□ 孫郁紅

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并指出“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重?！庇纱丝梢姟叭r(nóng)”問題的重要性，而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對我國“三農(nóng)”問題開出的新時代藥方。盡管十九大報告圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出了建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化等具體政策路徑，但是如何推進(jìn)多方面的“三農(nóng)”工作，仍需要理論界和政策界不斷探討和實踐。在新時代，解決“三農(nóng)”問題、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的核心是什么？當(dāng)前，農(nóng)村人口中50歲以下的一代人基本已不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，再過30年以后，農(nóng)業(yè)怎樣面對勞動力短缺問題？面對這一問題，當(dāng)前可以做些什么？從這一問題出發(fā)，我們有必要對以往有關(guān)“三農(nóng)”問題的發(fā)生邏輯作一梳理和反思，尋找“三農(nóng)”問題的本質(zhì)特征。本文經(jīng)過分析認(rèn)為，“三農(nóng)”問題的產(chǎn)生在歷史上有政策和觀念上的原因，解決“三農(nóng)”問題需要循著其發(fā)生并演變的邏輯，找到解決的答案。在短期內(nèi)全面給予農(nóng)民“同城”待遇，是解決“三農(nóng)”問題、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的核心所在；從承包土地中派生出未來被征用權(quán)利，可以在公平原則下解決“同城化”費(fèi)用問題，并有助于城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)。

本文分為三個部分展開論述。第一部分對近年來的“三農(nóng)”問題研究作一述評，第二部分對“三農(nóng)”問題的形成邏輯作一剖析，以及對傳統(tǒng)“三農(nóng)”問題的觀念作一評析；第三部分探討解決“三農(nóng)”問題、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的策略。

一、“三農(nóng)”問題歷史回顧

雖然“三農(nóng)”的概念在1990年代初提出并被中央接受，[1][4]但農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的問題長期存在。從現(xiàn)象上說，“三農(nóng)”問題總體上大致是指，城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)業(yè)不發(fā)達(dá)、現(xiàn)代化程度低，農(nóng)村發(fā)展落后，農(nóng)民收入低、增收難，城鄉(xiāng)居民實際收入差距大，[2]這些需要解決的疑難問題。本文稱之為“三農(nóng)”問題的元問題?！叭r(nóng)”問題的形成原因比較公認(rèn)，簡述如下。

1.“三農(nóng)”問題形成原因

有關(guān)“三農(nóng)”問題成因研究的文獻(xiàn)主要集中于2005年之前，2005年之后的文獻(xiàn)基本上探討推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、城市化、鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略的策略建議。盡管相關(guān)文獻(xiàn)成千上萬，觀點(diǎn)卻大同小異。本文擇少數(shù)文章的代表性觀點(diǎn)，簡述如下。

很多學(xué)者認(rèn)為，我國長期以來土地少、農(nóng)業(yè)人口多，是導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、農(nóng)村不發(fā)達(dá)、農(nóng)民貧困的根本原因；長期以來實行城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)政策，資金、資源、技術(shù)的配置長期向城市、工業(yè)、市民傾斜，是另一個重要原因。[2]城鄉(xiāng)二元政策的方式是長期實行工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”價格機(jī)制、城鄉(xiāng)二元戶籍制度以及以農(nóng)村補(bǔ)貼城市的國民收入再分配政策。[3]也有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)(甚至“三農(nóng)”)的弱質(zhì)特點(diǎn)與市場風(fēng)險并存、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換遲滯與歷史慣性、人多地少、政府政策偏向即國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的工業(yè)偏向、城鄉(xiāng)發(fā)展中的城市偏向、國民待遇中的市民偏向，是“三農(nóng)”問題持續(xù)存在的根本原因。[5][6]有學(xué)者認(rèn)為土地資源不能自由流轉(zhuǎn)、分散經(jīng)營導(dǎo)致科技創(chuàng)新動力不足、面向市場的農(nóng)村新型經(jīng)濟(jì)組織缺乏等因素制約了“三農(nóng)”的現(xiàn)代化。[7]還有學(xué)者認(rèn)為，上述很多問題從解放以來工業(yè)化戰(zhàn)略下采取的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策時就已存在，是持續(xù)至今的“三農(nóng)”問題的根本原因，表現(xiàn)為非均衡的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城市與農(nóng)村的全面差距。[8]

有學(xué)者認(rèn)為，隨著各項農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，“三農(nóng)”問題在近年來面臨新的制約，表現(xiàn)在：對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位認(rèn)識不夠、投入依然不足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式依然落后，耕地減少、耕地質(zhì)量下降。[9]有學(xué)者指出，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中存在多元主體利益博弈、農(nóng)業(yè)勞動力質(zhì)量跟不上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)民身份與職業(yè)非農(nóng)化并存、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境承載壓力加大等，是近年來影響“三農(nóng)”問題表現(xiàn)形式及其解決難度的主要原因。[10]

2．“三農(nóng)”問題的破解策略

“三農(nóng)”問題的元問題即“三農(nóng)”相對落后的狀況多年來始終存在，并在不同時期對應(yīng)著不同的解決措施。早在本世紀(jì)初，就有學(xué)者提出全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革是解決“三農(nóng)”問題的根本出路。[15]顧益康等指出，城鄉(xiāng)一體化就是指建立起地位平等、開放互通、互補(bǔ)互促、共同進(jìn)步的城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。其中城鄉(xiāng)地位平等就是要使城鄉(xiāng)居民和城鄉(xiāng)各類經(jīng)濟(jì)主體都能享受公平的國民待遇，擁有平等的權(quán)利、義務(wù)和發(fā)展機(jī)會，城鄉(xiāng)居民應(yīng)平等擁有財產(chǎn)、教育、就業(yè)、社會保障、社會福利和個人發(fā)展等方面的權(quán)利。可以說，城鄉(xiāng)一體化的理論探討和政策舉措貫穿了近20年來的“三農(nóng)”問題研究和解決過程。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中缺少相關(guān)二三產(chǎn)業(yè)支持、科技創(chuàng)新、高素質(zhì)農(nóng)民，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)邊際收益處在較低狀態(tài)，解決的對策也是改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，給“三農(nóng)”營造良好、平等的環(huán)境。[16]國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組認(rèn)為，要以城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化帶動“三農(nóng)”問題的解決，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。有學(xué)者通過對蘇南模式的研究，認(rèn)為在新型工業(yè)化與城市化以及“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”戰(zhàn)略的推動下，可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型；以農(nóng)村社會保障體系為標(biāo)志的農(nóng)村公共服務(wù)制度的建立，可以打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛。[8]

需要指出，在不同年份，國家對“三農(nóng)”問題也有長遠(yuǎn)眼光的認(rèn)識，采取了切實有效的政策措施。這些認(rèn)識和措施既凝聚了不同年份的學(xué)術(shù)研究成果，也凝聚了政策界的真知灼見。

3．簡評

我國“三農(nóng)”問題多年來的發(fā)展局面，最根本的原因是改革開放之前工業(yè)化導(dǎo)向下的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)政策，這已經(jīng)成為共識。改革開放之后，逐步放松政策，逐漸朝著打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)方向發(fā)展，但是由于各種原因，沒有從根本上消除二元結(jié)構(gòu)。以顧益康為代表的學(xué)者在本世紀(jì)初提出的推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的“三農(nóng)”問題解決方案，成為之后理論和政策的基本參照。他們提出的城鄉(xiāng)享受公平的國民待遇，至今仍是努力的方向。但是他們并沒有對提出的政策建議作詳細(xì)論證，并且有些建議在今天看來也是比較激進(jìn)。近年來，理論界對“三農(nóng)”問題的研究并不顯眼，政策界卻從2004年以來連續(xù)15年頒布中央一號文件，將“三農(nóng)”問題的解決不斷推向深入。[1]

二、“三農(nóng)”問題形成邏輯

1.“三農(nóng)”問題形成的事實邏輯

1950年代，為了快速實現(xiàn)工業(yè)化，我國采取了通過農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、實現(xiàn)快速原始積累的政策。為了達(dá)到這一目的，構(gòu)建了一整套城鄉(xiāng)二元體制，即通過人民公社、固定戶籍制度將農(nóng)民束縛在農(nóng)村從事勞動密集型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；通過糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，將相當(dāng)部分農(nóng)村產(chǎn)出轉(zhuǎn)移到城市支援發(fā)展工業(yè)。有學(xué)者認(rèn)為這是我國“三農(nóng)”問題形成的根源。[8]從各個分支領(lǐng)域來看，形成邏輯大致如下：

(1)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度低問題。據(jù)統(tǒng)計，1950-1978年通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差，農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到城市工業(yè)部門的積累有5000億元。[11]由于改革之前農(nóng)業(yè)部門積累低，并且勞動力富余，因此長期以來科技投入不足，以密集勞動來替代資本投入。1980年代—1990年代，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的極大提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量基本能滿足需求，農(nóng)民收入提高很快，同時農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步給農(nóng)民帶來了額外收入，因此農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)民收入兩方面的壓力都得到了極大緩解，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求并不迫切，相對來說投入也較少。2000年代以來，入世后非農(nóng)部門享受了較大的增長紅利，收入的提高帶來農(nóng)產(chǎn)品需求升級，而小規(guī)模耕作的土地生產(chǎn)力增長遇到瓶頸，農(nóng)民收入增長緩慢，因此提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化日漸提上日程。

(2)農(nóng)民收入低問題。改革之前，農(nóng)業(yè)部門對工業(yè)部門的支援，加上將農(nóng)民固定在生產(chǎn)隊通過工分賺取報酬，基本不允許從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，基本上將農(nóng)業(yè)的積累、農(nóng)民的收入抑制在很低的狀態(tài)。如上所述，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后農(nóng)民收入得到較快增長，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、農(nóng)民從事農(nóng)村和城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，之后的20年左右時間里，農(nóng)民收入問題基本不突出。本世紀(jì)初開始，城市市民享受了一撥入世后收入增長的紅利，而在農(nóng)村地區(qū)，從事小農(nóng)生產(chǎn)和非農(nóng)務(wù)工的農(nóng)民收入提高不快，農(nóng)民增收渠道也有限，城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大，部分農(nóng)民收入問題越來越突出。盡管歷年來不斷通過增加農(nóng)業(yè)投入、健全農(nóng)村市場體系、擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)等措施，緩解了部分壓力，但農(nóng)民收入的主要來源始終是務(wù)工收入(取決于工資水平、外出成本、工作穩(wěn)定性)、從事小規(guī)模耕作的農(nóng)業(yè)收入，增長潛力有限*近年來鼓勵種糧大戶連片耕作，但普遍意義上的農(nóng)民積累較少，耕種規(guī)模有限，山區(qū)還受地形限制。。

(3)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后問題。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施分為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村居住區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施兩部分?；镜霓r(nóng)田水利等設(shè)施建設(shè)歷來有政府資金支持，但2000年之前長期處于基本保證正常生產(chǎn)狀態(tài)，2000年之后，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，逐漸加大投入，并引導(dǎo)鼓勵民間資金投入。農(nóng)民對農(nóng)業(yè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的出資比例很低，在很多地方的很多年份甚至為零。盡管本世紀(jì)以來政府不斷加大投入，但離農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求還是差距較大。農(nóng)村居住區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施(包括交通)的投入，除了少數(shù)經(jīng)營有方的村集體承擔(dān)了大部分建設(shè)資金并建設(shè)得比較現(xiàn)代化外，絕大部分村莊都基本依賴于政府投入。2005年之前，居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施大多維持在滿足基本生活需求狀態(tài)。2006年之后推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐明顯加快，但和城市相比，仍然差距很大。

(4)農(nóng)村公共服務(wù)落后問題。農(nóng)村公共服務(wù)最主要是社會保障問題，主要是醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老保障兩方面。對于進(jìn)入企事業(yè)單位、有穩(wěn)定工作的農(nóng)村人口，主要是50歲以下、從小幾乎沒務(wù)過農(nóng)的下一代，可以按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費(fèi)和醫(yī)療保險費(fèi)，基本上進(jìn)入了城市的社保體系。但是對于廣大的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流動職業(yè)、自由職業(yè)、個體戶等農(nóng)村人口，社保問題仍然比較突出。

首先，醫(yī)療保障問題。改革開放之前，農(nóng)村實行合作醫(yī)療制度，與城市相比，醫(yī)療保障水平雖然較低，但基本全面覆蓋，醫(yī)有所保。改革開放后廢止了合作醫(yī)療制度，之后的20余年時間里，農(nóng)民看病都需自行負(fù)擔(dān)。而與此相對，城市市民則基本報銷了絕大部分費(fèi)用。1990年代以來，隨著社會的發(fā)展，對健康的要求越來越高，需求越來越大，農(nóng)民看病問題逐漸突出起來，逐漸脫貧的農(nóng)民又因病致貧的例子不斷出現(xiàn)，給予農(nóng)民醫(yī)療保障的呼聲也越來越高。大約在2005年前后，國家開始落實政策，給予農(nóng)民一定的醫(yī)療保障，之后逐漸給農(nóng)民加大醫(yī)療報銷比例。目前，全國絕大部分農(nóng)村都有基本的醫(yī)療保險“新農(nóng)合”，但各地醫(yī)療費(fèi)用報銷標(biāo)準(zhǔn)不一。從全國來看，國家衛(wèi)計委、財政部在《關(guān)于做好2017年新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的通知》中要求，政策范圍內(nèi)門診和住院費(fèi)用報銷比例分別穩(wěn)定在50%和75%左右。這和過去相比是一個巨大的進(jìn)步，能夠給農(nóng)民免除很大的負(fù)擔(dān)，保證基本的醫(yī)療條件。但從少數(shù)地區(qū)調(diào)研來看，基本上都有最高報銷限額，因此生場大病仍可能致貧。此外，農(nóng)村地區(qū)看病仍然基本限制在縣級范圍內(nèi)，如要外出看病，報銷比例可能會降低，面臨制度上的障礙?？梢姡r(nóng)民看病報銷的比例和城市市民相比仍然有相當(dāng)差距。

其次，養(yǎng)老保障問題，新中國成立后長達(dá)50余年的時間里，農(nóng)民基本沒有養(yǎng)老金一說。本世紀(jì)以來，逐漸、分批給予農(nóng)民養(yǎng)老保障提上日程。以浙江為例，近年來對于失地農(nóng)民，大約每畝失地可以優(yōu)惠條件給予一人“失地農(nóng)民養(yǎng)老保險”待遇，養(yǎng)老金從10年前的1000元左右每月提高到目前的1700元左右每月。其余農(nóng)民只有老年補(bǔ)助每月一兩百元。浙江是東部發(fā)達(dá)省份財力相對充足，尚且只能提供這樣的條件，中西部地區(qū)應(yīng)還未達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)?？梢?，與城市養(yǎng)老保障相比，農(nóng)民的養(yǎng)老保障在廣度和力度上差距巨大。

再次，失業(yè)保險問題。農(nóng)村目前不存在政府舉辦的針對農(nóng)民的失業(yè)保險，除非個人購買商業(yè)失業(yè)保險。農(nóng)民要獲得基本的生活費(fèi)，不得不持續(xù)工作。

總之，多年來，“三農(nóng)”與工業(yè)、城市、市民差距較大，甚至某些階段有擴(kuò)大趨勢。近年來政府不斷增加投入，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，拓展農(nóng)民增收渠道，情況得到了很大改善。

2. “三農(nóng)”問題形成的觀念邏輯

理論界一般認(rèn)為，后發(fā)國家工業(yè)化過程中，一般要經(jīng)歷三個發(fā)展階段：農(nóng)業(yè)支援工業(yè)發(fā)展階段、農(nóng)業(yè)與工業(yè)平等發(fā)展階段、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)發(fā)展階段。[8]這個觀念，基本上也是我國不同階段工農(nóng)業(yè)政策的基石，是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中大的戰(zhàn)略性定位。改革開放之前，如上所述，是農(nóng)業(yè)支援工業(yè)發(fā)展階段；本世紀(jì)以來，逐漸進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段。這些階段性認(rèn)知及其政策，對“三農(nóng)”問題的產(chǎn)生與解決具有決定性影響。此外，“三農(nóng)”問題長期存在及與之相關(guān)的政策因素、解決方式，還與關(guān)于“三農(nóng)”的一些觀念有關(guān)。

(1)土地是農(nóng)民的保險。有識之士認(rèn)識到，農(nóng)民沒有土地曾是千百年來中國社會動蕩的主要根源之一。使“耕者有其田”，也成了老一輩革命家的革命理想之一。新中國成立前后，就廣泛開展了土改運(yùn)動，土地按人口分配到家庭，再到村、隊集體，再通過聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制長期量化到家庭，農(nóng)民使用分配到的土地，以自己的勞動獲得農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，獲得基本的生活保障。有人認(rèn)為，在當(dāng)前的勞動分配格局下，進(jìn)城打工的農(nóng)民隨時面臨失業(yè)的風(fēng)險，土地是他們從城市后退的基本保障；從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民也需要天然地保障基本的土地使用權(quán)，不至于被強(qiáng)勢群體兼并而又走上解放前的老路。鑒于這樣的認(rèn)識，農(nóng)地使用權(quán)永久性出讓始終面臨政策上的障礙，農(nóng)民不能用閑置土地?fù)Q取資本*即禁止土地永久使用權(quán)買賣。農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)在可見年份的有償轉(zhuǎn)讓收益是很低的，當(dāng)前大約每畝每年為1000元左右，有的略高有的略低。。無疑，因這樣的制度設(shè)置，相當(dāng)部分土地的資本化利用效率是較低的。與此同時，正因為普遍認(rèn)為農(nóng)民有土地的基本保障，對農(nóng)民的社會保障就長期相對欠缺，與城市相比至今也差距巨大。

(2)中國地少人多，需要盡可能保證土地產(chǎn)出。中國用世界5%的土地，養(yǎng)活了世界20%的人口，常常用來比喻中國耕地少，用有限的耕地養(yǎng)活龐大的人口，難度之大、情況之復(fù)雜。鑒于此類根深蒂固的認(rèn)識，本世紀(jì)以來我國實施了耕地紅線制度，為政府統(tǒng)籌土地的非農(nóng)化使用提供了依據(jù)，也為土地利益分配留下了很多難題和矛盾。另一方面，為保證產(chǎn)出及降低食物成本(控制通脹)，默許廣泛使用動植物生長激素、大棚栽培，對農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的分類不作嚴(yán)格規(guī)定、基本由市場自主決定，導(dǎo)致高產(chǎn)而價格較低的農(nóng)藥除蟲、大棚、激素類、轉(zhuǎn)基因類農(nóng)產(chǎn)品廣泛擠出了產(chǎn)量較低而成本較高的無農(nóng)藥或少農(nóng)藥、非大棚、非激素類傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品，一些農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量長期受質(zhì)疑。此外，為了解決農(nóng)村大量人口就業(yè)問題，勞動密集型的耕作方式至今仍然在農(nóng)村普遍存在。

(3)農(nóng)民城市化是一個逐步的、持續(xù)多年的過程。這一命題本身沒錯，但是這個判斷往往成了工作按部就班的理由。首先，很多人認(rèn)為，農(nóng)民缺少城市市民的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)技能，在城市謀生容易失業(yè)，也缺少能力購買住房等生活資料，農(nóng)民進(jìn)城定居容易陷入貧困生活，形成城市貧民窟。因此，迄今為止的農(nóng)民進(jìn)城政策都是按逐步、有能力者先進(jìn)原則制定的，大量農(nóng)村剩余勞動力則過著進(jìn)城打散工、重要節(jié)日回流農(nóng)村的生活，形成持續(xù)多年的民工潮。其次，很多人認(rèn)為，過快地放開農(nóng)民進(jìn)城定居，會造成土地?zé)o人耕種的局面，進(jìn)而造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)出下降和社會動蕩。為保證土地有人耕種，一方面控制農(nóng)民進(jìn)城速度，另一方面勞動密集型耕種方式?jīng)]有實質(zhì)性得到鼓勵改變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)滯留了大量農(nóng)業(yè)人口。再次，認(rèn)為農(nóng)業(yè)還沒有做好資本密集型生產(chǎn)的準(zhǔn)備。一方面考慮到龐大農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)業(yè)難原因，另一方面認(rèn)為我國資本還相對匱乏，資本密集型生產(chǎn)所需要的市場、技術(shù)、企業(yè)家等條件都還不具備，并且認(rèn)為資本的大規(guī)模替代會造成單位土地產(chǎn)出下降。因此政策上并沒有鼓勵大規(guī)模的資本替代勞動。復(fù)次，認(rèn)為城市還沒有做好完全消化農(nóng)村剩余勞動力的準(zhǔn)備，認(rèn)為城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)已飽和。這些認(rèn)識，都對農(nóng)民城市化速度產(chǎn)生了影響。

(4)有些人認(rèn)為，農(nóng)民素質(zhì)低，放開進(jìn)入城市會造成混亂。一方面，城市產(chǎn)業(yè)正處于轉(zhuǎn)型升級過程中，一些人認(rèn)為農(nóng)民素質(zhì)較低，不能適應(yīng)轉(zhuǎn)型升級對勞動力高素質(zhì)的要求。另一方面，認(rèn)為較低素質(zhì)的農(nóng)村勞動力短時間大量放開進(jìn)城定居，會給基于相對高素質(zhì)市民的社會結(jié)構(gòu)、制度造成沖擊，帶來混亂。因此迄今為止的城市就業(yè)、社會保障等制度或多或少都對農(nóng)民設(shè)置了一些隔離，比如農(nóng)民工子女在城市入學(xué)通常都是個難題，一些行業(yè)就業(yè)的農(nóng)民不能享受城市市民的社會保障。

總之，從“三農(nóng)”問題發(fā)生的邏輯看，既有政策上的原因，也有觀念上的原因。如同一些學(xué)者所認(rèn)為的，城鄉(xiāng)分割的二元政策是“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的根本原因。改革開放之前通過土地公有制下的集體耕種和戶籍制度將農(nóng)民固定在農(nóng)村土地上，形成了特有的生產(chǎn)效率，并通過城鄉(xiāng)不同的社保制度、價格剪刀差實現(xiàn)利益再分配，造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和巨大差距。改革開放之后，通過土地公有制下的家庭承包制度、逐漸放松戶籍制度，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，解放了富余勞動力，大量農(nóng)村剩余勞動力從事城鄉(xiāng)二三產(chǎn)業(yè)并帶來了收入的提高，并通過部分增加社保等公共服務(wù)，提高了生活水平。盡管如此，城鄉(xiāng)分割的二元政策仍以不同形式存在，影響城鄉(xiāng)分割政策的一些舊觀念也難以消除。

三、消除城鄉(xiāng)二元分割的根本因素，全面推動鄉(xiāng)村振興

在城鄉(xiāng)一體化基礎(chǔ)上推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，是新時代解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略舉措。 可以說，自改革開放開始，就已經(jīng)朝著打破城鄉(xiāng)二元體制、形成一體化的方向發(fā)展。但是從歷年所解決的“三農(nóng)”問題可以看出，城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)的速度并不快，城鄉(xiāng)真正一體化還有很長的路要走。并且，我們也發(fā)現(xiàn)，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的政策措施沒有明顯的先后順序，并且是一個逐步推進(jìn)的過程。此外，我們也認(rèn)識到，并沒有文獻(xiàn)和文件預(yù)測未來30年后的就業(yè)結(jié)構(gòu)，一些政策措施也隱含地沒有考慮到會對未來產(chǎn)生重要影響的三個問題，即：第一，當(dāng)前50歲以下的農(nóng)村人口基本上在城市從事二三產(chǎn)業(yè)工作，這些人口也是城市里的弱勢群體，積累少，平均文化低，未來從事現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)沒有優(yōu)勢，他們基本不會再回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，那么，他們?nèi)绾卧诔鞘懈玫厣嫦氯?？未來農(nóng)村的土地由誰來耕種？第二，現(xiàn)在50歲以上的農(nóng)村人口主要在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這些人相比50歲以下的農(nóng)村人口來說，是最缺少保障的一代。我們該如何回應(yīng)對這一群體因缺少保障帶來的一系列問題？第三，如果未來30-50年后即農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化時，隨著更多的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移出來，現(xiàn)有的大部分農(nóng)村人口及其后代不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，那么土地使用權(quán)對于他們有什么意義？如果在當(dāng)前不考慮這幾個問題，而到30年以后才想到，那么屆時農(nóng)村人口將可能面臨兩難的境地，要么在城市低水平地生存下去，要么因為積累的不足不得不回到農(nóng)村重復(fù)小農(nóng)生產(chǎn)；50歲以上的農(nóng)村人口成為缺少保障的一代，群體和代際的不平等隨著時間自然消亡；轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)村人口因不再使用土地，土地對他們已經(jīng)失去意義。也就是說，農(nóng)村人口很大可能還在較低水平上生存，加大了現(xiàn)代化建設(shè)的難度。

那么，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程中，可以怎么做？考慮到上述三個問題，我們認(rèn)為，首先要消除二元結(jié)構(gòu)形成的條件，將“三農(nóng)”當(dāng)作國民經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不可分割的平等部分來對待，給予農(nóng)村人口與城市市民同等的待遇。而這一措施涉及如何處理公平問題、資金來源等，需要從“三農(nóng)”問題產(chǎn)生邏輯著手，抓住核心的問題即土地問題，來帶動和推進(jìn)各項工作。只有順應(yīng)時代潮流，加速潮流發(fā)展，才能最經(jīng)濟(jì)、快速、有效地解決“三農(nóng)”問題，全面推動鄉(xiāng)村振興，及早建成現(xiàn)代化社會。

1.抓住城鄉(xiāng)一體化的“牛鼻子”，促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展

城鄉(xiāng)居民待遇一體化是城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容之一，但是這一條至今沒有得到根本性改變。打破城鄉(xiāng)二元體制的核心政策應(yīng)是給予農(nóng)民與城市市民相同的同城待遇。

(1)給予農(nóng)民同城待遇的內(nèi)容

給予農(nóng)民無差別的市民待遇，就是指在地級市域甚至全省范圍內(nèi)，在遷居、購房、入學(xué)、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面給予農(nóng)民和市民一樣的待遇。也就是，在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障上解決農(nóng)民的“后顧之憂”，在限制大城市、發(fā)展中小城市的政策前提下實現(xiàn)遷移自由，農(nóng)民(通過務(wù)工或務(wù)農(nóng))像市民一樣賺取勞動所得，像市民一樣生活，在待遇上消滅城鄉(xiāng)差別。解決了農(nóng)村人口的“后顧之憂”，農(nóng)村的其他事情就會變成像城市一樣的事情，用解決城市的方法去解決農(nóng)村的其他問題也變得相對容易，城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)速度也會大大加快。

(2)給予農(nóng)民同城待遇是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的“牛鼻子”

第一，必要性。首先，消除過時的城鄉(xiāng)分割制度，給予農(nóng)民無差別待遇，特別是在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障上，不再讓農(nóng)民七八十歲還在為生計奔波，生場大病就花去大量積蓄，讓農(nóng)民有尊嚴(yán)地過上市民一樣的日子，是社會主義優(yōu)越性的具體體現(xiàn)之一。其次，50歲以下的農(nóng)村人口基本已不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民的下一代基本已經(jīng)從事城市產(chǎn)業(yè)工作。這部分人口中，一部分為城市社保所覆蓋，還有一部分從事流動性較大的產(chǎn)業(yè)，比如大量的建筑工人，并未被城市社保覆蓋，這部分職業(yè)工人理應(yīng)獲得和其他職業(yè)一樣的社保待遇。此外，這批城市“候鳥”中的很大一部分人在城市里租房生活，只在農(nóng)村保有住房，很多人還用城市里賺來的錢到農(nóng)村建造未來入住率很低的住房，加大了社會成本，且非長久之計。讓這批人變成城市人口，穩(wěn)定地在城市定居下來，創(chuàng)造定居的環(huán)境，是符合遠(yuǎn)期城市化目標(biāo)的，也完全是可行的。而在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，基本上是50歲以上的人口，也是特別需要保障的人口。按照兩個一百年的目標(biāo)，到本世紀(jì)中葉我國建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，鄉(xiāng)村全面振興，城鄉(xiāng)差別消失，因此可以預(yù)見農(nóng)民與市民已經(jīng)無差別。因此倒推計算，實際上恰恰是現(xiàn)有40-50歲以上的那一代農(nóng)村人口，在今后的歷史上是最缺乏社會保障的一代，也是最需要想辦法解決的一代。此外，自由職業(yè)者、無業(yè)者、個體戶，不強(qiáng)制繳納甚至不知繳納社保費(fèi)用，這部分人往往年齡偏大、學(xué)歷偏低，基本沒有繳保*雖然土地征用后，有些地方會給予優(yōu)惠社會保障，但征用比例畢竟占少數(shù)，理論上可以不予考慮。，在未來最沒有能力承擔(dān)起自己的養(yǎng)老、醫(yī)療支出。

第二，當(dāng)前，給予農(nóng)民無差別的市民待遇，能夠加速推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的各項工作。市民待遇主要是指農(nóng)村社會事業(yè)向城市看齊，或城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)或基本公共服務(wù)，“拉平”城鄉(xiāng)差距，是城鄉(xiāng)一體化工作的“牛鼻子”。首先，以醫(yī)療、養(yǎng)老保障為主的農(nóng)村社會事業(yè)一直落后于城市，是其他“三農(nóng)”工作推進(jìn)的一大障礙。我們知道，醫(yī)療對農(nóng)民的負(fù)擔(dān)主要是大病負(fù)擔(dān)，在人口上存在一定的地域、年齡、工種、偶然性等分布比例，特別是隨著年齡的增長，負(fù)擔(dān)越來越重，對于50歲以上主要在農(nóng)村生活的人群來說負(fù)擔(dān)特別重。而養(yǎng)老也主要涉及這部分人群，恰恰也是以務(wù)農(nóng)為主、收入較低的人群。這兩塊不解決，很大一部分農(nóng)村生活的人口會長期處于較低的生活水平，他們的后代也往往為了承擔(dān)父輩的支出而降低生活水平，增加在城市生活的難度。如果低能力、大病、老齡三者疊加，貧窮者會更貧窮，加大貧富差距。此外，較低的生活水平和生活質(zhì)量，一方面使農(nóng)民無法積累資本以開拓、升級新的生產(chǎn)、生活方式，只追求現(xiàn)有穩(wěn)定的低投入低收入的生產(chǎn)方式，使農(nóng)村集體也難以獲得收入，造成農(nóng)村集體對基礎(chǔ)設(shè)施等各項事業(yè)投入不足；另一方面也使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化投入不足，農(nóng)村勞動力素質(zhì)的自我改善、鄉(xiāng)風(fēng)文明、鄉(xiāng)村治理體系、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)等難度加大。相反，農(nóng)民獲得了無差別的市民待遇后，不再需要為養(yǎng)老、醫(yī)療、教育后代等過于操心，生活水平明顯改善。生活水平和生活質(zhì)量的顯著提高，會帶來可觀的溢出效應(yīng)。一是讓農(nóng)民分享了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，是社會主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)之一。二是避免了貧富差距的進(jìn)一步拉大，并使扶貧工作成效顯著。三是社會保障也意味著生活成本的降低，意味著收入的增加，會帶來一系列財富效應(yīng)，包括改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、鄰里鄉(xiāng)風(fēng)等，農(nóng)村治理難度會明顯降低。四是鑒于當(dāng)前50歲以下的農(nóng)村人口基本已經(jīng)在城市工作、生活，所缺的是住房、教育等保障，給予他們市民待遇，可以有助于其更好地在城市生活?？傊?，農(nóng)村社會保障等社會事業(yè)的改善并進(jìn)一步均等化，可以使“三農(nóng)”獲得內(nèi)源發(fā)展的動力，有助于農(nóng)村各項事業(yè)的推進(jìn)。

第三，給予農(nóng)民無差別待遇政策衍生的問題。我們可以認(rèn)為，城鄉(xiāng)社會事業(yè)的差別主要是指城市戶籍人口和農(nóng)村戶籍人口在社保、就業(yè)、教育等方面政策享受上的差別。農(nóng)村戶籍人口的社會待遇、特別是社會保障待遇要向城市看齊，這部分費(fèi)用從何而來？如果國家無償填補(bǔ)這部分費(fèi)用，那么會存在城鄉(xiāng)公平問題，即過多地用城市利益來補(bǔ)貼農(nóng)村人口。接下來還有一個問題：農(nóng)村人口享有土地的長期使用權(quán)及其衍生收益，包括未來可能被征用的大部分收益。和城市相比，這些收益是城市人口所不具備的。隨著未來30年內(nèi)現(xiàn)有50歲以上的農(nóng)業(yè)人口逐漸老去，50歲以下的農(nóng)村人口大量在城市工作、定居，國家未來將如何對待這部分權(quán)益？特別是土地被征用的收益，只有在被實際征用時才能享受到，沒有被征用時，30年后如何沒有規(guī)定?？紤]到大部分農(nóng)村人口未來30年后將城市化，未來土地對他們已經(jīng)基本失去耕種的使用價值，因此我們建議，可以將土地未來被(國家)征用這部分權(quán)益現(xiàn)在就明確下來，用以換取今天農(nóng)村人口的社會事業(yè)同城待遇，既體現(xiàn)公平原則，又可以加速城市化、城鄉(xiāng)一體化和現(xiàn)代化進(jìn)程。下面我們論證可行性。

2.城鄉(xiāng)待遇一體化首先需要從土地政策著手，推進(jìn)第二次人地分離

土地問題是歷史上農(nóng)民問題的核心，土地政策是城鄉(xiāng)分割制度的載體。要從根本上解決城鄉(xiāng)融合問題，還需要從土地上尋找根本的答案。改革開放之后的30年時間里，脫離農(nóng)村戶籍、過上市民生活，曾經(jīng)是農(nóng)民告別農(nóng)村生活的理想之一，主要通道是通過上大學(xué)遷出戶口，同時不再擁有農(nóng)村土地的承包使用權(quán)。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村利益蛋糕越來越大，大約從2010年開始，將戶口遷到城市、改變農(nóng)民身份變得不再那么有吸引力，特別是東部相對發(fā)達(dá)地區(qū)。大部分50歲以下的農(nóng)村人口選擇在城市生活、工作，但戶口仍然留在農(nóng)村，保留土地使用權(quán)(由父輩耕種或通過使用權(quán)流轉(zhuǎn)出租)。這些與人口分離的土地，涉及未來的使用權(quán)收益，當(dāng)前國家并無明確的政策，卻是解決當(dāng)前農(nóng)村人口社會保障的關(guān)鍵。

這涉及到對農(nóng)民擁有多大土地權(quán)益的認(rèn)定。我國實行土地公有制，國家按人口將土地分配給農(nóng)民承包使用，并多次延長了土地承包權(quán)。第二輪土地承包到期后再延長30年，這意味著大約延長到本世紀(jì)中葉，與我國建成現(xiàn)代化強(qiáng)國時間相一致。這還意味著，國家并不承認(rèn)農(nóng)民對土地的永久使用權(quán)，但是承認(rèn)農(nóng)民有長期承包使用權(quán)。這個使用期限，和土地征用政策中默許農(nóng)民擁有土地權(quán)益的期限是大體一致的。從土地征用政策看，一般土地商用年限為30-70年不等，平均至少50年使用期。土地被征用后，農(nóng)民獲得很大一部分收益，即國家認(rèn)可農(nóng)民擁有承包土地未來50年左右使用期的部分商業(yè)利益(通常高于農(nóng)用租金)，同時未來50年到期后，農(nóng)民不再擁有該土地的使用權(quán)。也就是說，國家認(rèn)可農(nóng)民擁有土地的未來50年左右使用收益，以及50年之后不確定年份使用權(quán)的部分收益權(quán)。那么，我們也可以反過來看，國家是否可以賦予農(nóng)民第三輪土地承包期到期之后的未來50年左右土地使用權(quán)，并將這種權(quán)利的收益在他們最需要的今天由國家提前兌現(xiàn)？這是完全可行的。這個觀點(diǎn)也從一些學(xué)者中得到了佐證。顧益康等認(rèn)為要給農(nóng)民50 年以上的穩(wěn)定的和有保障的土地使用權(quán)，允許其自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股、繼承。[15]許經(jīng)勇認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)采取穩(wěn)健的步驟，來界定、確保、擴(kuò)大農(nóng)民土地權(quán)利，使農(nóng)民享有更大的土地處分權(quán)利，如果農(nóng)民不能選擇農(nóng)地這一稀缺程度較高的資源與其他社會群體進(jìn)行交換，必然會限制農(nóng)民的資本積累，削弱農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移的支付能力。[17]

我們預(yù)計，到本世紀(jì)中葉，我國建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，意味著農(nóng)村人口完成城市化，類似于其他發(fā)達(dá)國家，農(nóng)村還保留5-10%或5%以下的農(nóng)業(yè)人口，主要從事大規(guī)模生產(chǎn)為主的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)及其衍生產(chǎn)業(yè)，這也是現(xiàn)代化國家必然的人口結(jié)構(gòu)。那么接下來的30-50年時間里，一定會伴隨著農(nóng)村土地權(quán)利的變動。與其將這個權(quán)利變遷推遲到30年以后解決，不如在農(nóng)民最需要利益補(bǔ)助的今天就實現(xiàn)土地利益轉(zhuǎn)換。既然國家承認(rèn)農(nóng)民對土地未來30-50年的收益權(quán)以及更久的使用權(quán)收益，那么農(nóng)民是否可以將這種權(quán)益，以優(yōu)惠條件憑土地未來被征用收益權(quán)(比如現(xiàn)有土地雙倍價格折算未來土地被國家征回權(quán)利)向國家換取未來30-50年的養(yǎng)老金繳費(fèi)等同城待遇權(quán)利有關(guān)的費(fèi)用？如果折算完畢尚不足以保證基本的養(yǎng)老與醫(yī)療費(fèi)用，本著公平原則，剩下費(fèi)用可由國家出資。現(xiàn)有土地農(nóng)民仍然可以繼續(xù)耕種，但是未來如無后代繼續(xù)耕種五年以上，并證實其后代在城市有穩(wěn)定工作和居所，經(jīng)過利益換算補(bǔ)償后，由國家收回土地；中間如遇真實的土地征用，可以按照征用時價補(bǔ)回差價。對于有能力繳納社會保險等費(fèi)用的農(nóng)村人口，可以優(yōu)惠條件憑土地權(quán)益換取城市住房。如此，就能在一代人的時間里，實現(xiàn)富余農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市生活，解決社會保障全覆蓋問題，解決農(nóng)村人口、城市人口平等共享社會服務(wù)問題，并解決土地權(quán)屬問題，為即將到來的土地大規(guī)模集約經(jīng)營、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化打下基礎(chǔ)。

我們知道，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制導(dǎo)致了大量農(nóng)村剩余勞動力實質(zhì)性離開土地、名義上保留了土地的使用權(quán)，是第一次人地分離政策。用土地權(quán)益換取其他權(quán)益的政策，繼續(xù)完成土地承包制未徹底完成的人地分離，可以成為第二次人地分離政策，它以農(nóng)村富余勞動力的完全市民化管理來保證人地完全分離得以無后患地落實。將全民納入市民化管理，給予健全的社會保障，解除了農(nóng)村人口的后顧之憂，也消除了社會動蕩的隱患。農(nóng)民獲得無差別的社會保障等待遇后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中最具標(biāo)志性的戶籍、社保二元制度走向一元，城鄉(xiāng)除基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境風(fēng)貌有差別外，其他差別已經(jīng)消失。此時，農(nóng)村不再是缺少保障、生活水平低下的代名詞，農(nóng)村勞動力向城市流動變得更加自由。人地分離政策逐步實施后，有條件、有能力的一批人先在城市定居下來，農(nóng)村規(guī)?？s減合并，可以大大節(jié)省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。將廣大農(nóng)村人口納入城市社會來管理，農(nóng)村的事情就變得像城市一樣，城鄉(xiāng)真正實現(xiàn)了一盤棋，效率大大提高。此外，農(nóng)地使用權(quán)逐漸集中到國家手里，形成規(guī)模，有助于引入資本，真正進(jìn)行現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)投資，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程就會大大加快。

3.推進(jìn)第二次人地分離，需要轉(zhuǎn)變土地是農(nóng)民保險的觀念

如同上述，多年來，人們認(rèn)為土地是農(nóng)民的保險，需要保證農(nóng)民擁有土地的長期使用權(quán)，才能保證農(nóng)民有固定的收入，對生活起到保障作用，保證我國現(xiàn)代化進(jìn)程平穩(wěn)過渡。這種觀念阻礙了人地的最終分離。實際上土地是農(nóng)民保險的觀念，來源于無保障社會的認(rèn)識。舊社會，無地農(nóng)民沒有保障，且備受地主剝削，過著貧困的日子，一遇到農(nóng)業(yè)災(zāi)害，生活無著，就會產(chǎn)生社會動蕩，社會成本很高。當(dāng)代社會，已經(jīng)建立了健全的社會保障制度，社會主義優(yōu)越性已經(jīng)得到了充分體現(xiàn)，農(nóng)民已經(jīng)可以離開土地，像市民那樣生活。并且，實際上，在土地公有制下，農(nóng)業(yè)土地只是國家給予農(nóng)民的資本品，有限的土地租金就是農(nóng)民每年法定獲得的生產(chǎn)資本，并不是也不足以作為其他保障。責(zé)任土地的產(chǎn)出之于農(nóng)民來說，也只能保證基本的溫飽，在大的災(zāi)害、貧病面前，土地根本起不到對農(nóng)民的保險作用。而對于50歲以下在城市工作生活的大部分農(nóng)村人口來說，早已經(jīng)離開土地并且不再從土地上獲得收入，土地的些許租金根本起不到保險作用。此外，由于未來大部分農(nóng)業(yè)人口向城市流動是必然的，從長時段來說，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)是短暫的，土地公有制及使用權(quán)再分配政策，決定了土地的永久使用權(quán)收益掌握在國家手里，農(nóng)民不能用以兌現(xiàn)來應(yīng)對暫時的風(fēng)險。因此，土地起不到保險作用，只要農(nóng)民獲得城市市民那樣的社會保障，農(nóng)民完全可以徹底離開土地。

此外，盡管我國地少人多，但是農(nóng)村剩余勞動力的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，并不會引起農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的普遍下降，資本、技術(shù)的跟進(jìn)替代(從而勞動力進(jìn)一步剩余并轉(zhuǎn)移出來)，可以保證產(chǎn)量，養(yǎng)活全國人民。從已有研究可見，沒有證據(jù)顯示農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移(從而引起資本部分替代勞動)會總體上引起農(nóng)業(yè)產(chǎn)量下降。以糧食為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量影響因素比較復(fù)雜，如果單純計算勞動力對產(chǎn)量的影響，具有負(fù)面影響和沒有顯著影響的實證研究都有很多。有些研究間接表明，農(nóng)村勞動力向外轉(zhuǎn)移導(dǎo)致產(chǎn)量少許下降可能是存在部分拋荒引起的。還有的研究表明，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移并沒有對我國糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量產(chǎn)生顯著影響。[12]有的研究認(rèn)為，如果男性熟練勞動力沒有嚴(yán)重短缺，就不會危及糧食產(chǎn)量。[13]另一方面，如果考慮到近年來資本、技術(shù)對勞動的替代，則農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量呈現(xiàn)逐年上升趨勢。[14]2016(1997)年食糧產(chǎn)量61625(49417)萬噸，蔬菜產(chǎn)量79780(35962)萬噸，肉類產(chǎn)量8538(5269)萬噸，水產(chǎn)品總產(chǎn)量6901(3119)萬噸，其中人工養(yǎng)殖水產(chǎn)品產(chǎn)量5142(1763)萬噸，天然生產(chǎn)水產(chǎn)品產(chǎn)量1759(1360)萬噸*參見國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)。因總體上歷年農(nóng)產(chǎn)品出口大于進(jìn)口，且占比較小，因此進(jìn)出口部分可以忽略不計。。可見，相比于20年前，蔬菜、養(yǎng)殖類水產(chǎn)品產(chǎn)量提高了一倍以上，20年前并沒有發(fā)生食物短缺，因此如果因農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移、增加天然農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量等而導(dǎo)致總產(chǎn)量的波動，并不會發(fā)生食品危機(jī)。此外，雖然因勞動力轉(zhuǎn)移、經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素引起有些地塊雙季(三季)稻作變成現(xiàn)在的單季(雙季)稻作，比如雙季晚稻產(chǎn)量從1997年的4994萬噸下降到2014年的3796萬噸，但是產(chǎn)量的變化和總量相比影響不大。

4.順應(yīng)未來社會發(fā)展趨勢，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興

2018年中央一號文件提出，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，就意味著以大規(guī)模資本密集型現(xiàn)代化生產(chǎn)為主，這需要土地制度的進(jìn)一步配合。農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，一定是素質(zhì)好、適應(yīng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且收入高的農(nóng)民，一定是受過良好教育的新一代農(nóng)民，才能勝任現(xiàn)代化大生產(chǎn)，獲得較高收入。農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園，意味著增加大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入費(fèi)用，因此按照未來社會的發(fā)展趨勢，隨著人地分離政策的實施，逐步縮小農(nóng)村規(guī)模是最經(jīng)濟(jì)的。為了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)，文件還提出促進(jìn)勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)、推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提擋升級、加強(qiáng)農(nóng)村社會保障體系建設(shè)、推進(jìn)健康鄉(xiāng)村建設(shè)、在土地承包延長30年基礎(chǔ)上完善“三權(quán)分置”制度、深化產(chǎn)權(quán)制度改革、鼓勵包括工商資本在內(nèi)的社會各界投身鄉(xiāng)村建設(shè)等具體政策舉措。本文的論點(diǎn)總體上與這些政策并不矛盾，相反如果得到實施，可以促進(jìn)以上多條舉措的執(zhí)行?？傊?，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，面向遠(yuǎn)景目標(biāo)進(jìn)行大手筆推進(jìn)，是安全、高效、可行的。