟效益來看，PSA經營良好當然能夠提高參保者的養(yǎng)老保險權益，AFP破產對參保人的基本養(yǎng)老保險權益影響不是很大，因為政府會擔保PSA破產后參保人最基本的養(yǎng)老保險權益。也就是說，從法律上講，AFP和其所經營的互助基金是兩個獨立的實體，如果AFP破產，互助基金資產(即工人的投資)不受影響。*José Piera, “the Chilean Model”, Economic Affairs, March 1998,pp.24-28.

三、社會保險經辦機構主體選擇之成因

德國法學巨匠薩維尼曾經指出，法律是民族文化的一部分，就像民族文化一般，法律有機地由“民族共同的意識”產生，法律是整個民族生活和法律人手中的特殊的科學的結合體，法律起源于整個民族的生活。*林端：《德國歷史學派——兼論其與法律解釋學、法律史和法律社會學的關系》，《清華法學》2003年第2期。整個民族的生活由歷史、文化、政治、經濟等因素共同交匯并最終形成各自的民族特色。

(一)公法社團法人經辦的生成

探究現(xiàn)代社會保險具體制度的生成總也繞不開工業(yè)革命和自由主義的時代背景。德國的工業(yè)革命是在一個“半封建、以政府為導向且尚未理解自由”的國家發(fā)生的，從而把與國家相關的自由的公共事業(yè)領域委托于并不直接聽命于政府，但又與國家密切相關的公法實體進行實施，用來體現(xiàn)公共權利的分散化和公眾的民主參與。*[德]托斯頓·肯格林：《德國社會保險的自治管理》，《社會保障研究》2006年第1期。而18世紀末19世紀初的德國雖然受到法國大革命、啟蒙思想和自由主義思想的影響，但自由主義思潮的根基還不算深厚，因此，經濟的自由化并沒有通過暴力革命來實現(xiàn)，而是力求在君主政體與新自由之間找到合法的平衡點，這樣，自治管理機制首先在普魯士的城市自治規(guī)定中得以實踐。*[德]托斯頓·肯格林：《德國社會保險的自治管理》，《社會保障研究》2006年第1期。因此，“今天看起來理所當然的自治管理公法實體實際上是當年從上而下小心翼翼民主化和自由化的結果”*[德]托斯頓·肯格林：《德國社會保險的自治管理》，《社會保障研究》2006年第1期。。

其實，表面上看來，德國的社會保險機構最終定位于實行自治管理的公法人團體的選擇是在沒有實現(xiàn)真正個人自由的前提下為縮短國家與個人之間差距的一種妥協(xié)，但深層次的原因卻是社會福利制度發(fā)展的深刻的“路徑依賴”?！吧鐣＠陌l(fā)展變化沒有擺脫‘路徑依賴’的規(guī)律，事實上它始終被籠罩在‘過去政策選擇’的強大壓力之下。”*周弘：《社會福利制度的理論框架》，《中國人口科學》2001年第4期。德國社會保險經辦制度的最終形成直接起因于時任首相俾斯麥對私人保險公司的不信任*Frans Pennings, Thomas Erhag and Sara Stendahl, “Non-public Actors in Social Security Administration”, Kluwer Law International, 2013,p.10.，更深程度上得益于其優(yōu)良的社會互助傳統(tǒng)和具有深厚的社會制度基礎的保險機制，并在當時的哲學思想中得以體現(xiàn)。

德國擁有優(yōu)良的社會互助傳統(tǒng)，早在中世紀初期就有數(shù)不清的互助會(fraternities)、兄弟會(brotherhoods)、基爾特(gilds)、公司(corporations)、協(xié)會(associations)等社會組織出現(xiàn)。它們不僅是宗教、慣例、經濟、政治意義上的共同體，還具有很強的社會預護功能，當團體成員遭遇疾病、喪偶或成為遺孤等困難時能夠提供相應的物質幫助。這些互助組織作為國家與個人之間的中間力量，團體成員間的自治管理對社會問題的消解和社會秩序的穩(wěn)定起到重要的平衡與協(xié)調作用。

德國的社會保險制度也有很深厚的社會基礎。早在16世紀，一些專門為其成員提供經濟援助的相互性的火災保險團體即已出現(xiàn)。至1676年，漢堡的市民代表會議決定將大約46個火災契約聯(lián)合組成一個由政府機關加以行政管理的公法人社團——“一般火險機構”(General-Feuer-Cassa)，目的在于使建筑物所有權人對其建筑物不受火災毀損的利益和國民經濟及社會利益相結合，從而創(chuàng)造了德國于18世紀最獨特的保險思想，成為社會保險——公法上保險——之濫觴。*江朝國：《保險法基礎理論》，中國政治大學出版社2002年版，第6-7頁。后來，以此為樣本，一連串的公法人火災保險機構陸續(xù)出現(xiàn)，從而為俾斯麥模式的形成根植了深厚的制度基礎。

自治管理與公法團體之間表面上看似不可能的結合卻因德國獨特的“民族文化”在其社會保險中得以實現(xiàn)。社會保險中的自治管理不同于絕對論中的“國家管理”“民主參與”以及社會組織的社會自治管理，社會保險中的自治是對公法上的強制的一種平衡，是對德國歷史中“互助(行業(yè))協(xié)會的原則”的一種記憶(歷史學派觀點)；這一潛藏于歷史深處的自治思想的重要意義在1808年《普魯士城市法令》(the Prussian City Code of 1808)規(guī)定的社會治理、1810年后的漢堡大學改革、基爾特組織取消后的貿易重組和路德教的國家教堂中得以重視。*Michael Stolleis, “Origins of the German Welfare State: Social Policy in Germany to 1945”, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2013, p65.同時，自治管理的采用在當時德國的政黨之爭中具有很強的工具性價值，被當作贏得中央黨的希望和可行措施。*Michael Stolleis, “History of Social Law in Germany”， Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2014, p.51.無論如何，這種自治管理的公法團體能夠一邊承繼著德國社會團體組織的發(fā)展印跡，一邊斡旋著國家與社會之間的關系，一邊還能夠警醒著團體成員的積極參與和自我責任意識?！盀榱耸股鐣ｋU承辦機構所承擔的國家公共任務與自主管理的原則相一致，社會保險承辦機構采取公法法人的法律形態(tài)是最合適的。因為這樣才有可能調動各社會團體的熱情與興趣，運用其專業(yè)知識發(fā)揮創(chuàng)造力?！?[德]赫爾穆特·普拉策：《德國社會保險自主管理的構想與功能》，《社會保障研究》2005年第1期。

(二)行政機關經辦的溯源

美國的社會保險制度實行分級分類管理，強制性的老年、遺囑和失能保險由社會保障署垂直經營管理。這是美國特定的文化傳統(tǒng)、政治體制及社會思潮共同作用的結果。

在《社會保障法》產生之前，美國的社會保障事務在英國《濟貧法》的影響下主要由私人和社區(qū)的公共援助來承擔，政府的經濟援助視“有罪貧窮”和“無罪貧窮”而不同，享受救濟者被視為“次等資格”，個人財產權、選舉權及相應的人格權都受到相應的限制，此時，由政府提供的社會保障的社會保護力度十分有限。這一現(xiàn)象因20世紀30年代的經濟危機而被迫改變。美國是這次經濟災難的發(fā)源地，受到的影響最深刻、最持久，經濟秩序遭到嚴重破壞，失業(yè)嚴重，激增的貧困人數(shù)使政府認識到必須對自由放任的市場經濟政策予以調整，凱恩斯主義的國家干預理論出現(xiàn)。凱恩斯認為，有效需求不足是導致大量失業(yè)的主要因素，政府應當通過實施高額累進稅率和擴大社會保障支出等措施縮小收入差距，增加消費需求，刺激經濟增長，提高就業(yè)水平。但是，應當注意的是，凱恩斯的國家干預理論仍以維護自由的市場經濟秩序為基本前提和最終目的，是一種有限的干預，因此，以此理論為基礎的社會保障也是有限的社會保障，仍然強調個人責任，政府的責任較輕，這樣的思想反映在具體的社會保障制度上即是國家只提供最基本、最必要的保護；又因美國是聯(lián)邦制國家，州的自由權非常大，因此，聯(lián)邦政府的責任限定在提供必要、基本的社會保險項目上，比如年老、遺囑和失能保險，而對于補充醫(yī)療保險等項目則交由各州各自具體督辦，聯(lián)邦政府不再統(tǒng)一管理。羅斯福在推行新政的演講中也明確闡述，社會保障立法的原則之一就是除老年保險外，其他保險項目在符合聯(lián)邦政府所規(guī)定的標準基礎上應由各州具體經營。*鄧大松、丁怡：《國際社會保障管理模式比較及對中國的啟示》，《社會保障研究》2012年第6期。

如同政治體制和社會思潮一般，美國的文化傳統(tǒng)也深刻地影響著社會保險制度的選擇。作為一個新興移民國家，強烈的個人本位意識和頑強的自我奮斗精神是美國鮮明的文化特色。國民普遍認為，雖然市場并不完美，但相較于市場，政府更不能令人放心，因此反對政府對福利領域進行過多的干預，認為“幫助者沒有權利將自己信仰的東西強加于受幫助者”*Day, Phyllis J. “A New History of Social Welfare”, 2nd ed. Boston, MA: Allyn and Bacon, 1997, p.3.。在這種情況下，政府的社會保障政策要想順利推行就必須對于這種濃厚的民族文化情結予以充分地尊重，對社會保障項目實行分級分類管理。“與美國的自由傳統(tǒng)與注重效率的傳統(tǒng)密不可分，分級管理與州權意識密切相關，商業(yè)保險體現(xiàn)了效率，自愿體現(xiàn)了個人自由”*劉誠：《社會保障法比較研究》，中國勞動社會保障出版社2006年版，第90頁。。這樣，國民的社會安全保障需求與其民族性格完美地結合，從而生成獨具特色的經營管理模式：聯(lián)邦政府只負責國民最基本、最必要的保障，這些保障由社會保障署直接經辦。

(三)公司法人經辦的由來

智利是西半球最早建立綜合性社會保障項目的國家，制度覆蓋老年、遺囑和失能待遇給付，疾病和醫(yī)療現(xiàn)金待遇給付。*Barbara E. Kritzer, “Privatizing Social Security: the Chilean Experience”, Social Security Bulletin, Vol.59, No.3. 1996，p.45.龐大的體系為國民提供了必要的安全保障，同時也加重了政府財政補貼的負擔，因此需要不斷地改革探索?？傮w而言，改革進程歷經三個階段：第一階段(1924至1970s)是建立于俾斯麥模式基礎上的碎片化的社會保險體制，第二階段(1970s至1980)響應了貝弗里奇報告的倡導建立普遍的社會保障制度，第三階段(始于1980年)的特點是建立私有化的個人賬戶制。*Alberto Arenas de Mesa, David Bravo, Jere R. Behrman, Olivia S. Mitchell, and Petra E. Todd With assistance from Andres Otero, Jeremy Skog, Javiera Vasquez, and Viviana Velez-Grajales, “The Chilean Pension Reform Turns 25: Lessons from the Social Protection Survey”, Pension Research Council Working Paper, 2006,p.4.在私有化改革之前的整個階段，養(yǎng)老保險制度碎片化十分嚴重，存在著大量的建立在職業(yè)勞動基礎上的分散的養(yǎng)老保險項目，除政府主辦的三類主要保障項目(分別覆蓋政府雇員、工薪階層和體力勞動者三大群體)外，還存在著由32家機構經營的100多個其他養(yǎng)老項目，每個項目的繳費率、精算指數(shù)、收益水平、受益條件等各不相同；參保者隸屬于被雇傭地區(qū)的社會保險機構，各機構之間缺乏有效的競爭，效率低下。*Gregory J. Buchholz, Alberto Coutasse, Prtricio Silva, Peter Hilsenrath, “The Chilean Pension System at 25 Years: The Evolution of a Revolution”, Journal of Economic Issues, 2008(3), p.636.隨著失業(yè)人數(shù)增加，非正規(guī)雇傭領域擴大，逃避繳費現(xiàn)象增多，制度的公平性、普惠性、可信任性及可持續(xù)性等都受到嚴峻挑戰(zhàn)。連續(xù)幾屆政府都想在不改變現(xiàn)收現(xiàn)付制的基礎上整合現(xiàn)有制度，但均因利益集團抵制而以失敗告終。

軍政府上臺后，對舊制度進行徹底改革，將現(xiàn)收現(xiàn)付式的收益確定型模式轉變?yōu)閺娭品e累式的繳費確定型模式。新制度與舊制度最大的不同在于AFP的積累代表個人賬戶的積累，在這個新制度里，附屬者(affiliates)有部分投資和遺產決定權。在新制度里，工人可以充分地參與，清楚自己的積累額、投資選擇的機會及退休支出方面的選擇。重要的是，在這個制度下工人可以選擇超過10%的貢獻率，這對那些想通過多積累以提高退休生活水平的人們吸引力很大。*Alberto Arenas de Mesa, David Bravo, Jere R. Behrman, Olivia S. Mitchell, and Petra E. Todd With assistance from Andres Otero, Jeremy Skog, Javiera Vasquez, and Viviana Velez-Grajales, “The Chilean Pension Reform Turns 25: Lessons from the Social Protection Survey”, Pension Research Council Working Paper, 2006,p.9.

同樣，智利的養(yǎng)老保險改革也是多種因素匯集作用的結果。

首先，芝加哥學派的自由主義思想在改革中起著關鍵性的作用。在那一時期，智利政府充滿著自由主義市場經濟思想，經濟政策智囊團的成員要么是芝加哥學派的經濟學者，要么深受芝加哥學派的影響，全都懷有深厚的經濟自由主義思想。這些如同米爾頓·弗里德曼(Milton Friedman)和阿諾德·哈伯格(Arnold Harberger)一樣持有自由主義思想的經濟學者們普遍認為，退休計劃應該是一個政府主導的由自由市場提供的社會安全制度模式。與此同時，全球出現(xiàn)了一種因華盛頓共識而聞名的新自由主義政策趨勢，強調經濟發(fā)展的根本在于市場，市場的自由競爭是經濟發(fā)展的生命之源，政府龐大的社會福利支出會抑制國民的消費需求，直至阻礙經濟的發(fā)展，而私有化是解決因社會福利造成的財政負擔的一劑良藥，應當成為政策的首選。于是，這些持有新自由主義經濟思想的政策制定者們組成了一個起草委員會，在沒有任何國內社會群體參加的情況下偷偷設計出新的養(yǎng)老保險制度。*Gregory J. Buchholz, Alberto Coutasse, Prtricio Silva, Peter Hilsenrath, “The Chilean Pension System at 25 Years: The Evolution of a Revolution”, Journal of Economic Issues, 2008(3), pp.635，636.其次，世界銀行、國際貨幣基金組織、聯(lián)合國等權威機構的推崇助成了智利改革的合法性，并成為智利改革模式影響世界社會保障改革動向的強有力的宣傳者和推動者。為此，世界銀行斥資54億美元推動智利的社會保障改革。*Gregory J. Buchholz, Alberto Coutasse, Prtricio Silva, Peter Hilsenrath, “The Chilean Pension System at 25 Years: The Evolution of a Revolution”, Journal of Economic Issues, 2008(3), pp.635，634.最后，個人賬戶制具備財產所有權的表面屬性，能夠切實滿足國民對年金財產的歸屬渴望，能夠有效激勵參保人的積極性。正是在這些因素的共同作用下，智利成功完成了養(yǎng)老保險的私有化改革，并最終促成了公司法人制的社會保險經辦模式。

四、社會保險經辦主體選擇之評析

“一個法律制度在指導私人行為與官方行為時所使用的規(guī)范，其形式一定是多種多樣的?！?[美]E·博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第249-250頁。“具體的、適合一個國家的法治并不是一套抽象的無背景的原則和規(guī)則，它涉及一個知識體系?！?蘇力：《法治及其本土資源(第3版)》，北京大學出版社2015年版，第19頁。一個國家法律制度的具體形式選擇是多種因素共同作用的結果，隨著環(huán)境條件的變化，法律制度既在繼承中表現(xiàn)出頑強的適應性，也在發(fā)展中呈現(xiàn)出及時調適的需求性。

(一)公法社團法人制契合社會保險的制度屬性

德國的自治管理歷史悠久。將大多數(shù)國民和社會團體的共同事務交由國民自己或團體成員自主管理，而不是由國家來組織和規(guī)制，能夠充分發(fā)揮社會中間力量的自治與自洽功能，避免國家的過多干預，減輕國家的行政負擔，求得國家、社會、個人之間力量的相對平衡。把社會保險經辦機構定性為實行自治管理的公法社團法人，通過賦予一定的國家公權力，不但充分保障了國家的社會保險政策目標能夠順利實施，而且能夠真正地發(fā)揮社會中間力量的社會治理功能。因此，這種模式更契合社會保險的本質要求。

當然，這種模式不但對社會自治管理的能力要求很高，還需求完善的行政主體理論支撐。社會保險經辦通常以基金會或公法上的營造物*公共營造物最初是日本學者和我國臺灣地區(qū)行政法學者對德文oeffentlich Anstalt的翻譯，后來，為與習語中的“建筑物”區(qū)分，我國臺灣地區(qū)學者陳新民建議將之譯為公共機構，指具有特定目的的行政機關。參見李洪雷：《德國行政法學中行政主體概念的探討》，《行政法學研究》2000年第1期。面目出現(xiàn)，這些機構通過法律的授權，實際擔負著間接的國家管理職責，通常會被視作類行政機構，其行為往往具有類行政行為的性質，它們有權對具體問題(如收繳保費和確定福利待遇)制定單方面的且有約束力的規(guī)則。

盡管如此，這種以利益相關人的參與和自治作標榜的制度在面對現(xiàn)實生活的考驗和法律權利的解析時也并非毫無破綻。社會保險經辦機構單方面制定規(guī)則的權力絕對不可能通過參與而取得平衡或者抵消；同時，利害相關人在推選自己的代表參與自治時，各方往往只能列出一個候選人名單，因此對有選舉權的人來說不存在被選擇的可能性，從而使其代表的選舉成為實質上的“沒有選舉行為的選舉”或者“沒有競爭的選舉”*Frans Pennings, Thomas Erhag and Sara Stendahl, “Non-public Actors in Social Security Administration”, Kluwer Law International,2013,p.12.；況且，經辦機構還會為了從國家得來的蠅頭小利而否認自己原本的身份。*[德]烏里奇·貝克爾：《德國社會保險的自治權——理念、組織安排和改革》，《社會保障研究》2005年第1期。這樣，團體自治變得仰賴政府的支持，行業(yè)自治變成一個強制性的公法上的聯(lián)盟(自治越來越少，合法性越來越窄)，自治越來越像一個政府管制和特殊群體利益的維護者的混合組織，社會保險的“自治”發(fā)展成一個脫離被保險者的龐大的官僚機構，留給自治的決策領域被同時出現(xiàn)并聚集起來的各談判方聯(lián)盟占有。*Michael Stolleis, “History of Social Law in Germany”， Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2014, p.52.就連現(xiàn)代社會保險的首推者俾斯麥也意識到由工人真正參與的自治自一開始就立基薄弱，因為通過自治嫁接不同階級的橋梁是不可行的。*Michael Stolleis, “Origins of the German Welfare State: Social Policy in Germany to 1945”, Springer-Verlag Berlin Heidelberg, 2013, pp.66,67.當然，不管怎樣，就目前來說，自治權仍是把經濟上的利益相關者融入到統(tǒng)一組織的強韌紐帶，能夠立基于團體組織的特性穩(wěn)定地發(fā)揮作用，實施著有效率的管理?？梢哉f，“自治權是我們想要組織安排的東西……任何國家都不能缺少它；國家不一定非要承認它，但是哪兒缺少它就得在哪兒創(chuàng)造它”*[德]烏里奇·貝克爾：《德國社會保險的自治權——理念、組織安排和改革》，《社會保障研究》2005年第1期。。

(二)行政機關制需要采取措施適度釋放社會保險的行政負擔

不管是美國的“上管下辦”模式，還是英國的“管辦分離”模式，都承襲貝弗里奇社會保險模式的特點，將社會保險統(tǒng)一由社會保障署(部)經管。這種做法不但能大大提高社會保險的經辦效率，還能有效避免“相互扯皮”、待遇交叉和重復享受以及出現(xiàn)保障的“真空地帶”。*[英]貝弗里奇：《貝弗里奇報告——社會保險和相關服務(中英文版)》，勞動和社會保障部社會保險研究所編譯，中國勞動社會保障出版社2008年版，第18頁。但是，隨著人口結構的變化，社會保險事務愈加繁多，行政管理成本的增加促使這些國家不斷地調整政策和找尋新的出路。一是將原本國家經辦的事項進一步限縮。貝弗里奇式的社會保險待遇是讓國民普享，但只限于基本生活水平保障，國家只承擔基本的保障責任，國民生活水平的提高還需依靠豐富多樣的輔助保障。就長期性社會保險(如養(yǎng)老保險)而言，第一層次的保障由國家強制，國家的責任較大，而第二、三層次的保障由社會和個人承擔，發(fā)展迅速；而就短期性社會保險(如醫(yī)療保險)而言，逐步下放到地方，由地方自主決定。這樣，國家的職責只限于必要的、基本的需求范圍之內，大大減輕了國家的行政負擔。二是將部分社會保險公共服務“外包”。例如，在英國，最初參保人的繳費記錄由設置在紐卡斯爾的繳費代理處保管，后來將管理責任承包給一家私人公司。*[英]羅伯特·伊斯特：《社會保障法》，周長征等譯，中國勞動社會保障出版社2003年版，第23頁；[英]內維爾·哈里斯：《社會保障法》，李西霞、李凌譯，北京大學出版社2006年版，第186頁。

總體上看，由行政機關擔任社會保險經辦機構需要國家從制度上構建多層次的社會保險體系，行政機構的具體經辦職責限于提供基本生活水平保障的第一層次保險；同時，就具體的執(zhí)行性事項而言，為了減輕行政負擔，可以依法委托專業(yè)機構經辦管理，以便節(jié)省成本和提高效率。

(三)公司法人制部分偏離了社會保險的制度本質

智利養(yǎng)老保險的私有化改革短期內確實取得了顯著的成效，養(yǎng)老保險“碎片化”現(xiàn)象得以整治，資本市場開始活躍，經濟逐漸復蘇。但是，這種改革路徑的復制對許多國家來說需要的不僅僅是足夠的勇氣，還需堅實的財政支撐。個人賬戶交由AFP經營管理意味著參保人的年金收入將不再依賴于政府或特殊利益集團的壓力，而是依賴于參保人自己的工作、貢獻和經濟的成功狀況，意味著政治家們無需決定年金是否需要提高、多少數(shù)額或適用于哪個群體，年金不再是政治沖突和政黨選舉時煽動民情的工具。*José Piera, “the Chilean Model, Economic Affairs”, March 1998, pp.24-28.但是，改革的財政成本卻十分高昂，制度的轉軌成本和由于覆蓋面過低而致的依靠政府補助的最低養(yǎng)老金和養(yǎng)老救助金生活的老年貧困人口增加帶來的開支將是持久的、沉重的財政負擔。有研究顯示，2000年智利的養(yǎng)老金財政支出已達到GDP的6%。另據(jù)世界銀行預測，到2040年，阿根廷、玻利維亞和哥倫比亞這些養(yǎng)老保險私有化改革的后進國家的養(yǎng)老金財政負擔要高于改革前的預測水平，而墨西哥和秘魯在2001年至2040年期間養(yǎng)老財政支出呈上升趨勢。*鄭秉文、房連泉：《拉美四分之一世紀以來的社保私有化改革》，《中國社會保障》2006年第6期。

試圖通過私有化改革降低社會保險經辦機構的行政管理成本，并借此提高參保人的養(yǎng)老保險權益的初始愿想并沒有實現(xiàn)。與改革前政府集中管理的公共養(yǎng)老金計劃相比，在私營養(yǎng)老金體制下，由于基金管理公司之間缺乏有效的競爭，致使基金管理公司旱澇保收且能獲得超額利潤。近5年內，AFP的行業(yè)平均利潤率超過50%，遠高于金融行業(yè)的平均利潤水平。*鄭秉文、房連泉：《社保改革“智利模式”25年的發(fā)展歷程回眸》，《拉丁美洲研究》2006年第5期。再加之管理分散，這都導致管理成本相對較高。高額的管理傭金耗用了大量的養(yǎng)老金繳費資源，間接稀釋了參保人的養(yǎng)老保險收益。

同時，私有化改革中過低的覆蓋率也是智利改革備受質疑的癥結所在。普及性和基本保障性通常被視為社會保險的兩大基本特征，也是與商業(yè)保險的區(qū)別所在，但在智利的改革(包括其他拉美國家的后進改革)中，絕大部分就業(yè)人口，特別是后工業(yè)社會中重要的職場群體——非正規(guī)就業(yè)人口成為改革的邊緣化群體，改革的公平性受到質疑。

隨著個人賬戶制的實施，個人賬戶的積累形成個人最終的養(yǎng)老保險權益，參保人之間沒有互濟，社會保險的社會連帶和互助共濟功能喪失，社會保險的合法性值得懷疑。同時，還產生了改革的副產品——工人間的團結受到破壞。由于每個人只關注自己的個人賬戶利益，工人之間的團結紐帶遭到進一步的松懈。*Gregory J. Buchholz, Alberto Coutasse, Prtricio Silva, Peter Hilsenrath, “The Chilean Pension System at 25 Years: The Evolution of a Revolution”, Journal of Economic Issues, 2008(3), p.636.

智利養(yǎng)老保險改革存在的問題幾乎就是拉美改革的共通問題，也是社會保險特別是養(yǎng)老保險私有化改革的鼓吹者們需要直視并力求解決的問題，但這一背離社會保險精神的改革之路還能延續(xù)多久、伸向何方需要時間拷問，而阿根廷的私有化社保制度“國有化再改革”的成功實踐似乎已經對智利等其他拉美國家的私有化改革前景作出評價。*鄭秉文、房連泉：《阿根廷私有化社保制度“國有化再改革”的過程、內容與動因》，《拉丁美洲研究》2009年第4期。

通過分析可以看出，智利的社會保險經辦機構制度并不是合適的選擇，而德國自治管理的公法社團法人模式對社會組織發(fā)展的歷史傳統(tǒng)依賴很強，因此，對于大多數(shù)國家來說，雖然對政府職能部門集中經辦管理仍有效率低下、行政成本高昂的批評之聲，但仍是目前可能的最優(yōu)選擇?！皬拈L遠看，任何企業(yè)組織、社會組織都無法既保持原有性質又長期承擔社會保險經辦服務。半官方自治管理型體制中的社會保障經辦組織的發(fā)展歷史已經證明了這一點?！?郭靜：《社會保險公共服務“外包”謹慎前行——社會保障經辦機構國際比較之一》，《中國社會保障》2011年第1期。