彭 凱

（四川師范大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610068）

一、警察權(quán)行政程序規(guī)制的必要性

警察權(quán)是一種由國家憲法和法律所賦予的，并以維護社會秩序和保障公民權(quán)為目標，以預(yù)防、遏制和懲罰違法犯罪為內(nèi)容，以直接暴力為后盾的國家權(quán)力類型。當(dāng)下，我國警察權(quán)最為突出的特征就在于其既同廣大公民的日常生產(chǎn)生活息息相關(guān)，又能直接、集中、寬泛地采取國家暴力[1]。由此，警察權(quán)便直接處于公權(quán)力與私權(quán)利對抗的最為敏感的地帶，而來之不易并需要悉心呵護的警民和諧關(guān)系也極易因為警察權(quán)的不當(dāng)行使而遭到毀滅性打擊。這樣會招致廣大公民對警察權(quán)的行使懷有某種極其復(fù)雜的情感：廣大公民一方面寄希望于警察權(quán)的正當(dāng)行使來維持社會公共秩序以及保障他們的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)；另一方面，則擔(dān)心自己成為警察權(quán)不當(dāng)行使的犧牲品。在現(xiàn)實中，警察權(quán)一旦超越國家憲法、法律所賦予的權(quán)限范圍則會侵入廣大公民的私生活領(lǐng)域，進而對他們的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)造成一定威脅。故而，在我國當(dāng)下，警察權(quán)最能彰顯公民對國家公權(quán)力既需要又戒備，既依賴又恐懼的矛盾心理[2]。那么，以此為背景，如何對警察權(quán)進行行政程序規(guī)制以構(gòu)建有限型警察是建設(shè)社會主義法治國家和構(gòu)建社會主義法治社會的應(yīng)有之義。本文認為，可以從警察權(quán)的具體特征著手繼而論證警察權(quán)行政程序規(guī)制的必要性。申言之，我國警察權(quán)主要具有如下四大特征：

（一）二元性

警察權(quán)屬于國家權(quán)力范疇。它具有不可替代的現(xiàn)實作用和存在價值。在我國，警察權(quán)的正當(dāng)行使是完成維持社會秩序和保障公民權(quán)等法律任務(wù)的堅實后盾。警察權(quán)是衡量一個社會法治文明程度的客觀標準[3]。同歐美日本等國家相比，我國警察權(quán)的行使范圍要寬泛得多。我國《人民警察法》賦予警察權(quán)的行使范圍十分寬泛，于是警察權(quán)的邊界也就難以明晰。目前，《人民警察法》第六條所規(guī)定的警察權(quán)明顯集刑事司法權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)于一身。一方面，它具有刑事司法權(quán)的側(cè)面，即可以行使刑事偵查權(quán)和采取多種刑事強制措施；另一方面，它也具有行政執(zhí)法權(quán)的側(cè)面。雖然警察權(quán)具有上述二元性特征，但卻絲毫不影響它是由公民主動讓與一部分權(quán)利而成的客觀產(chǎn)物。究其原因，是因為公民認為警察權(quán)應(yīng)當(dāng)能夠有效保障他們的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，即國家公權(quán)力具有保障私權(quán)利的應(yīng)然功能[4]。因此，保障公民權(quán)既是警察權(quán)存在的正當(dāng)性來源，亦是警察權(quán)行使的出發(fā)點和最終歸宿。如果警察權(quán)的行使保障了公民權(quán)，那么警察權(quán)也就順理成章地完成了捍衛(wèi)社會公平正義的任務(wù)，即要努力讓廣大公民在每一起警察行政執(zhí)法案件中都能充分感受到公平正義，讓廣大公民擁有更多的獲得感。只有把保障公民權(quán)作為警察權(quán)行使的核心價值，才具有實現(xiàn)警察權(quán)和公民權(quán)有機統(tǒng)一的可能性，進而有助于我們社會主義法治國家和社會主義和諧社會的早日實現(xiàn)。

（二）直接強制性

作為國家暴力的一種重要類型，警察權(quán)強制性的根本動因在于其享有合法的暴力，而國家憲法、法律賦予警察權(quán)以強制性的初衷則主要在于保障公民權(quán)。在我國，警察權(quán)的行使根本不需要借助其他國家機關(guān)的力量，并且可以直接作用于行政相對人[5]。因此，警察權(quán)具有直接強制性的特征。這一特征最集中的體現(xiàn)為：在一定條件下，行政相對人如果拒絕或反抗警察的行政執(zhí)法，那么該行政相對人將可能成為警察使用暴力的對象。因此，如果對警察權(quán)不進行行政程序規(guī)制，那么將會出現(xiàn)因警察權(quán)不當(dāng)行使而侵犯公民權(quán)的法律亂象，進而會出現(xiàn)價值異化：一方面，私權(quán)利在法學(xué)意義上的目的價值將異化為一種工具價值。另一方面，公權(quán)力在法學(xué)意義上的工具價值將異化為一種目的價值[6]。照這樣發(fā)展下去，最終將導(dǎo)致實質(zhì)法治“淪為”形式法治。

（三）單方意志性

警察權(quán)在行使過程中不需要征得行政相對人的同意，也不以行政相對人的意志為轉(zhuǎn)移。警察權(quán)的單方意志性容易導(dǎo)致自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使，從而使警察行政執(zhí)法達不到預(yù)期的政治效果、法律效果和社會效果。這除了會在短時間內(nèi)造成警民關(guān)系的緊張之外，更重要的是，還會導(dǎo)致警察公信力的迅速下降甚至喪失殆盡，進而不利于社會主義和諧社會和社會主義法治國家的構(gòu)建。雖然現(xiàn)代法治國家基本允諾公民可以通過有限的私力救濟以對抗警察權(quán)的單方意志性，但這種對抗效果往往取決于警察機關(guān)及警察對法律的認識和實踐。因為警察個體法律素養(yǎng)存在差異性，勢必會出現(xiàn)就同一行政相對人的同一行為作出不同法律評價的現(xiàn)實困境?？傊?，如果不對同時兼有直接強制性和單方意志性的警察權(quán)進行合法有效的行政程序規(guī)則，那么警察權(quán)一旦被不當(dāng)行使，就會給公民權(quán)帶來嚴重威脅和致命侵害。

（四）易擴張性

同其他種類的國家權(quán)力相比，行政權(quán)是最活躍和最常見的國家權(quán)力。雖然國內(nèi)有不少學(xué)者將警察權(quán)劃分為刑事司法權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，但就法律實踐而言，由于警察權(quán)的行政執(zhí)法權(quán)側(cè)面更加貼近廣大公民的日常生產(chǎn)生活，并可以直接對公民權(quán)施加一定的影響。所以，本文認為，警察權(quán)應(yīng)當(dāng)更加側(cè)重于行政執(zhí)法權(quán)這一側(cè)面。由于警察權(quán)的行政執(zhí)法權(quán)側(cè)面完全具備行政權(quán)的所有屬性，故而也是最為活躍和常用的一種國家權(quán)力類型。而警察權(quán)的行政執(zhí)法側(cè)面的活躍度和適用性則主要體現(xiàn)在其易擴張性之上。警察權(quán)的行政執(zhí)法權(quán)側(cè)面可以將其直接強制性主動擴張至任何時空，直至遇到法定的邊界為止[7]。警察權(quán)的易擴張性是大陸法系國家警察職權(quán)主義的深刻體現(xiàn)，并略帶有國家“父愛主義”色彩。因為警察權(quán)的行政執(zhí)法權(quán)側(cè)面極其容易侵犯到公民權(quán)，所以，為了有效平衡和協(xié)調(diào)警察權(quán)與公民權(quán)之間的內(nèi)在沖突，我國急需對警察權(quán)進行合法有效的行政程序規(guī)制[8]。

二、警察權(quán)行政程序規(guī)制的可行性

警察權(quán)是廣大公民賦予國家必要的“惡”的集中體現(xiàn)。而這種必要的“惡”卻容易滋長某種侵損甚至是剝奪公民權(quán)的內(nèi)在沖動。當(dāng)下，依靠合法有效的行政程序來規(guī)制警察權(quán)這一必要的“惡”，既是國家治理模式從“管理行政”向“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求，也是同國際社會法治化相接軌的不可逆浪潮[9]。就目前而言，我國對警察權(quán)進行合法有效的行政程序規(guī)制已大致具備了可行性。而對警察權(quán)進行行政程序規(guī)制的兩大基石則是思想基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。申言之，如下：

（一）思想基礎(chǔ)

在我國法治化的進程中，隨著一些域外法觀念的引入和普及，學(xué)術(shù)界對權(quán)力本位和國家主義進行了一定的反思與重構(gòu)。越來越多的學(xué)者也認同警察權(quán)的行使需要遵循正當(dāng)原則、需要重視程序價值、需要以人為本等法觀念[10]。于是，“重實體、輕程序”、“重管理、輕服務(wù)”、“重處罰、輕保護”等傳統(tǒng)法觀念在學(xué)術(shù)界遭到了強烈的質(zhì)疑與批駁。同時，隨著廣大公民自身權(quán)利意識和程序意識的覺醒和強化，在此基礎(chǔ)上，警察行政執(zhí)法的公民參與度和活躍度也不斷得以提高。因此，通過法律程序以救濟自身權(quán)利也愈來愈受到廣大公民的認可和青睞。順理成章地，廣大公民在充分汲取歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)之后，已然不再滿足于形式法治建設(shè)而是開始不斷追求實質(zhì)法治建設(shè)。同時，廣大公民也逐漸不滿仍帶有“父愛主義”色彩的警察權(quán)。由此，社會各界逐漸出現(xiàn)了對警察權(quán)進行行政程序規(guī)制的呼聲[11]。

（二）制度基礎(chǔ)

改革開放以來，我國不斷制定并實施了一批關(guān)于警察權(quán)行使的法律性規(guī)范。除了《人民警察法》這一最為重要的規(guī)制警察權(quán)行使的法律之外，亦有不少法律性規(guī)范對警察權(quán)進行零零散散的行政程序規(guī)制，譬如《行政許可法》、《行政強制法》、《行政處罰法》、《治安管理處罰法》、《道路交通安全法》等法律。上述法律性規(guī)范不僅確立了聽證、舉證、時效、回避、復(fù)議、陳述、申辯等具體制度，還對警察權(quán)的行使規(guī)定了步驟、方式、順序、期限等程序性內(nèi)容[12]。此外，我國還加入了《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》等國際人權(quán)公約。按照國際法，除了法律保留條款之外，上述國際人權(quán)公約在我國范圍內(nèi)均具有法律效力，而其中的部分禁止性規(guī)定對我國警察權(quán)的行政程序規(guī)制也將產(chǎn)生一定的積極影響。

三、警察權(quán)行政程序規(guī)制的解決路徑

每一個公民從出生到死亡都會和警察權(quán)發(fā)生或多或少的聯(lián)系。由于警察權(quán)具有非常寬泛的權(quán)限范圍，所以，我們需要對警察權(quán)行政程序規(guī)制的解決路徑予以探討。而要想使警察權(quán)行政程序規(guī)制的效用得以最大化發(fā)揮，則可以綜合考慮制定《警察行政程序法》：確立《警察行政程序法》原則、設(shè)計《警察行政程序法》規(guī)則以及設(shè)立專門的行政程序規(guī)制機構(gòu)[13]。申言之，如下所言：

（一）確立《警察行政程序法》原則

警察權(quán)行政程序規(guī)制的操作原理主要是通過量化的程序來杜絕警察權(quán)不當(dāng)行使的現(xiàn)象，進而可以使廣大公民合理預(yù)測警察行政執(zhí)法的后果。在警察權(quán)行政程序規(guī)制方面，法律的確定性主要包括兩個維度：其一，應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一、明晰的程序法規(guī)定；其二，程序應(yīng)當(dāng)進行系統(tǒng)化構(gòu)建。目前，我國尚無專門調(diào)整警察行政執(zhí)法的程序法律[14]。由此，我國應(yīng)當(dāng)盡快出臺《警察行政程序法》。其中，在制定《警察行政程序法》時，必須明晰有關(guān)的法律原則進而確?？梢詫崿F(xiàn)程序的獨立價值。本文認為，《警察行政程序法》明晰的原則應(yīng)當(dāng)同時滿足以下兩個要求：其一，能夠體現(xiàn)我國警察權(quán)的自身特征；其二，能夠涵蓋《警察行政程序法》的具體程序制度。具體而言，應(yīng)當(dāng)包括但不局限于以下四個原則：公正原則、效率原則、程序自決原則以及誠實守信原則。

（二）設(shè)計《警察行政程序法》規(guī)則

美國大法官威廉·道格拉斯（William Douglas）曾經(jīng)指出：“權(quán)利法案的大多數(shù)規(guī)定都是程序性條款，這一事實決不是無意義的。正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別?！盵15]對警察權(quán)進行行政程序規(guī)制是警政建設(shè)和警務(wù)工作的改革方向之一，而如何設(shè)計《警察行政程序法》規(guī)則是維持社會秩序和保障公民權(quán)的內(nèi)在要求[16]。因為《警察行政程序法》規(guī)則的設(shè)計模式?jīng)Q定著有關(guān)法律關(guān)系的重大調(diào)整，在此意義上，本文認為，《警察行政程序法》規(guī)則的設(shè)計必須符合正當(dāng)法律程序標準[17]。而正當(dāng)法律程序標準至少應(yīng)當(dāng)涵蓋以下三個方面：首先，裁判者應(yīng)當(dāng)為中立的第三方；其次，對抗雙方應(yīng)當(dāng)享有平等的主體地位；最后，行政相對人應(yīng)當(dāng)享有一定的程序性權(quán)利。正當(dāng)法律程序標準充分考量了保障公民權(quán)的價值功能，并通過賦予行政相對人不能被肆意剝奪的程序性權(quán)利，進而使行政相對人可以以權(quán)利主體的身份同警察進行平等的對抗。這也增加了警察行政執(zhí)法的民主性基礎(chǔ)和正當(dāng)性基礎(chǔ)，進而使警察行政執(zhí)法效果更容易被廣大公民接受和認可。因此，《警察行政程序法》在具體規(guī)則的設(shè)計上應(yīng)當(dāng)符合上述正當(dāng)法律程序標準，它的具體規(guī)則至少符合下述兩點：其一，警察權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)限縮在一定的時空范圍之內(nèi)，并通過抑制、引導(dǎo)、緩解、分工、感染等具體方式來規(guī)制警察權(quán)的行使；其二，警察權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)涵蓋包括表明身份、告知權(quán)利和義務(wù)、記錄、作出決定、送達、救濟等基本的程序性要素[18]。

（三）設(shè)立專門的行政程序規(guī)制機構(gòu)

為了有力推動上述《警察行政程序法》的實施，可以從內(nèi)部構(gòu)建行政程序規(guī)制機構(gòu)并以自上而下的方式主動推進警察權(quán)行政程序規(guī)制的工作。就目前而言，我國警察機關(guān)內(nèi)部主要是督察部門和法制部門負責(zé)對警察行政執(zhí)法進行監(jiān)督和制約。同督察部門相比較而言，法制部門因為自身資源條件和優(yōu)勢而在監(jiān)督效果上往往更勝一籌[19]。故而，本文可以建議在警察機關(guān)法制部門內(nèi)部設(shè)專門機構(gòu)，負責(zé)對警察權(quán)的行政程序規(guī)制進行系統(tǒng)研究，并在客觀分析實踐的基礎(chǔ)之上，不間歇地提出對警察權(quán)進行行政程序規(guī)制的具體措施和方案，進而保障和促進《警察行政程序法》的實施，終極目標則是要讓廣大公民在每一起警察行政執(zhí)法案件中都能感受到公平正義?！?/p>

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