文／向春華

核心提示：相關法律法規(guī)對于社會保險費的補繳、催繳等社會保險稽核行為并未設定查處期限，社會保險費的稽核整改與勞動保險違法查處行為亦屬于不同的行政行為，不適用《勞動監(jiān)察保障條例》所規(guī)定的2年查處時效。

基本案情

陳某系顯華公司的職工，自2006年1月至2007年1月、2007年7月至2015年4月在該公司工作，雙方存在勞動關系。2006年1月至2006年11月、2007年7月至2009年3月，顯華公司未依法為陳某繳納社會保險費。2015年4月2日,陳某向該區(qū)社保中心投訴，反映顯華公司欠繳此期間社會保險費。社保中心收到投訴后，依法受理并對顯華公司進行稽核，要求顯華公司提供招工表、勞動合同、工資會計憑證及發(fā)放表等資料。2015年11月24日，社保中心對顯華公司人事主管就陳某繳納社保費用的相關問題進行詢問，并制作了詢問筆錄。2015年12月10日和2015年12月21日，顯華公司分別向社保中心提出申辯意見。2015年12月24日，社保中心作出關于補繳社會保險費的答復，并于2015年12月28日將該答復送達給顯華公司。2015年12月15日，社保中心作出了穗南稽意字[2015]151號《稽核整改通知書》，認定顯華公司未按規(guī)定為陳某參加社保、少繳社會保險費的事實，并依據(jù)《勞動法》第七十三條、第一百條，《社會保險法》第五十八條、第八十六條和《社會保險費申報繳納管理規(guī)定》（人力資源社會保障部第20號令）第八條的規(guī)定，要求顯華公司按照相應的繳費時間、繳費基數(shù)為陳某補繳社會保險費。2015年12月28日，社保中心將該《稽核整改通知書》及其附件《補繳社保費明細一覽表》送達給顯華公司。顯華公司對上述稽核整改通知不服，于2016年2月25日向該區(qū)人社局提起行政復議。區(qū)人社局受理審查后，于2016年4月19日作出穗南人社行復字[2016]2號《行政復議決定書》，維持了原行政行為，并告知顯華公司有不服復議決定提起訴訟的權利及期限。區(qū)人社局于2016年4月25日將上述《行政復議決定書》送達給顯華公司。顯華公司不服，于2016年7月19日向法院提起行政訴訟。

審判

一審法院認為：《社會保險費征繳暫行條例》第二十條規(guī)定：“社會保險經(jīng)辦機構受勞動保障行政部門的委托，可以進行與社會保險征繳有關的檢查、調(diào)查工作。”《社會保險稽核辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱稽核是指社會保險經(jīng)辦機構依法對社會保險費繳納情況和社會保險待遇領取情況進行的核查。”第三條第一款規(guī)定：“縣級以上社會保險經(jīng)辦機構負責社會保險稽核工作?！备鶕?jù)上述法律規(guī)定，區(qū)社保中心作為本區(qū)社會保險經(jīng)辦機構，其對顯華公司的社會保險費繳納情況進行核查，是依法行使行政管理職權的行為。

《社會保險法》第八十六條規(guī)定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構責令限期繳納或者補足，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款。”《社會保險費申報繳納管理規(guī)定》第八條規(guī)定：“用人單位應當自用工之日起30日內(nèi)為其職工申請辦理社會保險登記并申報繳納社會保險費。未辦理社會保險登記的，由社會保險經(jīng)辦機構核定其應當繳納的社會保險費。用人單位未按照規(guī)定申報應繳納的社會保險費數(shù)額的，社會保險經(jīng)辦機構暫按該單位上月繳費數(shù)額的110%確定應繳數(shù)額；沒有上月繳費數(shù)額的，社會保險經(jīng)辦機構暫按該單位的經(jīng)營狀況、職工人數(shù)、當?shù)厣夏甓嚷毠て骄べY等有關情況確定應繳數(shù)額。用人單位補辦申報手續(xù)后，由社會保險經(jīng)辦機構按照規(guī)定結案?！北景钢?，陳某是顯華公司的員工，顯華公司作為用人單位依法應當為陳某繳納社會保險費。社保中心受理陳某的投訴后，經(jīng)調(diào)查核實，作出涉案《稽核整改通知書》及《補繳社保費明細一覽表》，責令顯華公司為陳某補繳相應時段的社會保險費，符合上述規(guī)定，并無不當。

顯華公司主張社保中心認定其未按時為員工參加社保的違法事實已過二年時效，依據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》和《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》的相關規(guī)定行政機關不應再予以追究的意見，因本案并非勞動保障監(jiān)察投訴處理行為，而是社會保險稽核行為，《深圳經(jīng)濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》作為社會養(yǎng)老保險地方性法規(guī)，僅適用于深圳經(jīng)濟特區(qū)區(qū)域內(nèi)，因此顯華公司主張不成立，不予采納。顯華公司未繳納社會保險費的行為一直持續(xù)至今，社保中心依照2011年7月1日施行的《社會保險法》及2013年11月1日施行的《社會保險費申報繳納管理規(guī)定》相關規(guī)定，對顯華公司作出為陳某補繳相應期間各項社會保險費的稽核整改處理，并無不當。顯華公司關于社保中心適用法律錯誤的意見，理由不成立，不予采納。

區(qū)人社局作為區(qū)社保中心的上級主管部門，有權對顯華公司提交的行政復議申請作出處理。顯華公司認為區(qū)人社局無權受理該行政復議的主張，不予采納。區(qū)人社局受理顯華公司的復議申請后，經(jīng)審查作出《行政復議決定》，維持了原行政行為，并告知顯華公司相應權利且依法送達，程序合法。判決駁回顯華公司的訴訟請求。

顯華公司不服原審判決，提起上訴。主要理由是，《實施〈社會保險法〉若干規(guī)定》（人力資源社會保障部令第13號，簡稱《若干規(guī)定》）第二十九條規(guī)定“對于2011年7月1日前發(fā)生的用人單位未按時足額繳納社會保險費的行為，按照國家和地方人民政府的有關規(guī)定執(zhí)行”，其未為陳某按時、足額購買2011年以前的社保的行為不應適用《社會保險法》（2011年7月1日實施）及《社會保險費申報繳納管理規(guī)定》（2013年11月1日實施）的規(guī)定，一審適用上述法律規(guī)定明顯違反了法不溯及既往的原則；一審法院認定本案并非勞動保障監(jiān)察投訴處理行為，不適用《勞動保障監(jiān)察條例》，違反了《若干規(guī)定》第二十七條的規(guī)定。

二審法院經(jīng)審理認為：根據(jù)《廣州市社會保險條例》（1995年9月1日施行）第十條規(guī)定，社會保險基金包括了養(yǎng)老保險基金、工傷保險基金、失業(yè)保險基金、醫(yī)療、生育保險基金?！渡鐣ｋU費征繳暫行條例》(1999年1月22日施行)第四條第一款：“繳費單位、繳費個人應當按時足額繳納社會保險費?！薄渡鐣ｋU稽核辦法》（2003年4月1日施行）第八條第四款規(guī)定：“對于不按規(guī)定繳納社會保險費的行為，任何單位和個人有權舉報，社會保險經(jīng)辦機構應當及時受理舉報并進行稽核?！睋?jù)此，在《社會保險法》施行前，相關法律已經(jīng)明確用人單位需為勞動者按時、足額繳納養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五個險種的社保費用，對于用人單位未按規(guī)定繳納社保費的行為，社保經(jīng)辦機構有權進行稽核。直至提起本案訴訟時止，顯華公司仍未依法為陳某繳納上述勞動關系存續(xù)期間的社保費用，社保中心在受理陳某投訴后，依法調(diào)查并形成稽核調(diào)查筆錄，結合其他相應證據(jù)作出被訴《稽核整改通知書》，要求顯華公司按相應繳費時間、繳費基數(shù)為陳某補繳涉案期間上述五個險種的社保費用符合法律規(guī)定，程序合法。

關于一審適用法律是否錯誤的問題，《勞動保障監(jiān)察條例》第十一條規(guī)定：勞動保障行政部門對“用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況”實施勞動保障監(jiān)察；第二十條規(guī)定：“違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為在2年內(nèi)未被勞動保障行政部門發(fā)現(xiàn)，也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。前款規(guī)定的期限，自違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為發(fā)生之日起計算；違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，自行為終了之日起計算?！薄度舾梢?guī)定》第二十七條第二款規(guī)定：“職工認為用人單位有未按時足額為其繳納社會保險費等侵害其社會保險權益行為的，也可以要求社會保險行政部門或者社會保險費征收機構依法處理。社會保險行政部門或者社會保險費征收機構應當按照社會保險法和《勞動保障監(jiān)察條例》等有關規(guī)定處理?！痹趯嵺`中，多數(shù)做法認為勞動保障部門對違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為適用2年查處期限，但相關法律法規(guī)對社會保險費的補繳、催繳并未設定期限，社會保險費的稽核整改與勞動保障違法查處行為屬于不同行政行為，原審判決認定本案屬社會保險稽核行為，不適用《勞動監(jiān)察保障條例》所規(guī)定的2年查處時效的意見，并無不當。上訴意見不能成立，不予支持。復議程序亦合法，予以支持。判決駁回上訴，維持原判。

顯華公司不服終審判決，向廣東省高級人民法院申請再審。廣東高院再審認為，根據(jù)《廣州市社會保險條例》《社會保險費征繳暫行條例》《社會保險稽核辦法》，在2011年《社會保險法》施行前，相關法律、法規(guī)和規(guī)章均已明確用人單位需要為勞動者按時足額繳納社會保險費。對于用人單位不按規(guī)定繳納社會保險費的行為，社會保險經(jīng)辦機構有權進行稽核。本案中，社保中心經(jīng)法定程序作出被訴的《稽核整改通知書》，要求顯華公司按相應繳費時間、繳費基數(shù)為陳某補繳涉案期間的社會保險費，符合法律規(guī)定，并無不當。相關法律法規(guī)對于社會保險費的補繳、催繳等社會保險稽核行為并未設定查處期限，社會保險費的稽核整改與勞動保險違法查處行為亦屬于不同的行政行為，不適用《勞動監(jiān)察保障條例》所規(guī)定的2年查處時效。裁定駁回再審申請。

[（2016）粵7101行初1309號行政判決書；（2017）粵71行終641號行政判決書；（2017）粵行申852-886號行政裁定書]

評析

█ 一、勞動保障監(jiān)察行為與社會保險稽核行為屬于不同行政行為，具有不同的法律依據(jù)

本案表面上是應否適用《勞動監(jiān)察保障條例》的問題，實質上則是社保機構實施的對用人單位社會保險費繳納情況進行核查以及對未依法繳納社會保險費的用人單位責令補繳、催繳的行政行為與勞動保障監(jiān)察機構實施的對用人單位各項社會保險和繳納社會保險費的情況進行的檢查、監(jiān)督、 糾正和查處等行為是否屬于同一行政行為的問題。如果屬于同一行政行為，適用的法律依據(jù)自然也應當相同，如果不屬于同一行政行為，適用的法律依據(jù)則可能不同。

在我國，行政法學上的行政行為，特指行政主體基于行政職權，為實施國家行政目標而作出的，以作為或者不作為形式表現(xiàn)，能直接或間接引起法律效果并受行政法規(guī)制的法律行為（胡建淼，2015）。行政主體不同，行政行為必然不同。根據(jù)依法行政等基本法律原則，不同行政主體的行政行為通常適用不同的法律依據(jù)，當然這根本上依賴于法律法規(guī)自身的規(guī)定?！秳趧颖O(jiān)察保障條例》第二條規(guī)定：“對企業(yè)和個體工商戶（以下稱用人單位）進行勞動保障監(jiān)察，適用本條例?！逼渫瑫r規(guī)定，由“勞動保障行政部門”實施勞動保障監(jiān)察。而社會保險經(jīng)辦機構不屬于勞動保障行政部門，因此不能適用《勞動監(jiān)察保障條例》。

《社會保險法》第八十六條規(guī)定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構責令限期繳納或者補足，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款?！边@里采用的是“社會保險費征收機構”，在社保機構征收的背景下，就是指社會保險經(jīng)辦機構，其適用的法律依據(jù)和勞動保障監(jiān)察不同。

█ 二、社會保險繳費稽核行為沒有期限限制

根據(jù)社會保險稽核方面的法律法規(guī)，對未依法繳納社會保險費違法行為實施的社會保險稽核行政行為，目前并無追責期限的限制。不管是《勞動法》《社會保險費征繳暫行條例》《社會保險稽核辦法》，還是《社會保險法》《社會保險費申報繳納管理規(guī)定》等，均未規(guī)定未依法繳納社會保險費違法行為的“免責期”。這意味著至少在《勞動法》實施且當?shù)貙嵤┥鐣ｋU統(tǒng)籌之后，用人單位均應當依法繳納社會保險費，否則相關機構均應當進行查處并依法糾正未繳、少繳社會保險費行為。這要求用人單位必須依法繳費，否則在立法修訂之前任何時候都可能受到追究。

從理論上來說，對用人單位任何時候的未繳費行為都必須追究，不僅存在證據(jù)等執(zhí)行上的困難，也會導致社會關系的不穩(wěn)定，理論依據(jù)并不充足，但這需要通過修訂立法才能改變。在立法修訂之前，即就當下的法律適用而言，對用人單位社會保險費違法行為實施責令補繳等稽核查處則無期限限制。

█ 三、《社會保險法》實施以前未依法繳納社會保險費行為可否追溯

《社會保險法》對于用人單位在社會保險繳費方面的違法責任作了更全面的規(guī)范，這涉及到對之前社會保險繳費違法行為的追溯問題。對此，本案裁判文書中給出了非常準確的分析。由于在《勞動法》實施且當?shù)貙嵤┥鐣ｋU統(tǒng)籌之后，依法繳納社會保險費即是用人單位的強制性法定義務，用人單位未繳、少繳社會保險費即應當追責，因此根據(jù)《若干規(guī)定》的規(guī)定，對此種違法行為實施稽核是合法的，嚴格來說，這并非是《社會保險法》的溯及既往。由于違法行為至今未予糾正，社保機構適用《社會保險法》作為執(zhí)法依據(jù)，如僅針對未繳納的社會保險費要求補繳，這既是《社會保險法》的規(guī)定，也是過去法律法規(guī)的規(guī)定，不能認為是溯及既往。但應當注意的是，如果將《社會保險法》新設立的法律責任如滯納金適用于過去的違法行為，則構成溯及既往，是不恰當?shù)摹?/p>