郝玉賓，朱友紅

（1.中共山西省委黨?，F(xiàn)代科技教研部，太原　030006；2.中共山西省委黨校信息網(wǎng)絡(luò)教研部，太原　030006）

近年來，各級黨委政府緊緊圍繞深度貧困地區(qū)脫貧攻堅任務(wù)，聚焦最困難的地方、緊盯最困難的人群、扭住最急需解決的問題，采取超常舉措攻堅，各項工作成效顯著。但受一些主客觀因素影響，在推進深度貧困地區(qū)脫貧攻堅尤其是整村搬遷工作中，也存在一些不可回避的矛盾和問題。為此，筆者所在的課題組赴一些貧困縣的部分整村搬遷自然村和移民新村，就深度貧困地區(qū)整村搬遷工作進行了實地調(diào)研，在調(diào)研的基礎(chǔ)上通過深入分析和思考，提出進一步穩(wěn)妥推進深度貧困地區(qū)整村搬遷工作的幾點建議。

一、部分移民新村選址規(guī)劃不科學(xué)，貧困戶對搬遷存有顧慮。建議堅決按照“搬得出”“穩(wěn)得住”“能致富”的原則，科學(xué)規(guī)劃移民新村，切實使中央和各級政府的相關(guān)政策落到實處

目前，大多數(shù)貧困縣選擇將移民新村建在縣城周邊，這種安置方式有效地解決了整村搬遷所需要的移民安置房問題，對于改善搬遷移民的居住、生活、就醫(yī)和子女上學(xué)等條件有著明顯益處，同時也對消化縣城樓盤庫存起到了積極作用。但隨之而來的一些新問題不容忽視，如搬遷戶的生活成本大幅度提高，許多搬遷戶生產(chǎn)、就業(yè)問題短期內(nèi)無法解決，傳統(tǒng)生活習(xí)慣改變需要適應(yīng)，等。課題組在對某縣近兩年已搬遷入縣城周邊移民新村的部分村民家訪中獲知，由于“重搬遷、輕安置”，部分搬遷戶陷入了一種新的困局，他們有地不能種，家禽家畜無法養(yǎng)，政府承諾的解決公益崗位尚未及時兌現(xiàn)，生活消費失去了保障，有些只能靠兒女們的資助維持生計。諸如此類問題使得搬遷移民的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)和心理不適增加，出現(xiàn)了一定的失望和不滿情緒。很多未搬遷的貧困戶處于搬與不搬的矛盾境地，“搬”則面臨著舊宅拆除和自己“住不起”“住不慣”等問題；“不搬”則意味著放棄政府的各項政策優(yōu)惠?！皟呻y”的選擇，導(dǎo)致了整村搬遷工作初衷的異變，搬遷工作由“我要搬”變成了“要我搬”。針對上述現(xiàn)狀和問題，我們提出如下建議：

第一，科學(xué)制訂整村搬遷規(guī)劃，適時組織整村搬遷規(guī)劃的專項評估檢查。搬遷規(guī)劃不是簡單的人員遷徙、家園變換計劃，更是一個經(jīng)濟重組、社會重構(gòu)的系統(tǒng)工程。因此，在制訂整村搬遷規(guī)劃時，要充分尊重群眾意愿，嚴(yán)格按照“搬得出”“穩(wěn)得住”“能致富”的要求，科學(xué)選址，合理制訂搬遷規(guī)劃。同時可適時開展對搬遷規(guī)劃的專項評估檢查，及時糾正和調(diào)整不符合中央和上級有關(guān)易地搬遷精神的規(guī)劃，杜絕不合理的在縣城周邊扎堆搬遷的整村搬遷規(guī)劃。

第二，充分利用各地開發(fā)區(qū)建設(shè)的契機，同步進行移民新村建設(shè)。為切實解決開發(fā)區(qū)塊頭不大、活力不強、引領(lǐng)不足等突出問題，各地正以改革創(chuàng)新的勇氣和智慧推進開發(fā)區(qū)建設(shè)，推動開發(fā)區(qū)二次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。各地在實施整村搬遷工作中，應(yīng)緊緊抓住這一契機，在開發(fā)區(qū)規(guī)劃與建設(shè)中，同步進行移民新村規(guī)劃和建設(shè)，這樣既能為開發(fā)區(qū)發(fā)展儲備勞務(wù)資源，同時也能為搬遷移民增加就業(yè)選擇的機會，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)建設(shè)與脫貧攻堅工作的“雙贏”。

第三，采取切實有效的舉措促進搬遷戶“穩(wěn)得住”“能致富”。對已搬遷入移民新村特別是縣城周邊的搬遷戶進行一次全面調(diào)查，如果存在“穩(wěn)得住”“能致富”規(guī)劃落實不到位的情況，要加快落實進度，及時兌現(xiàn)承諾。對確有困難、短時期內(nèi)無法兌現(xiàn)承諾的，應(yīng)加大對搬遷移民的溝通解釋工作，同時做好慰問救濟事宜，最大程度地降低對易地搬遷政策及后續(xù)搬遷工作的不良影響。

二、整村搬遷規(guī)劃數(shù)量多，實際落實困難大、數(shù)量少。建議在充分尊重群眾意愿的前提下，適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃任務(wù)，確保需要整體搬遷的深度貧困自然村應(yīng)搬盡搬

目前各地都圍繞2020年全面建成小康社會，制定了深度貧困村易地搬遷工作規(guī)劃。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多貧困縣存在整村搬遷規(guī)劃數(shù)量多、實際落實下來少的問題。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一方面是貧困戶思想保守、故土難離的主觀因素和基層干部對整村搬遷工作長遠意義宣傳不充分等客觀因素所致；另一方面也暴露出基層政府在前期摸底工作中征求群眾意見不充分、工作做得不扎實的問題。規(guī)劃與實際不符的問題使得基層政府陷入兩難境地，如果不按規(guī)劃數(shù)量搬遷，則完不成搬遷任務(wù)，也會造成已建和在建的移民新村住房空置；如果按規(guī)劃數(shù)量實施搬遷，容易出現(xiàn)部分群眾有抵觸情緒、甚至引發(fā)上訪和矛盾激化等問題。針對上述現(xiàn)狀和問題，課題組提出如下建議：

第一，組織扶貧攻堅工作人員對易地搬遷政策的再培訓(xùn)、再學(xué)習(xí)。深度貧困自然村所處鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部、扶貧工作隊、村兩委成員和第一書記，是扶貧攻堅第一線人員，他們既是搬遷工作的組織執(zhí)行者，同時也是搬遷政策的宣傳者、搬遷群眾的釋疑者和互動者。只有他們真正統(tǒng)一思想，正確理解和把握上級出臺的相關(guān)政策，自然村整體搬遷工作才能穩(wěn)步推進、有序完成。因此，可以對涉及整村搬遷工作的所有一線人員，集中組織開展一次學(xué)習(xí)培訓(xùn)，促使他們真正做到學(xué)好文件、吃透精神，不折不扣地按照相關(guān)要求規(guī)范開展工作。

第二，加強對搬遷群眾的宣傳和引導(dǎo)。負(fù)責(zé)整村搬遷工作的一線人員要耐心細致地做好溝通引導(dǎo)，讓貧困戶充分了解自己的現(xiàn)實處境，發(fā)自內(nèi)心地認(rèn)識到整村搬遷是改變貧窮命運難得的契機，是他們自身發(fā)展的新起點。為此，可以考慮組織貧困戶代表參觀已經(jīng)建好的移民新村，增強他們的切身感受；通過制作一些視頻節(jié)目、展板展示移民新村的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、生活、生產(chǎn)發(fā)展等民生規(guī)劃，讓搬遷群眾消除生產(chǎn)生活的后顧之憂，從而產(chǎn)生改變貧困面貌、共建美好家園的內(nèi)生動力。

第三，適當(dāng)調(diào)低整村搬遷規(guī)劃任務(wù)和指標(biāo)。要全面摸底、認(rèn)真核準(zhǔn)需要整體搬遷的深度貧困自然村，提前征求搬遷群眾意見，確保需要整體搬遷的深度貧困自然村應(yīng)搬盡搬。在實施整村搬遷扶貧過程中，要在充分加強對群眾宣傳引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，廣泛征求群眾意見和建議，適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃任務(wù)，調(diào)低整村搬遷的計劃性指標(biāo)，不搞“一刀切”。要分類甄別、分類施策，對限制或禁止開發(fā)區(qū)、煤炭等礦產(chǎn)開采沉陷區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害威脅區(qū)等區(qū)域的貧困村要做到應(yīng)搬盡搬，對其余類型貧困村可根據(jù)各種主客觀情況，在充分尊重群眾意愿的情況下選擇整村搬遷或者部分搬遷。

三、有些貧困縣搬遷安置存在資金缺口。建議科學(xué)合理核算各項費用，多樣化選擇安置方式，積極穩(wěn)妥推進深度貧困自然村整村搬遷工作

課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多縣區(qū)存在搬遷安置資金短缺問題，影響易地扶貧搬遷工作的順利開展。究其原因，主要有以下三個方面：一是征地與規(guī)劃等前期工作耗資較大。由于適宜整村搬遷安置區(qū)域的土地多屬平地或耕地，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民往往不愿低價出讓，同時近年來公路建設(shè)、企業(yè)用地客觀上助推了征地費用上漲，增加了整村搬遷安置土地的調(diào)整難度。再加上前期勘探、測量等費用也較大，導(dǎo)致產(chǎn)生一定的資金缺口。二是個別貧困縣趕時間、趕進度導(dǎo)致的資金短缺。為了加快整村搬遷進度，提前完成搬遷任務(wù)，個別縣區(qū)將下一年度的搬遷計劃提前到本年度完成，造成搬遷資金短缺，打亂了搬遷房建設(shè)的正常計劃，變相增大了施工單位的墊資壓力。三是上級下達指標(biāo)外市縣確定的同步搬遷人口基數(shù)過大，造成搬遷補助和拆遷復(fù)墾補助資金額度過大。針對上述現(xiàn)狀和問題，課題組提出如下建議：

第一，科學(xué)合理核算征地費用。考慮到搬遷安置方式不同、區(qū)域位置不同、土地性質(zhì)不同、征用時間不同等因素，應(yīng)進一步出臺細化政策，區(qū)分不同情況，科學(xué)合理核算征地等前期費用，確保整村搬遷安置征地與規(guī)劃等前期工作順利開展。

第二，多樣化選擇搬遷安置方式。應(yīng)堅持一村多策、因戶制宜，多樣化確定搬遷安置方式。適當(dāng)減少城區(qū)周邊安置房建設(shè)，加大在行政村周邊和空心村舊址建安置房，此舉既可大大降低征地費用，減輕政府在搬遷后村民就業(yè)安置方面的壓力，也不至于使搬遷移民生產(chǎn)生活方式改變太大造成不適應(yīng)。

第三，積極穩(wěn)妥地推進搬遷安置房建設(shè)。各地要嚴(yán)格按照上級的決策部署，根據(jù)整村搬遷工作的時間表和路線圖，按規(guī)劃、分年度、有計劃地組織實施搬遷工作，堅決防止趕進度、趕工期造成資金脫節(jié)或搬遷安置工程質(zhì)量降低。

第四，堅決杜絕“搭車搬遷”現(xiàn)象。要精準(zhǔn)識別搬遷對象，防止出現(xiàn)項目縣全域都可以搬遷的現(xiàn)象。為了有效推進整村搬遷工作，減輕財政負(fù)擔(dān)，要在確保應(yīng)搬盡搬、不掉一戶、不漏一人的前提下，加強對搬遷對象的審查，切實把需要搬遷的情況摸透搞清，使真正符合政策的群眾搬遷，堅決杜絕“搭車搬遷”現(xiàn)象。

四、許多地方存在舊宅騰退拆除難問題。建議采取設(shè)置騰退舊房緩沖時間段、分類處理原有房屋、完善細化政策等方式，妥善解決各類舊宅騰退拆除難題

根據(jù)易地扶貧搬遷相關(guān)政策規(guī)定，貧困戶必須拆除舊房才能新建或新購房屋，否則不給予認(rèn)可補助。但在具體實踐中，許多地方存在舊宅騰退拆除難的問題。課題組通過調(diào)研走訪，發(fā)現(xiàn)其原因主要有三個方面：一是有些搬遷戶的確有保留舊宅的實際需求。在調(diào)研中，許多搬遷戶提出希望搬遷后能繼續(xù)耕種原承包土地，如能將舊宅留下，可方便存放機械、種子、化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)工具或生產(chǎn)資料，也方便耕種時臨時居住。二是搬遷戶對遷入新居確有顧慮。許多搬遷戶表示對搬遷后的生產(chǎn)生活比較擔(dān)憂，也擔(dān)心搬遷后生活不習(xí)慣，一些基層干部也反映騰退拆除舊宅工作非常難做，對于搬新宅不拆舊屋的釘子戶缺乏有效措施。三是存在易地扶貧搬遷政策中尚未涉及的一些實際問題。當(dāng)前各地對“有戶有房”的村民，無論是建檔立卡的貧困戶還是同步搬遷戶，都有相應(yīng)的騰退拆除獎勵補償政策，而對于“有房無戶”的房屋拆遷補償問題，對于“空心村”整體搬遷中的戶數(shù)認(rèn)定問題，大多地方有關(guān)易地扶貧搬遷的文件中沒有相應(yīng)的政策指導(dǎo)。針對上述現(xiàn)狀和問題，課題組提出如下建議：

第一，探索設(shè)置騰退舊房的緩沖時間段。為了給搬遷群眾一個適應(yīng)新生產(chǎn)生活環(huán)境的過渡適應(yīng)期，可以考慮設(shè)置一個時間段的緩沖期，緩沖期結(jié)束后仍不自行拆除的，基層政府可組織人員進行拆除，并扣除搬遷戶的拆除復(fù)墾獎補金。

第二，在遷出地適當(dāng)保留部分住宅作為集體產(chǎn)權(quán)房屋留用。一般而言，許多搬遷戶短期內(nèi)還要以務(wù)農(nóng)為主，原遷出地往往是深山地區(qū)，耕地難以很快有效流轉(zhuǎn)，有些搬遷戶仍會繼續(xù)耕種原有土地。鑒于此，遷出地房屋不宜立即全部拆除，可選擇保留幾處質(zhì)量較好的住宅，統(tǒng)一收回作為集體產(chǎn)權(quán)，作為生產(chǎn)工具集中存放處，在農(nóng)忙時也可作為搬遷戶臨時休息所，或為留守護林員提供住宿地。

第三，進一步完善細化相關(guān)政策。對“有房無戶”的房屋拆遷補償問題，亟需在省級層面出臺符合法律法規(guī)的指導(dǎo)文件，以填補政策空白。比如可考慮出臺各地指導(dǎo)價實現(xiàn)按面積補償?shù)?，給具體執(zhí)行搬遷工作的基層干部提供法律和政策指引，切實保障群眾的實際房屋權(quán)益。

五、一些搬遷移民搬遷后的生產(chǎn)生活和后續(xù)發(fā)展難以保障。建議探索實施跨區(qū)域搬遷，拓寬搬遷移民就業(yè)安置渠道，大力提升搬遷移民致富能力，實現(xiàn)搬遷移民自我發(fā)展

課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分搬遷移民對搬遷后的生產(chǎn)生活及后續(xù)發(fā)展問題心中無數(shù)，影響了搬遷工作的有序推進。究其原因，主要有以下三個方面：一是由于移民安置地農(nóng)業(yè)用地緊缺，搬遷入的農(nóng)民往往面臨無地可種或得不到與失去地相同面積的土地，這樣一來，以種植業(yè)為生的那部分移民就會因為失去賴以生存的土地或種不到足夠面積的土地，而使基本生活得不到保障。二是移民安置地經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)項目較少，吸納就業(yè)能力較低，就業(yè)渠道狹窄，導(dǎo)致搬遷移民難以及時就業(yè)。三是由于搬遷時間緊、任務(wù)重，當(dāng)?shù)卣紤]較多的是如何搬得出，而搬遷移民拓寬增收渠道需要自尋門路，他們大多經(jīng)濟條件較差，文化水平不高，沒有必要的農(nóng)業(yè)實用技術(shù)，致富能力和自我發(fā)展能力較弱，“穩(wěn)得住”“能致富”成為移民搬遷后的難中之難。針對上述現(xiàn)狀和問題，課題組提出如下建議：

第一，確保分類確權(quán)到戶?；鶎右痪€人員要加大對農(nóng)民土地承包權(quán)和土地確權(quán)政策的宣傳，消除搬遷移民心中的顧慮，實事求是地核實農(nóng)民所承包土地的畝數(shù)、土地類別和土地收益，盤活承包地、林地、宅基地，完成“三地”資源核查確權(quán)，確保搬遷移民權(quán)益不受損。對復(fù)墾后的土地要抓緊進行分類確權(quán)，及時賦予搬遷農(nóng)戶相應(yīng)的承包經(jīng)營權(quán)，并與其他土地享受同等權(quán)益。

第二，探索實施跨區(qū)域搬遷。針對移民安置地農(nóng)業(yè)用地緊缺的問題，可以制定出臺外遷政策，允許在本市跨縣區(qū)安置，積極鼓勵有條件和有能力的搬遷對象，采取自愿選擇投親靠友的辦法，舉家搬遷到其他條件更好的縣區(qū)。對于這部分愿意搬且搬得出的貧困戶，可以把建房補助款補給遷入地，由當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)建設(shè)搬遷安置房。

第三，加強致富技能培訓(xùn)和信貸支持。應(yīng)有效整合教育、人社、民政、財政、扶貧等部門資源，加強對搬遷移民的就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)，使搬遷移民每戶至少有一人掌握一門實用技術(shù)，至少有一名勞動力就業(yè)。積極探索設(shè)立移民轉(zhuǎn)移就業(yè)專項基金，為集中安置的移民轉(zhuǎn)移就業(yè)提供貸款貼息。積極協(xié)調(diào)金融機構(gòu)做好搬遷戶信用等級評定和貸款信用等級證發(fā)放工作，為移民獲得創(chuàng)業(yè)信貸資金支持掃清障礙。

第四，多途徑解決搬遷移民就業(yè)問題。應(yīng)研究制定相關(guān)優(yōu)惠政策，按照“一點一策”“一戶一法”的思路，對搬遷移民集中安置點科學(xué)布局、合理規(guī)劃配套產(chǎn)業(yè)。引導(dǎo)搬遷移民從種植、養(yǎng)殖、租賃種養(yǎng)、餐飲服務(wù)、勞務(wù)輸轉(zhuǎn)等多途徑選擇適合自己的就業(yè)方式，開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。積極鼓勵搬遷群眾開展自主創(chuàng)業(yè)，結(jié)合政府、企業(yè)和社會組織幫助實現(xiàn)就業(yè)，增加收入。通過上述方式方法，推動搬遷地的農(nóng)業(yè)資源向工商資本轉(zhuǎn)化、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化、傳統(tǒng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)市民或產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)化。

六、移民新村的社會治理、文化重構(gòu)和組織建設(shè)亟需跟進。建議加強基層組織建設(shè)，構(gòu)建矛盾調(diào)處機制，營造互幫互助的移民新村文化氛圍

整村搬遷是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及土地的重新配置、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、行政管轄權(quán)整合、社會心理等諸多內(nèi)容。一方面，整村搬遷導(dǎo)致搬遷村失去了原有行政村組織的轄制，組建新的村黨支部和村民委員會勢在必行；另一方面，在搬遷移民融入新環(huán)境的一系列調(diào)整和整合過程中，搬遷移民與原住民之間、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間、不同村的搬遷移民之間存在一定的心理隔閡、利益矛盾以及生活習(xí)慣和文化的差異，極易引發(fā)各類社會風(fēng)險。針對上述現(xiàn)狀和問題，課題組提出如下建議：

第一，加強移民新村“兩委”班子建設(shè)。已經(jīng)妥善實施移民搬遷安置的新村，應(yīng)積極穩(wěn)妥組織好村“兩委”集中換屆工作，要拓寬人選推薦范圍，創(chuàng)新選任方式，優(yōu)化整體結(jié)構(gòu)，實施農(nóng)村本土人才回歸工程，選拔優(yōu)秀人才進入村干部隊伍。移民新村所在鄉(xiāng)黨委、政府應(yīng)加強對村“兩委”干部的培訓(xùn)，讓他們了解搬遷地的風(fēng)俗、民情以及可能面臨的矛盾問題，為其更好地開展工作奠定基礎(chǔ)。

第二，向移民新村增派第一書記。為了進一步加強搬遷移民思想政治工作，深入開展黨和國家大政方針宣傳，促進與上級黨組織、政府的溝通協(xié)調(diào)，可從縣以上組織部門選派第一書記駐村指導(dǎo)。選派第一書記應(yīng)重點突出黨性強、能力強、威望高、農(nóng)村工作經(jīng)驗豐富，確保選派的第一書記在“推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進和諧”方面發(fā)揮強有力的作用。

第三，構(gòu)建移民新村矛盾調(diào)處機制。為暢通搬遷移民之間、搬遷移民與原住民之間的溝通渠道，可建立矛盾調(diào)處機制和社區(qū)管理決策機制，可由第一書記、臨時黨支部成員、村委會成員等組成新村矛盾調(diào)處工作組，負(fù)責(zé)調(diào)處各類矛盾糾紛?？沙闪⑸鐓^(qū)事務(wù)理事會，引入退休的國家公職人員、企業(yè)退休職工、退休老教師和熟悉當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗、個人威望高、協(xié)調(diào)能力強、善于運用鄉(xiāng)規(guī)民約的鄉(xiāng)村賢人參與，制定“全民參與、公開透明”的社區(qū)管理決策機制，對新村具體事務(wù)進行充分討論，逐步提升搬遷移民的歸屬感。

第四，營造搬遷新村互幫互助的和諧文化氛圍?；突ブ菢?gòu)建和諧移民新村文化的基石，也是形成新村凝聚力的靈魂。因此要在移民新村建立互幫互助組織，營造互幫互助的良好氛圍。要經(jīng)常組織開展文化活動，使搬遷移民之間、搬遷移民與原住民之間互相熟悉，理解各自的風(fēng)俗民情，消除文化隔閡，彼此建立新的“熟人社會”，實現(xiàn)搬遷移民在交際心理、價值觀、思維方式上的提升，實現(xiàn)移民新村融合共贏和諧發(fā)展。