□ 李黃駿

從柏拉圖、亞里士多德一直到馬基雅維利、孟德斯鳩、盧梭，西方政治思想家無不將他們善治國家的理想設定在小國寡民的規(guī)模之內*與古希臘經(jīng)典的城邦(比如雅典、斯巴達)相比，柏拉圖心中的理想城邦的規(guī)模還要更小點。他認為5000人的城邦規(guī)模是最合適的，這個關于城邦規(guī)模的限定被他的學生亞里士多德繼承。參見柏拉圖《法律篇》、亞里士多德《政治學》。。雖然之后美國聯(lián)邦政體的確立，以及聯(lián)邦黨人和反聯(lián)邦黨人的論戰(zhàn)，使得民主共和國的設想突破了以往的規(guī)模限制，但是治理規(guī)模與治理模式的關系仍然一直是西方政治學的重要議題。與西方截然不同，中國先哲們的政治設想從來就沒有小國寡民限制，《周禮》在每篇的開頭都有這樣的話：“惟王建國，辨方正位，體國經(jīng)野，分官設職，以為民極?！逼渲?，“體國經(jīng)野”與“分設官職”正是為了應付超大治理規(guī)模而劃分行政區(qū)域與建立地方政府的簡潔提法。

從封建制到中央集權制，再到新中國的單一制國家結構，中國歷來的治理模式都是為了應付超大型的治理規(guī)模而設立起來的。正如王滬寧所言，發(fā)展中國式的民主治理模式，首當其沖需要處理的問題就是“超大社會、社會資源總量有限和民主政治之間的關系”。其中，他認為超大社會不僅是人口問題,人口問題折射出了錯綜復雜的政治、行政、經(jīng)濟、文化、宗教等問題,為民主設定了政治條件、組織條件、心理條件和文化條件等方面的難度。[1](P8)從王滬寧的論述中，我們可以發(fā)現(xiàn)兩點：首先，現(xiàn)代政治中的治理規(guī)模并不再僅僅是一個人口規(guī)模和地理空間的問題，它涉及政治、經(jīng)濟、文化、宗教等方方面面；其次，治理規(guī)模帶來的治理難題是一個相對概念，是相對于治理成本而言。換言之，治理成效其實也是一個治理規(guī)模與治理成本的比較概念，是一個有關效率的問題。因此，中國國家治理現(xiàn)代化所面臨的規(guī)模難題可以簡單歸納為：如何在一個治理規(guī)模如此巨大的國家保障平等的公民權利，提供優(yōu)質的公共服務，而又不耗費過多的社會資源？但可惜的是，治理規(guī)模及其所帶來的治理模式、治理效率等問題長期被忽視，或者被其他問題掩蓋。正如有學者指出的那樣，“在中國歷史上，治理規(guī)模一直是困擾執(zhí)政者的核心問題。不幸的是，歷史上有關郡縣、封建之爭常常蒙上了中央集權與割據(jù)政權間利益對立的意識形態(tài)色彩，因此打斷了有關國家治理規(guī)模及其嚴峻挑戰(zhàn)的深入討論?！盵2](P16)

與中國相比，新加坡的治理規(guī)模顯然要小得多，500多萬人口，僅僅相當于中國的一個中等城市。但如果我們對比斯洛伐克、土庫曼斯坦、挪威、哥斯達黎加、中非共和國等比新加坡人口數(shù)量更少的國家，不難發(fā)現(xiàn)，新加坡的族群、宗教等問題要復雜得多，治理的復雜程度顯然也要高出許多。不僅如此，新加坡在近幾十年社會經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，也逐步完成了從威權政府向民主政府的過渡，公民權利的增加、公共服務的訴求都使得治理的內容急劇增加。從這層意義上來說，新加坡的治理規(guī)?；蛟S并沒有我們想象的那么小。與此同時，新加坡卻一直保持著一級政府的架構，其等級鏈條并沒有隨著治理規(guī)模的擴大而無限延長，體現(xiàn)出了很高的治理效率。正如國內學者的評價，“說規(guī)模小容易治理，這并不意味著規(guī)模小的國家都治理得很好?！录悠伦龅煤貌粌H僅是因為它小，它還一定是做對了某些事。”[3](PP4-5)面對治理規(guī)模難題，新加坡的成功經(jīng)驗大致可以分為治理技術和治理結構兩方面。對于治理技術，信息化政府、一體化政府都是新加坡國家治理現(xiàn)代化的名片；對于治理結構，“互賴式治理”則應該是其中最為重要組成部分。對比現(xiàn)代化進程中的中國，治理規(guī)模的難題必然會隨著社會、經(jīng)濟、政治、文化的發(fā)展而急劇增加。新加坡現(xiàn)代化進程中解決治理規(guī)模難題的成功經(jīng)驗，可以為我們提供許多參考。

一、治理規(guī)模與治理模式

國家治理所面臨的一個首要挑戰(zhàn)是其治理規(guī)模以及由此產生的治理負荷，但治理規(guī)模卻很難說是一個固定和明晰的概念，其測量和選擇的角度隨著歷史演變軌跡、制度安排和治理模式選擇等一系列因素的變化而變化。從柏拉圖、亞里士多德的人口和領土，到馬基雅維利的財富，再到聯(lián)邦黨人和反聯(lián)邦黨人的習俗、文化、宗教、利益，國家治理規(guī)模的內涵和外延是在逐步豐富的。與之相對應，不同的發(fā)展階段和不同的國情導致不同國家面臨的國際競爭和國內發(fā)展的壓力是不同的，國家治理面臨的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境和文化環(huán)境的壓力和挑戰(zhàn)也是不同的，這些差異決定了不同國家對于統(tǒng)轄規(guī)模和治理模式的理解也是迥然不同的。簡而言之，治理規(guī)模不僅決定于一國原有的人口、疆域、經(jīng)濟等自然或物理因素，也決定于該國當前的政治發(fā)展程度和所選擇的治理模式。由此，我們可以暫且將治理規(guī)模定義為：一國在治理其管轄領土和民眾時產生的實際內容。具體而言，國家的治理規(guī)模大致可以從以下三個方面著手分析：

首先，治理規(guī)模取決于一國統(tǒng)轄的人口數(shù)量和地理空間，以及二者體現(xiàn)出來的差異性。在柏拉圖的《理想國》和亞里士多德的《政治學》中，國家治理規(guī)模都被理解為人口數(shù)量和地理空間。亞里士多德指出，“凡以政治修明著稱于世的城邦無不對人口有所限制”，[4](P353)而且疆域也不能太大，因為相對狹小的城邦有利于防衛(wèi)，“一個城邦的地理環(huán)境應該是敵軍難于進入而居民容易外出的”。[4](P357)應該說，在西方的政治傳統(tǒng)中，人口數(shù)量是首先被考慮的，而在中國傳統(tǒng)的政治思想和制度設計中，治理規(guī)模的理解和劃定則是從地理空間開始的。這是關于行政區(qū)劃即地方政府治理規(guī)模的最早論述。其中，一級政府必須首先要有一定的地理空間，以及地理空間和人口數(shù)量之間關系的思想已經(jīng)十分明顯。在之后中央集權的過程中，中國的地方政治制度就形成了一項基本原則：先劃定一定的轄區(qū)面積，然后再根據(jù)人口密度做適度的調整。例如，在劃定縣的規(guī)模時，就是以百里見方的面積作為縣的幅員基數(shù)，再以居民的數(shù)量作調節(jié)?！翱h大率方百里，其民稠則減，稀則曠?！?《漢書·百官公卿表》)正如有國內學者所指出，(政府)“層級是上下政區(qū)之間及地方政府之間關系的體現(xiàn)，但并非政區(qū)本身的要素。幅員、邊界、形狀、地理區(qū)域和地理位置才是政區(qū)本身的要素?！盵5](P200)在這種理解中，中國傳統(tǒng)的地方政治制度首先考慮的就是地理空間和人口數(shù)量，即一定層級政府所統(tǒng)轄的治理規(guī)模。

除了人口數(shù)量和地域面積等絕對數(shù)值以外，蘊含在人口數(shù)量和地理空間中的相對差異性也給國家治理造成了巨大影響。例如，孟德斯鳩認為：“如果從自然特質來說，小國宜于共和政體，中等國家宜于由君主治理，大帝國宜于由專制君主治理的話，那末，要維持原有政體的原則，就應該維持原有的疆域，疆域的縮小或擴張都會變更國家的精神?！盵6](P126)“一個共和國，如果小的話，則亡于外力，如果大的話，則亡于內部的邪惡?！盵6](P130)孟德斯鳩不僅指出了治理規(guī)模對國家政體和治理模式的選擇所造成的影響，而且還指出了其背后的原因，即眾多人口和廣闊疆域必然帶有的群體和地域差異性，使得公共福利和公共精神的形成異常困難。在孟德斯鳩的理解中，在一個人口有限、疆域狹小的國家里，公共的福利較為明顯，也較為人們所了解。而在一個大型國家里，眾多的人口和廣闊的疆域必然帶來巨大的差異性，此時公共福利就要遷就于許多的例外(差異性)，變得具有很大的偶然性，也不會被人民所普遍認可。此外，孟德斯鳩認為，一個國家實現(xiàn)共和政體和善治就必須要求國民具備公共精神和美德，而這些也只有在“小國寡民”的情況下才能實現(xiàn)。

當然，“廣土眾民”所帶來的差異性會給國家治理帶來難題的觀點到了聯(lián)邦黨人那里得到了轉變。在麥迪遜的理解中，國家統(tǒng)轄的人口越多，疆域越廣，“就可包羅種類更多的黨派和利益集團；全體中的多數(shù)有侵犯其他公民權利的共同動機可能性也就少了……因此，很清楚，共和政體在控制黨爭影響方面優(yōu)于民主政體之處，同樣也是大共和國勝于小共和國之處，也就是聯(lián)邦優(yōu)于組成聯(lián)邦的各州之處”。[7](PP49-50)無論是難題還是機遇，人口和疆域背后的差異其實也是塑造國家規(guī)模的重要因素。國家治理規(guī)模不僅決定于一國的人口、疆域、經(jīng)濟等數(shù)量或規(guī)模，也決定于蘊含其中的差異性。換言之，在人口數(shù)量和地理空間限定的情況下，國家治理規(guī)模直接決定于該國轄區(qū)內群體和地域的差異性。從這層意義上來說，中國的治理規(guī)模遠比我們以往理解的還要大許多。中國歷史上形成的區(qū)域性差異、多民族的文化差異、經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、自然資源在區(qū)域上的分布差異等，都會進一步增加國家治理的規(guī)模，加重了國家治理的負荷和困難。而且，伴隨著中國高速進行的現(xiàn)代化、現(xiàn)代經(jīng)濟活動的高度依賴性、意識觀念的多元發(fā)展，民眾在社會生活和政治訴求上的日益多元化，治理規(guī)模還會持續(xù)擴大，國家治理面臨的挑戰(zhàn)也會急劇上升。

其次，國家治理規(guī)模取決于治理內容。在此，治理內容指的是國家治理過程中提供的公民權利的維護、公共服務(產品)的供給、公共安全的保障、以及公共精神的培育等。顯然，不同的歷史時期、不同的政治理念、不同的政治制度甚至不同的治理過程和技術都會使得國家治理所包含的內容大相徑庭。在人口數(shù)量和地理空間等因素限定的情況下，治理的內容就將直接決定治理的規(guī)模，這在中國歷史上的一項沿用很久的制度中體現(xiàn)得十分明顯。“政不下縣”指的是，國家政權止于縣級政府，換言之，國家治理的內容限于縣級政府管轄的事務。在面對少則幾萬人、多則幾十萬人的人口規(guī)模時，縣府受制于政府規(guī)模和統(tǒng)治成本，大多將縣以下的民生民事交由地方士紳和民間宗法組織(如家族、鄰里)自行消化解決。有學者將其稱為“中國政治的‘傳統(tǒng)’、‘前現(xiàn)代’和‘近現(xiàn)代’中特別執(zhí)著的特性”，是“中華帝國的簡約治理遺產”，而“這種行政實踐誕生于一個高度集權卻又試圖盡可能保持簡約的中央政府，在伴隨人口增長而擴張統(tǒng)治的需要下，所作出的適應?！盵8]將縣以下治理事務交給社會自行解決的同時，古代中國對行政區(qū)劃和治理規(guī)模的控制則主要關注政治事務和統(tǒng)治需要，即維護中央集權國家中央和地方關系的平衡。國內有學者將其稱為“政治主導原則”，“因為幅員就是地方政府的權力圈，圈越大，實力越強，這是中央政府所不愿看到的，統(tǒng)縣政區(qū)如此，高層政區(qū)也如此?！薄罢^(qū)幅員的縮減常常被當成一種政治手段來運用?！盵5](PP258-259)由此可見，在“政不下縣”的治理模式中，由于社會承擔了很大一部分基層治理事務，使得古代中國政府的治理內容主要限定在政治事務或中央集權統(tǒng)治的維持上。換言之，在面臨人口增長時，古代中國的政治實踐采取的是一種通過限制治理內容來控制治理規(guī)模的方式。

對于現(xiàn)代國家而言，治理內容豐富了許多。在聯(lián)合國下屬的聯(lián)合大學建立的一項“World governance survey”(簡稱“WGS”)的治理指標體系中，共設立了6個維度，分別是公民參與政治活動的程度、社會各利益方在政治過程中的意見整合方式、政府作為維護系統(tǒng)的整體性、政策執(zhí)行效率、國家和市場的關系、爭議處理以及司法系統(tǒng)爭議處理。[9]而在國內學者設立的治理評估框架中，基本內容包括公民參與、人權與公民權、黨內民主、法治、合法性、社會公正、社會穩(wěn)定、政務公開、行政效率、政府責任、公共服務、廉潔12個部分。顯然，無論國內還是國外，對于治理內容的理解已經(jīng)遠非古代中國所能比較，人口數(shù)量和地理空間帶給國家治理的規(guī)模難題因為治理內容的快速擴張而迅速增大。就中國而言，隨著社會、經(jīng)濟、政治的高速發(fā)展，國家負責的治理內容會越來越多，民主權利、就業(yè)、社會福利、公共服務等需求都會使得治理規(guī)模急劇放大，各級政府的治理負荷和治理成本也將迅速增加。

最后，治理規(guī)模取決于治理結構。為了應付國家治理規(guī)模帶來的難題，近代以來所有的國家都選擇了按照地區(qū)劃分國民，并分級設立政府進行治理的模式。正如恩格斯所言，“國家和舊的氏族組織不同的地方，第一點就是它按地區(qū)來劃分它的國民……這種按照居住地組織國民的辦法，是一切國家共有的?！盵10](PP166-167)對于近代西方國家而言，為了實現(xiàn)國民公共參與的需要，即在大型民族國家內建立民主政體，西方設想和實踐了許多種可能的方案，其中一種便是聯(lián)邦制。自孟德斯鳩提出“聯(lián)邦共和國”的概念以后，休謨?yōu)榱丝朔笮蛧乙?guī)模帶來的難題，設計了他理想中的政治制度，即一種類似于哈靈頓“大洋國”的方案，將國家劃分為眾多的行政區(qū)域，以層級選舉解決國家層面的決策問題，以中央和地方的適當分權和制衡解決地方層面的決策問題。依靠這種區(qū)域劃分和層級政府的設置，所有公民都能直接或間接地參與到國家層面和地方層面的問題。[11](PP157-171)換言之，通過設立分級政府和“連續(xù)選舉”(a succession of election)，[12](PP102-103)公眾對于公共參與的需求被化解在不同層級的政府之中，從而控制了公眾參與需求帶給中央政府的規(guī)模難題。而從之后的政治實踐來看，這種依靠層級連續(xù)選舉的方式確實成為了單一制國家解決規(guī)模難題的一種重要的路徑選擇。

對于古代中國而言，為了克服人口數(shù)量和地理空間帶來的中央集權體制的規(guī)模難題，必須設立一整套完備的地方行政制度，通過劃分行政區(qū)域的方式，將龐大的人口數(shù)量和地理空間劃分到眾多地方政府的轄區(qū)之內，以此化解治理規(guī)模帶來的組織負荷。但這種模式的缺點也很明顯，隨著人口的增長或疆域的擴張，如果控制地方政府的管轄規(guī)模，則必須拉長地方政府的層級鏈條，由此必然帶來信息流通和指令執(zhí)行的低效、失真、組織效率下降，降低中央政府對地方政府的控制力和國家整體的管理效率；而如果縮短政府的層級鏈條，地方政府的管轄規(guī)模則將擴大，地方政府的管轄難度勢必增加，甚至會有“尾大不掉”之嫌。正如國內有學者評價，“在層級和幅員之間，有一定的依存因果關系，如統(tǒng)縣政區(qū)幅員足夠大，層級就可減少；若幅員太小，則層級不得不增加。前者如秦漢，后者如宋代。但是從中央集權的需要來看，卻是想收二面之利，既要簡化層次，又要縮小幅員，‘因為層次太多，則有梗阻之病；幅員太廣，則有隔膜之虞；職權太尊，則有尾大之懼’?！盵5](PP257-259)由此，我們不難發(fā)現(xiàn)，面對“廣土眾民”的規(guī)模難題，拉長政府的層級鏈條，縮小負責具體事物的地方政府的統(tǒng)轄范圍是一個難以避免的選擇。但這種模式的弊端和優(yōu)勢一樣明顯，換言之，國家治理的行政層級鏈條拉得越長，則地方政府的治理規(guī)模就越小，治理負荷和難度也越小，但信息流通和指令執(zhí)行的效率也越低；國家治理的行政層級鏈條縮得越短，則信息流通和指令執(zhí)行的效率越高，但地方政府的治理規(guī)模就越大，治理負荷和難度也越大。

二、新加坡國家治理的規(guī)模難題

如果僅僅從人口數(shù)量和地理空間來衡量，新加坡的治理規(guī)模并不大，但正如上文分析的那樣，治理規(guī)模還應該從共同體內部的差異性、治理內容、治理結構等多個方面加以分析。從這層意義上來說，新加坡政府面臨的治理規(guī)模并不小，具體而言，大致可以歸納為以下三個方面：

首先，國民的族群差異性加大了治理規(guī)模。自獨立以來，新加坡國家治理的一個重要議題就是如何處理族群關系。新馬合并曾經(jīng)被看作是新加坡擺脫殖民統(tǒng)治的捷徑，但族群矛盾的不可調和卻成為新馬分家的導火索。雖然當時華人人口在新加坡占到75%左右，但多元化族群結構(華人、馬來人、印度人和歐亞人等)，多樣化語言(英語、華語、馬來語、淡米爾語等)和多種宗教與文化(佛教、道教、伊斯蘭教、基督教、印度教、錫克教等)并存的社會形態(tài)，使新加坡在幾乎被迫獨立的同時便面臨著族群差異帶來的巨大的治理挑戰(zhàn)。正如學者的評價，國家雖小，卻充斥著亨廷頓所講的“文明的斷層線”，[13](P85)再加上“四面馬歌”的地域政治環(huán)境，新加坡原本較小的治理規(guī)模被急劇放大，國家治理面臨的規(guī)模難題成倍增加?！靶录悠率莻€由華族、馬來族、印族以及其他族群等多元種族組成的年輕國家。種族關系、族群政治、民族教育、國民意識，都是政府需要努力經(jīng)營和細心對待的國家課題。經(jīng)歷殖民地、民選政府、自治政府乃至獨立國家的不同歷史階段后，上述課題在新加坡的重要性和敏感性并沒有因此而降低。”[14](P1)由此可見，新加坡雖然人口不多，但族群差異明顯，再加上微妙的地緣政治環(huán)境，其治理規(guī)模不能簡單地以人口數(shù)量和地域空間來衡量。

其次，治理內容的拓展加大了治理規(guī)模。新加坡政府從來就不是“守夜人政府”，“新加坡領導層充分認識到，在一個強敵環(huán)伺的小島上建立一個新國家也許并不難，但要想讓這個國家健康地活下去，必須付出比外部環(huán)境友好、共同市場廣闊的北歐國家更大的努力，新加坡需要的，不是一個‘溫和的小政府’，而是一個‘強勢的大政府’。而欲達此目標，堅持行政主導制就是非常必要的一步?！盵3](P44)由此可見，新加坡政府的治理內容應該屬于強政府模式的范疇，其治理規(guī)模也應該按照強政府模式的標準來理解。不僅如此，隨著世界民主化浪潮的興起和新加坡自身的高速發(fā)展，新加坡社會出現(xiàn)了多元化的復雜結構，大量中產階級在經(jīng)濟利益得到滿足后，開始轉向政治參與和公共服務的訴求。作為回應，新加坡政府一方面不斷拓展民眾的民主權利。吳作棟強調:“我們必須在黨內讓不同意見存在。我們必須保持開放的思想，通過官委議員制度，讓其他人的意見在國會里發(fā)表。我們所設法做的是建立一個架構，讓這個制度帶進不同的功能組織和個人的想法?！盵15](P42)之后，“民情聯(lián)系組”、“全國對話會”的機構和活動陸續(xù)建立起來，國民政治參與的權利得到了保護和發(fā)展。另一方面，針對國民不斷提升的公共服務需求，新加坡政府不斷對原有的公共服務供給理念、方式和內容進行改革，特別是1995年推行的“21世紀公共服務計劃”。該計劃是為了實現(xiàn)兩大目標：一是培養(yǎng)一種優(yōu)秀服務的態(tài)度，通過很高的質量標準、禮貌的態(tài)度和回應性滿足公眾的公共服務需求；二是培養(yǎng)一種誘發(fā)和歡迎持續(xù)改變的環(huán)境以追求更高的效率和效益，主要通過使用現(xiàn)代化的管理工具和技術，以及對公務人員道德和福利的持續(xù)關注來培育這樣一種環(huán)境*George A．Boyne．What is Public Service Improvement? 2003.。顯然，無論是民主權利的保護，還是公共服務質量的提升都在很大程度拓展了新加坡國家治理的內容，加大了國家治理的規(guī)模。

最后，國家結構的簡單加大了治理規(guī)模。新加坡實行的是一級政府的行政組織構造，只設有中央政府，沒有地方政府。雖然新加坡是一個常住人口僅550萬的城市國家，但對比統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)諸如斯洛伐克*斯洛伐克，2016年人口540多萬，全國劃分8個州，其下分區(qū)，一共有79個縣，下設2883個市鎮(zhèn)。https://baike.baidu.com/item/%E6%96%AF%E6%B4%9B%E4%BC%90%E5%85%8B/420530?fr=aladdin、土庫曼斯坦*土庫曼斯坦，2016年人口566萬，除首都阿什哈巴德為直轄市外，全國劃分為5個州(省)，16個市，46個區(qū)。https://baike.baidu.com/item/%E5%9C%9F%E5%BA%93%E6%9B%BC%E6%96%AF%E5%9D%A6#3、哥斯達黎加*哥斯達黎加，2016年人口486萬，全國劃分為7個省，下設81個縣市、421個區(qū)。https://baike.baidu.com/item/%E5%93%A5%E6%96%AF%E8%BE%BE%E9%BB%8E%E5%8A%A0/423699#5、中非共和國*中非共和國，2016年人口459萬，全國劃分為15個省、1個直轄市(首都班吉)，省以下設69個縣，另設11個行政公署。等人口相近的國家大多設立三級政府的國家結構。與新加坡人口數(shù)量相近的中國省會城市和計劃單列市比較，中國實行的也是三級政府結構，即市—區(qū)—街道(派出機構)。顯然，對于新加坡來說，政府的行政層級少，機構規(guī)模小，這使得政治輸出和輸入直接而通暢，較少會產生信息傳輸和指令執(zhí)行扭曲的現(xiàn)象，政府運行過程簡單而高效。但與此同時，由于缺少地方政府對人口規(guī)模分解，新加坡中央政府實際上直接面對550萬國民，由此產生的組織負荷和管理復雜性可想而知。新加坡雖然是個小國，但最簡單的國家結構和最短的管理鏈條，使得政府面對的治理規(guī)模比一些大國有過之而無不及。

三、治理規(guī)模與“互賴式治理”

對于新加坡實行的一級政府設置，國內學者大多只看到其簡單、高效的一面?！俺鞘袊?，中央政府一竿子插到底，沒有中央和地方的復雜關系，更沒有聯(lián)邦制內部的那種復雜關系，權力路線清晰，中間環(huán)節(jié)少，行政人員和機構均少而精。這一政治架構完全是從國情實際出發(fā)所做出的明智決策，這為實施高效的管理提供了良好的政治形式?！盵16](P84)但一級政府的簡單和高效也帶來了另一方面的問題，那就是它無法通過劃分行政區(qū)域，設立地方政府的方式化解治理規(guī)模擴大的難題。實際上，由于社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，以及社會結構的逐步多元化，新加坡國民對于公共參與和公共服務的需求逐步提升，再加上固有的巨大的族群差異，新加坡政府面對的治理規(guī)模比我們通常想象的要大得多。如何化解這種規(guī)模難題，技術手段當然是其中的一種選擇。事實上，新加坡的信息化政府、一體化政府建設都是世界領先的。但另一方面，新加坡也積極通過完善國家治理結構來化解治理規(guī)模的難題，其主要的內容便是政府主導下的政府與社會的“互賴式治理”。

新加坡政府之所以那么高效，其中很重要的原因是因為其簡單，而之所以能以這么簡單的政府結構直接管理那么多的人口，是因為充分發(fā)揮社會組織的作用。新加坡政府提出政府與社會組織進行“互賴式治理”的方針，以建構政府與社會之間的良性互動關系，改革傳統(tǒng)的由政府單獨治理的方式。簡單而言，新加坡的社會組織分為兩種：一種是由政府自上而下創(chuàng)建，帶有半政府半社會性質，如人民協(xié)會領導下的居民委員會、民眾聯(lián)絡所等。對于這一類團體，政府會給予一定的資金和人才支持，也會適度干預其人事安排。另一種是自下而上，由民間自發(fā)組織，完全屬于社會性質。值得注意的是，近些年來，新加坡通過政府購買服務等形式，鼓勵和扶植這類社會組織快速發(fā)展，在滿足國民多元化公共需求和降低治理成本方面發(fā)揮了越來越重要的作用。從這層意義上來說，新加坡政府之所以能用如此簡單的政府結構應付巨大的治理規(guī)模，在很大程度上得益于不同類型社會組織的協(xié)助。新加坡政府在面對日益增長的治理規(guī)模時，不是采取增設新的政府機構、拉長政府層級鏈條的方式，相反，它采取最大限度的簡政放權，將治理空間和治理資源讓渡給效率更高、對國民需求反應更快的社會組織。采取這種政府主導下的“互賴式治理”，新加坡模式有效地消弭了國家與社會之間的相互不信任感，既保證了社會組織在政府的監(jiān)管和指導之下有序發(fā)展，也使政府在整合社會治理資源的同時，保持其自主性和主導性，提高治理效率，進而提升國家治理能力。

首先，以社會組織調和族群關系，化解族群差異性帶來的治理規(guī)模難題。除了在國家層面設立“總統(tǒng)少數(shù)民族權利理事會”和“總統(tǒng)宗教和諧理事會”等機構以外，新加坡十分注重社會組織在族群和諧方面的作用。1960年，為了促進族群和諧、提升社會凝聚力，人民協(xié)會(簡稱人協(xié)，PA)成立。目前人民協(xié)會擁有107家民眾俱樂部、550家居委會、110家鄰里委員會、5個社區(qū)發(fā)展理事會，還有國家青年理事會、國家社區(qū)領袖學院等組織機構。一方面，人民協(xié)會通過推動不同族群的社區(qū)居民共同參與各類社會活動，在活動的過程中促進不同族群居民之間的互動合作，在強化新加坡國家認同的基礎上，淡化族群差異性的影響；另一方面，人民協(xié)會通過選拔和培養(yǎng)各個族群的社會精英成為社區(qū)領袖，參與到族群治理進程中來，既滿足了多元族群的參與需求，降低了族群治理的難度和剛性，又讓這些作為社區(qū)領袖的族群精英成為族群和諧的榜樣。

正如李光耀曾評價的那樣，“人協(xié)成立的宗旨就是要把各個離散和幾乎是各自為政的社群和族群拉在一起，超越種族、語言、宗教和文化的藩籬。必須把多元的群體拉在一起參加各種消閑、社交和教育活動?！盵17](P35)目前，人協(xié)將自己的使命確定為通過對社區(qū)的聯(lián)通和建構來達致“一個民族，一個新加坡”的目標，并將此作為族群溝通的橋梁。人民協(xié)會的快速發(fā)展，推動了新加坡社會中所存在的族群社團、宗教社團以及其他屬性基層組織的整合，不同族群的民眾逐漸超越了狹隘的族群與宗教局限，已經(jīng)在“新加坡人”的國家認同下開始營造國家利益與族群利益的新型互動。正如人協(xié)的那個由連續(xù)不間斷而緊緊相連的紅色圓圈組成的會徽所展示的那樣，代表著人協(xié)聯(lián)結所有族群的新加坡人提升他們的公民意識以及促進多元族群和諧的努力。通過人協(xié)的努力，讓各族群更加團結，通過對共有空間的共享來不斷增強國家認同。

其次，通過社會組織提供多元化的公共服務，化解治理內容擴張帶來的規(guī)模難題。除了政府提供的公共服務以外，新加坡公共服務的供給在很大程度上依賴于各種類型的社會組織。以民眾俱樂部為例，新加坡共有108家民眾俱樂部，都由法定機構人民協(xié)會進行管理。由于新加坡國土面積只有716平方公里，因此，這108家民眾俱樂部基本能夠覆蓋新加坡全國的各個區(qū)域。民眾俱樂部硬件設施非常不錯，包括診療所、兒童托管中心、健身房、體育運動設施、舞蹈室、教室等，類似于我們的青少年活動中心，也類似于加強版的社區(qū)活動中心。為了確保優(yōu)質的硬件設施能夠吸引公眾前來，新加坡政府近些年來持續(xù)翻新或者重建各個民眾俱樂部，涉及資金少則幾百萬新幣，多則上千萬新幣。這些費用大部分由政府財政支出，其余部分則由政府出面募集社會公益捐贈和社會投資。近些年來，附近有一家設施齊全、品質優(yōu)良的民眾俱樂部，已經(jīng)成為政府推售組屋的一個重要賣點。民眾俱樂部建成以后，往往只有5-8名專職工作人員，大部分功能都由外來進駐的社會組織來承擔。對于新加坡人而言，各個年齡段都可以在民眾俱樂部內找到自己需要的公共服務內容。民眾俱樂部也是新加坡人日常居住中一個不可或缺的鄰近配套設施。

最后，讓社會組織成為基層事務的管理者，化解治理鏈條過短帶來的規(guī)模難題。面對日益增長的治理規(guī)模，新加坡并沒有采用世界上通用的拉長層級鏈條，設立地方政府的方式化解組織負荷。相反，新加坡政府將基層的管理事務交給社會組織管理，在維持簡單政府的基礎上，化解了治理規(guī)模擴張的難題。其中，發(fā)揮政府層級鏈條“延長線”作用的一個重要的社會組織是市鎮(zhèn)理事會。

新加坡的市鎮(zhèn)理事會屬于自上而下、半政府半社會性質的社會組織。它是由大選中獲勝的國會議員領導，組屋區(qū)群眾充分參與，負責組屋區(qū)硬件設施運行與維護的機構。組屋是新加坡政府針對公民和永久居民的住房保障制度，全國80%上的人口都居住在組屋內。組屋的興建由法定機構建屋發(fā)展局負責，但全國組屋及組屋區(qū)的后期修繕維護由市鎮(zhèn)理事會負責，市鎮(zhèn)理事會由建屋發(fā)展局進行管理。2015大選以后，新加坡共有16個市鎮(zhèn)理事會。其中，5個市鎮(zhèn)理事會分別覆蓋5個集選區(qū)，11個市鎮(zhèn)理事會覆蓋多個集選區(qū)和單選區(qū)。每個市鎮(zhèn)理事會的主席都由新當選的國會議員擔任。

從2007年開始，新加坡所有的市鎮(zhèn)理事會都在實施一項“鄰里翻新計劃”。這一計劃的目標是對組屋區(qū)的公共設施進行翻新，如垃圾桶、健身設施、足球場、人行道、有蓋長廊、人行走道。涉及費用由政府提供一部分，所在地群眾自主承擔一部分，但具體實施的過程需由群眾充分參與下的市鎮(zhèn)理事會完成。例如，近些年來，新加坡為老舊組屋加裝電梯工程就由市鎮(zhèn)理事會組織開展。市鎮(zhèn)理事會首先征集民意，如果有較多居民提出要求，就組織開展投票。如果該幢樓80%的居民投贊成票，市鎮(zhèn)理事會就組織實施后續(xù)工程。每戶居民需要自行承擔一部分費用，但針對經(jīng)濟條件較為困難的群眾，市鎮(zhèn)理事會會幫助其向政府申請補助或申請分期付款。顯然，在很大程度上，市鎮(zhèn)理事會完成了許多別的國家由各級地方政府完成的工作。從這層意義上來說，正是因為有市鎮(zhèn)理事會，新加坡政府才能在治理規(guī)模日益擴大的情況下維持一級政府、簡單政府的設置，維持盡可能短的管理鏈條和盡可能高的治理效率。

四、結 語

新加坡政府的治理之所以高效，是因為它簡單；之所以簡單，是因為它嚴格限制了政府的職能范圍、縮短了政府的層級鏈條；之所以能做到以上兩點，是因為政府與社會之間對于治理職能進行了效率最大化并極富新加坡特色的分工。面對日益增長的治理規(guī)模，新加坡的經(jīng)驗至少有以下幾個方面可供我們參考和借鑒。

首先，治理規(guī)模的增長并不必然與人口數(shù)量或地理空間的增長成正比，在特定的發(fā)展階段，經(jīng)濟、社會、政治、文化等因素都會促成其劇烈變化。通過對新加坡的觀察，我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然人口規(guī)模和地理空間基本保持穩(wěn)定，但治理規(guī)模帶來的壓力卻在逐年上升。其中的原因，除了族群差異等原有因素以外，更重要的是民主意識和權利意識逐漸成長，民主權利的維護、公共服務的質量和范圍、弱勢群體的保護等都在不停地增加國家治理的內容。對于中國而言，經(jīng)歷了幾十年的高速發(fā)展，經(jīng)濟、社會、政治、文化等方面都取得了巨大的成就。參考新加坡的經(jīng)驗，這些方面的成就很快也會轉化為國民對于民主權利、公共服務、社會保障等方面越來越高的需求。如果對比中新兩國的基本國情，龐大的人口、廣闊的疆域、巨大的地區(qū)差異，使得中國未來的治理規(guī)模將伴隨著現(xiàn)代化的進程快速增加，其體量和復雜性將是“小國寡民”的新加坡所難以比擬的。

其次，治理規(guī)模的增長必然促使政府與社會對治理職能進行合理分工。治理規(guī)模的增長大致可以有兩條路徑化解，一是拉長政府的管理鏈條，設置更多層級的地方政府，通過壓縮基層政府統(tǒng)轄人口和地域的方式來控制治理規(guī)模。正如上文所論述的那樣，這種方式有一個效率遞減的問題。伴隨著行政層級鏈條的拉長，基層政府的治理規(guī)模可以得到控制，但過度拉長的管理鏈條也會造成信息傳輸和指令執(zhí)行的困難。二是合理劃分政府與社會的職能分工，通過控制政府職能范圍，即政府直接負責的治理內容的方式控制政府的治理規(guī)模。顯然，新加坡采用的是第二種路徑，特別是其市鎮(zhèn)理事會的設置，在很大程度上承擔了原本應由政府承擔的基層公共事務的管理職能，使得政府不用為了控制治理規(guī)模過于拉長管理鏈條，保證了新加坡政府的簡單和高效。對于中國而言，五級政府的設置已經(jīng)存在管理鏈條過長，信息傳輸和指令執(zhí)行困難的問題。面對持續(xù)快速增長的治理規(guī)模，如果我們仍然試圖通過拉長管理鏈條，設置更多行政層級的方式來化解問題，不僅治理成本會成倍放大、難以負擔，而且治理效果也是值得懷疑的。如果新加坡這樣的小國還可以在兩種路徑中選擇的話，那么對于中國而言，在政府與社會之間對治理職能進行合理的分工將是唯一可行的路徑。

最后，政府與社會對治理職能的分工必須首先考慮國情。新加坡政府與社會對治理職能的劃分并沒有照搬西方的模式，相反，在新加坡國家治理中發(fā)揮主要作用的是一些帶有半官方、半政府性質的社會組織，而從嚴格意義上說，這些組織并不屬于獨立于政府之外的NGO。例如居民委員會、民眾聯(lián)絡所、民眾俱樂部都屬于法定機構人民協(xié)會的管轄。再例如市鎮(zhèn)理事會，其負責人就必須是大選中獲勝的國會議員。正是因為這些原因，新加坡的社會治理才被稱為政府主導的 “互賴式治理”。從新加坡的經(jīng)驗可以看出，中國未來的政府與社會對于治理職能的劃分，必須首先考慮中國的國情，社會組織的發(fā)育程度、規(guī)范程度、提供的公共服務的質量和效率等都是其中必須要考慮的內容。