蔣悟真 郭創(chuàng)拓

(1.華南理工大學(xué)法學(xué)院，廣東 廣州510006；2.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西 南昌 330013)

科研經(jīng)費(fèi)治理難題是影響和決定科技創(chuàng)新的基石問(wèn)題，也是“深化科技體制改革”(十九大報(bào)告)必須啃下的“硬骨頭”。為激發(fā)科技創(chuàng)新熱情，建設(shè)世界科技創(chuàng)新強(qiáng)國(guó)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)要實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)使用方式與管理體制的變革。2016年5月30日，習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)科技創(chuàng)新大會(huì)、兩院院士大會(huì)中指出，“要著力改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式，讓經(jīng)費(fèi)為人的創(chuàng)造性活動(dòng)服務(wù)，而不能讓人的創(chuàng)造性活動(dòng)為經(jīng)費(fèi)服務(wù)”。2018年5月28日，習(xí)近平總書(shū)記在兩院院士大會(huì)上的講話中再次強(qiáng)調(diào)“繼續(xù)堅(jiān)決推進(jìn)，把人的創(chuàng)造性活動(dòng)從不合理的經(jīng)費(fèi)管理、人才評(píng)價(jià)等體制中解放出來(lái)”。2018年7月4日李克強(qiáng)總理召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)一步要求“充分相信科研人員，尊重人才，賦予他們更大經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)”。這些科研經(jīng)費(fèi)使用方式與管理體制改革的文件精神，至少?gòu)恼邔?dǎo)向和發(fā)展戰(zhàn)略層面表現(xiàn)出科研經(jīng)費(fèi)治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。但要真正貫徹落實(shí)這些科研經(jīng)費(fèi)“松綁”舉措，還應(yīng)全面梳理其中涉及的制度化、規(guī)范化、程序化的法律基礎(chǔ)問(wèn)題，例如科研經(jīng)費(fèi)治理的政策檢視、立法宗旨、法權(quán)結(jié)構(gòu)、模式再造、程序優(yōu)化等。本文試從邁向科研自由、遵循科研規(guī)律的角度，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用方式與管理體制變革中的重點(diǎn)和疑難問(wèn)題予以剖析，以期為推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)治理入法提供理論引領(lǐng)與制度支撐。

一、科研經(jīng)費(fèi)治理的政策檢視與立法呼吁

自2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見(jiàn)》以來(lái)，有關(guān)科研經(jīng)費(fèi)使用與管理的改革政策及規(guī)范性文件紛至沓來(lái)。雖然改革的內(nèi)容得到社會(huì)的積極響應(yīng)與認(rèn)可，但從其構(gòu)建的科研管理秩序上看，目前科研經(jīng)費(fèi)使用的性質(zhì)及制度承載的功能并未從根本上體現(xiàn)科研自由的價(jià)值內(nèi)涵。相關(guān)立法的缺失嚴(yán)重影響了科研經(jīng)費(fèi)治理的法治化進(jìn)程，也阻礙著科技體制創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)。

(一)科研經(jīng)費(fèi)改革的政策檢視

首先，在改革理念上，當(dāng)前所進(jìn)行的一系列科研經(jīng)費(fèi)改革遵循的依舊是“權(quán)力導(dǎo)向”下的管制思維，科研管理機(jī)關(guān)權(quán)力的行使缺乏相應(yīng)的責(zé)任作為約束，致使在科研經(jīng)費(fèi)使用問(wèn)題上出現(xiàn)了科研人員經(jīng)費(fèi)使用權(quán)(利)與科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)管理權(quán)(力)之間的對(duì)立與緊張關(guān)系。財(cái)政部與教育部2016年印發(fā)的《中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)管理辦法》第3條指明，基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)的使用遵循“嚴(yán)格管理”原則，并明確“中央高校是基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)使用管理的責(zé)任主體”。但縱觀整個(gè)文本，卻并沒(méi)有對(duì)中央高?？赡苌婕暗降姆韶?zé)任予以明確地規(guī)定。以《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》為代表的系列政策中，高校和科研院所享有的管理權(quán)限被進(jìn)一步擴(kuò)大，在管理主體權(quán)責(zé)失衡的語(yǔ)境下，現(xiàn)有改革更加深了科研管理機(jī)關(guān)權(quán)力行使與科研人員權(quán)利實(shí)現(xiàn)之間的沖突。①管理者的責(zé)任通常是通過(guò)監(jiān)督與問(wèn)責(zé)的方式得以呈現(xiàn)，[1]其中，問(wèn)責(zé)的形式應(yīng)屬于一種管理問(wèn)責(zé)[2]。而當(dāng)前，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)改革政策及相關(guān)規(guī)范性文件中均缺乏關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)管理主體的問(wèn)責(zé)制度?？蒲薪?jīng)費(fèi)的改革亟需重新厘定科研經(jīng)費(fèi)使用與管理過(guò)程中的“價(jià)值次序”，如果無(wú)法突破現(xiàn)有政策中的“權(quán)力修辭”現(xiàn)象，則很難真正實(shí)現(xiàn)“放管服”相結(jié)合的目標(biāo)。

其次，在改革路徑上，當(dāng)前的科研經(jīng)費(fèi)改革僅是一種技術(shù)性調(diào)整，而非體制革新。從科研經(jīng)費(fèi)改革措施上看，無(wú)論是勞務(wù)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)、范圍還是間接費(fèi)用比重的變化，其實(shí)際上均是科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、執(zhí)行及決算方法上的改進(jìn)，科研經(jīng)費(fèi)管理體制并未得到改良，科研經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中大部分預(yù)算層面的“放權(quán)”仍保留著科研管理機(jī)關(guān)的參與和干預(yù)②。自1985年科技體制改革以來(lái)，我國(guó)一直力求通過(guò)科技資源的優(yōu)化配置來(lái)推動(dòng)創(chuàng)新主體(包括企業(yè)、研究員和高等學(xué)校)的制度變革和能力建設(shè)。[3]市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)調(diào)節(jié)方式，在我國(guó)科技體制創(chuàng)新與改革中起著重要的作用，需要政府“主動(dòng)放掉該放的權(quán)”[4]P55。但在我國(guó)權(quán)力體制背景下，科技改革實(shí)踐中對(duì)市場(chǎng)的放權(quán)依舊不充分。表現(xiàn)在當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)改革中，最明顯的就是忽略了科學(xué)共同體的作用，沒(méi)有充分發(fā)揮科學(xué)共同體的自治性，致使科研經(jīng)費(fèi)作為一項(xiàng)重要的科技資源一直無(wú)法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置，進(jìn)而影響了整個(gè)科研經(jīng)費(fèi)使用與管理體制的革新。

最后，在改革內(nèi)容上，無(wú)論是改革的廣度還是深度，均未實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)管理中“重物輕人”現(xiàn)象的轉(zhuǎn)變，科研經(jīng)費(fèi)的使用依舊缺乏激勵(lì)性，無(wú)法提升科研人員的積極性與創(chuàng)新性。科學(xué)研究要充分發(fā)揮科研人員的積極性、創(chuàng)造性，合理的科研管理政策既要形成對(duì)科研違法行為的有效威懾，更要提供充分的長(zhǎng)期創(chuàng)新動(dòng)力或制度激勵(lì)，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)益激勵(lì)和責(zé)任懲罰的有效均衡。[5]激勵(lì)問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)法治思維下科研經(jīng)費(fèi)治理“以人為本”之目標(biāo)的核心和根本問(wèn)題，其內(nèi)在邏輯體現(xiàn)為通過(guò)完備的激勵(lì)制度刺激科研人員的需求，由需求激發(fā)相應(yīng)動(dòng)機(jī)進(jìn)而推動(dòng)科研人員積極作為，實(shí)現(xiàn)科研創(chuàng)新的目標(biāo)。[6]然而目前，科研經(jīng)費(fèi)改革政策及相關(guān)法律文件中仍未完全建立針對(duì)科研人員的激勵(lì)機(jī)制，雖然已有多部規(guī)范性文件嘗試構(gòu)建相關(guān)制度，但都僅停留在理念與宏觀層面，缺乏細(xì)化的可操作性強(qiáng)的具體規(guī)定。例如科研經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，對(duì)于實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的主體和實(shí)施方式——是否應(yīng)由第三方審計(jì)或財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的績(jī)效作出客觀的評(píng)估，以及評(píng)估結(jié)果的適用等問(wèn)題，現(xiàn)行政策及法律文件均未給出答案，也使得目前科研經(jīng)費(fèi)使用中的相關(guān)經(jīng)費(fèi)使用機(jī)制之間無(wú)法形成聯(lián)動(dòng)和發(fā)揮制度本身應(yīng)具備的激勵(lì)功能。

(二)科研經(jīng)費(fèi)治理入法的必要性

科研經(jīng)費(fèi)治理是一項(xiàng)綜合性的改革，涉及多項(xiàng)事務(wù)的決策與執(zhí)行，科研經(jīng)費(fèi)治理的最終成果必然體現(xiàn)在制度層面上，依靠科學(xué)有效且具可操作性的制度對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行管理。科研經(jīng)費(fèi)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要依賴相關(guān)制度推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)“松綁”政策的決策化、具體化落地。當(dāng)前，我國(guó)并沒(méi)有關(guān)于科研經(jīng)費(fèi)使用與管理的專(zhuān)門(mén)立法，對(duì)于財(cái)政資助科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用與管理規(guī)定主要見(jiàn)于《憲法》、《預(yù)算法》、《科技進(jìn)步法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《國(guó)家自然科學(xué)基金條例》、《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》、《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理辦法》等法律法規(guī)和規(guī)范性文件等，但上述文件在對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范上存在著諸多問(wèn)題。

在法律層面上，無(wú)論是《憲法》還是《科技進(jìn)步法》，雖然都明確了對(duì)科研人員享有的科研自由與基本權(quán)利的保護(hù)，但內(nèi)容上均屬于綱領(lǐng)性條款，缺乏具體的實(shí)施路徑，可操作性不強(qiáng)，其宣示意義大于實(shí)踐意義。而基于科研經(jīng)費(fèi)的財(cái)政資金屬性，目前我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)的使用與管理遵循的均是預(yù)算管理方式，對(duì)科研人員違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的責(zé)任追究同樣以《預(yù)算法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》為依據(jù)。③然而《預(yù)算法》所要實(shí)現(xiàn)的是“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束”，科研人員使用科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)行科學(xué)研究活動(dòng)的行為卻與政府收支行為的性質(zhì)截然不同。政府財(cái)政管理強(qiáng)調(diào)的是嚴(yán)格控制，但科研活動(dòng)是一種基于創(chuàng)新性的智力活動(dòng)，科研過(guò)程具有極大的不確定性與難以預(yù)測(cè)性，因此科研規(guī)律要求科研經(jīng)費(fèi)的使用更具有靈活性，與預(yù)算及財(cái)政控制的“剛性”是相悖的。這一點(diǎn)也決定了《預(yù)算法》與《財(cái)政違法行為處罰處分條例》在促進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)的有效使用與科學(xué)管理上作用有限、調(diào)整乏力，難以有效激勵(lì)科研人員的創(chuàng)新性，也無(wú)法為科研活動(dòng)所需的科研自由提供符合其特性的更為寬松的制度環(huán)境。

在其他規(guī)范性文件的層面上，盡管近期國(guó)家印發(fā)了一系列對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用予以“松綁”的政策，但相關(guān)政策精神的具體化卻面臨著“層級(jí)遞減式執(zhí)行難的困境”[7]，由于各級(jí)管理主體在政策制度和具體決策做出的過(guò)程中缺乏有效的溝通與系統(tǒng)協(xié)調(diào)，實(shí)踐中各主管部門(mén)出臺(tái)的規(guī)范性文件并未從根本上擴(kuò)大科研人員的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，科研經(jīng)費(fèi)治理轉(zhuǎn)型的有效政策并未真正落地。作為科研活動(dòng)的重要綱領(lǐng)性規(guī)范性文件，《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》和《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理辦法》中依舊管理的色彩較為濃重，多以管理主體的視角規(guī)范科研人員的經(jīng)費(fèi)使用權(quán)，科研人員的權(quán)利與義務(wù)并不對(duì)等④?？蒲凶杂杉翱蒲袡?quán)利付之闕如嚴(yán)重束縛了科研人員展開(kāi)科研活動(dòng)的進(jìn)程，也極大地降低了科研人員進(jìn)行科研創(chuàng)新的積極性。且目前不同類(lèi)別與層級(jí)的科研項(xiàng)目所規(guī)定的具體科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制、執(zhí)行與決算方式不一，即使是性質(zhì)相同的科研項(xiàng)目(如同為社科類(lèi)研究)，其具體經(jīng)費(fèi)的使用規(guī)定亦不相同，大大降低了科研人員使用科研經(jīng)費(fèi)的效率，阻礙了科研活動(dòng)的有效開(kāi)展。

當(dāng)下，為有效解決科研經(jīng)費(fèi)使用與管理中存在的問(wèn)題，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)治理理念亟需從管理思維向法治思維轉(zhuǎn)變，科研經(jīng)費(fèi)治理的依據(jù)亟需從行政主導(dǎo)的政策性文件向更高位階的專(zhuān)門(mén)立法轉(zhuǎn)變，其內(nèi)容需真正貫徹科研經(jīng)費(fèi)治理與改革精神，符合科學(xué)研究的一般規(guī)律，以增強(qiáng)其普適性，提升科研人員的積極性與主動(dòng)性，為激發(fā)我國(guó)科技創(chuàng)新提供制度支持。

二、科研經(jīng)費(fèi)治理立法的宗旨闡釋

立法宗旨是立法時(shí)期望達(dá)到的根本目的或價(jià)值追尋，是立法的精神統(tǒng)領(lǐng)和價(jià)值導(dǎo)向，影響著具體立法的正當(dāng)性、合理性、有效性?？v觀現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)法律法規(guī)或政策，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)立法宗旨依然只是強(qiáng)調(diào)科研經(jīng)費(fèi)管理法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)性、支配性而忽視科研人員的主體性地位。我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)治理的立法宗旨亟需由傳統(tǒng)管制模式下的職責(zé)本位、懲罰性立法導(dǎo)向向治理理念下權(quán)利本位、激勵(lì)性立法導(dǎo)向轉(zhuǎn)化，即科研經(jīng)費(fèi)治理立法宗旨的厘定應(yīng)圍繞科研人員的中心地位，合理保障科研權(quán)利，激發(fā)科技創(chuàng)新活力，維護(hù)良性科研經(jīng)費(fèi)秩序，從而對(duì)現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理關(guān)系予以重塑。

(一)保障科研權(quán)利

科研權(quán)利是隨著人們對(duì)權(quán)利與科研規(guī)律的不斷認(rèn)知而逐步發(fā)展和確立的——古希臘時(shí)期科研還只是一種不確定性的權(quán)利，隨時(shí)都可能受到各方干預(yù)，直到1850年普魯士憲法第20條明確規(guī)定“學(xué)術(shù)研究自由權(quán)”才得以真正確立。科研權(quán)利是思想自由精神的承載，是基于科研規(guī)律而賦予科研人員探索真理的自由和能力，而“這種自由是學(xué)者從事傳授與探索他所見(jiàn)的真理之工作所必需的；也因?yàn)?這種)自由的氣氛是研究最有效的環(huán)境”[8]P290?？蒲袡?quán)利不僅是一種消極性權(quán)利，更是一種積極性權(quán)利，是“請(qǐng)求國(guó)家予以給付或作為的請(qǐng)求權(quán)”[9]。而“國(guó)家對(duì)一種權(quán)利體系所承擔(dān)的基本義務(wù)，主要有兩方面：一是通過(guò)法律形式對(duì)這種權(quán)利予以確認(rèn)；二是保障法律化的權(quán)利充分而有序地實(shí)現(xiàn)?！盵10]P190國(guó)家通過(guò)憲法、高等教育法等關(guān)于科研自由的規(guī)定對(duì)科研權(quán)利予以確認(rèn)的同時(shí)，通過(guò)預(yù)算法、科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法等對(duì)科研經(jīng)費(fèi)予以規(guī)定，從而為保障科研權(quán)利的有序?qū)崿F(xiàn)提供法制與物質(zhì)保障?？蒲薪?jīng)費(fèi)立法，應(yīng)然上是為了保障法律化的科研權(quán)利實(shí)現(xiàn)而存在的，以科研權(quán)利的合理實(shí)現(xiàn)為宗旨。但是由于我國(guó)現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)立法在形式理性與價(jià)值理性上的雙重不足，阻卻了保障科研權(quán)利宗旨的合理實(shí)現(xiàn)——我國(guó)現(xiàn)行管制思想導(dǎo)向下的國(guó)家職責(zé)本位的科研經(jīng)費(fèi)立法導(dǎo)致科研權(quán)利的缺位，進(jìn)而造成了科研人員套用、濫用科研經(jīng)費(fèi)的怪現(xiàn)象。要改變這一怪現(xiàn)象，唯有使科研經(jīng)費(fèi)立法回歸其保障科研權(quán)利的本質(zhì)。

(二)激發(fā)科技創(chuàng)新活力

科研權(quán)利存在的本質(zhì)在于保護(hù)科研人員精神生活自由和在道德與研究上的正直，激勵(lì)科研人員追求和闡釋真理的能力，[11]P314從而實(shí)現(xiàn)科研權(quán)利所承載或服務(wù)的社會(huì)福祉，甚至于人類(lèi)福祉[12]P157。因此，作為為科研權(quán)利合理實(shí)現(xiàn)提供物質(zhì)保障和法制保障的科研經(jīng)費(fèi)立法應(yīng)內(nèi)在的具有激勵(lì)科研人員探索真理的能力，激發(fā)科技創(chuàng)新活力的功能和目標(biāo)。首先，科研經(jīng)費(fèi)立法可通過(guò)賦權(quán)的形式激發(fā)科研人員科研創(chuàng)新活力。權(quán)利是法學(xué)理論的基石范疇，能夠真實(shí)準(zhǔn)確地反映法律的主體性和價(jià)值性。[13]P43-51科研經(jīng)費(fèi)立法在尊重科研人員主體性的基礎(chǔ)上通過(guò)對(duì)科研權(quán)利的確認(rèn)保護(hù)，通過(guò)勞動(dòng)報(bào)酬、經(jīng)費(fèi)自由支配、科研獎(jiǎng)勵(lì)、救濟(jì)等權(quán)能的賦予激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力。其次，科研經(jīng)費(fèi)立法在遵循科研規(guī)律的基礎(chǔ)上立基于科研人員行為動(dòng)機(jī)，通過(guò)對(duì)科研人員惡劣動(dòng)機(jī)的抑制，良好動(dòng)機(jī)的引導(dǎo)，為激發(fā)科研人員的創(chuàng)新行為提供指引。[14]P71再次，科研經(jīng)費(fèi)立法通過(guò)實(shí)現(xiàn)科研人員“自我激勵(lì)”⑤的形式，實(shí)現(xiàn)科研創(chuàng)新活力。當(dāng)然，科研人員“自我激勵(lì)”功能的發(fā)揮和激發(fā)科研創(chuàng)新活力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都依賴于科研人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)立法本身的認(rèn)同，即科研經(jīng)費(fèi)立法“能夠融入行為人的評(píng)價(jià)體系和行動(dòng)函數(shù)之中并被接受時(shí)，才能產(chǎn)生真正的激勵(lì)功能”[15]。但當(dāng)前我國(guó)尚未建構(gòu)合理規(guī)范的科研經(jīng)費(fèi)法律體系，科研經(jīng)費(fèi)立法亦以懲罰性、約束性為主，科研人員普遍存在著對(duì)科研經(jīng)費(fèi)自由使用的“恐懼”，難以激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力。科學(xué)的科研經(jīng)費(fèi)立法能夠?qū)蒲羞`法行為產(chǎn)生消極激勵(lì)(責(zé)任懲罰)，更能夠?yàn)榭蒲袆?chuàng)新活動(dòng)提供充分的創(chuàng)新動(dòng)力或制度激勵(lì)。要合理實(shí)現(xiàn)激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力的目標(biāo)，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)立法應(yīng)在充分尊重科研活動(dòng)規(guī)律的基礎(chǔ)上，由傳統(tǒng)懲罰性立法向激勵(lì)性立法轉(zhuǎn)變。

(三)維護(hù)良性科研經(jīng)費(fèi)秩序

秩序是法律的基本價(jià)值，各類(lèi)法律都在建構(gòu)、維護(hù)特定的法律秩序。法律秩序的“核心就是法治系統(tǒng)工程的實(shí)際存在狀態(tài)和法律運(yùn)行所要達(dá)到的目標(biāo)……是法律文化建設(shè)的目標(biāo)歸結(jié)點(diǎn)”[16]P245-256?？蒲薪?jīng)費(fèi)治理的過(guò)程是通過(guò)特定的科研經(jīng)費(fèi)法律規(guī)范對(duì)科研權(quán)利(力)予以合理配置的過(guò)程，是對(duì)理想科研經(jīng)費(fèi)秩序維護(hù)和追尋的過(guò)程。國(guó)家通過(guò)特定的科研經(jīng)費(fèi)保障科研權(quán)利的實(shí)施，但是科研經(jīng)費(fèi)不管是在自身屬性還是在財(cái)政資源的保障上都表現(xiàn)為相對(duì)的稀缺性。為此，國(guó)家在科研經(jīng)費(fèi)的分配中往往只能針對(duì)特定的具有優(yōu)勢(shì)地位的科研工作者，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，表現(xiàn)為特有的競(jìng)爭(zhēng)性。面對(duì)有限的科研經(jīng)費(fèi)，競(jìng)爭(zhēng)成為了國(guó)家在不同科研工作者間分配有限科研經(jīng)費(fèi)的有效手段，“是分配原則本身所必需的，因而也是實(shí)現(xiàn)平等所不可或缺的”[17]P192。但面對(duì)有限的科研經(jīng)費(fèi)，由于個(gè)人的投機(jī)、公權(quán)力的恣意以及制度的不完善，競(jìng)爭(zhēng)并不天然地帶來(lái)優(yōu)勝劣汰，亦會(huì)出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象?？蒲泄ぷ髡咴诳蒲薪?jīng)費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)中可能會(huì)出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，從而不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)有限科研經(jīng)費(fèi)最優(yōu)配置，更無(wú)法實(shí)現(xiàn)科研權(quán)利的合理保障，造成科研秩序的混亂。為此，要實(shí)現(xiàn)有限科研經(jīng)費(fèi)的優(yōu)化配置和不同科研主體科研權(quán)利的保障，就必須以良性競(jìng)爭(zhēng)的科研秩序?yàn)閮r(jià)值導(dǎo)向。在科研經(jīng)費(fèi)治理中，只有在良性競(jìng)爭(zhēng)的科研秩序價(jià)值導(dǎo)向下，才能對(duì)因不同科研主體濫用權(quán)利、國(guó)家公權(quán)力恣意所帶來(lái)的極端的無(wú)序的科研經(jīng)費(fèi)配置狀態(tài)或科研狀態(tài)予以規(guī)制，才可以通過(guò)特定的科研權(quán)利配置制度界定出不同科研工作者行動(dòng)的限度，約束公權(quán)力的恣意，從而避免權(quán)利間的相互侵害和特定科研沖突的發(fā)生。同時(shí)，只有建構(gòu)在良性競(jìng)爭(zhēng)科研秩序價(jià)值基礎(chǔ)上的科研經(jīng)費(fèi)治理法律機(jī)制，才能使得對(duì)有限科研經(jīng)費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)處于合理的良性的競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，科研的好壞從根本上決定著科研經(jīng)費(fèi)的分配，而非個(gè)體的主觀因素，[18]P91從而保障科研工作者穩(wěn)定的行為預(yù)期，真正實(shí)現(xiàn)對(duì)科研自由和科研權(quán)利的保障。因?yàn)橹挥性愀獾目蒲懈?jìng)爭(zhēng)秩序才是和科研自由相對(duì)立的，科研自由只有在社會(huì)秩序中才能存在，而且只有在良性競(jìng)爭(zhēng)的科研秩序中才能增長(zhǎng)。[19]P278良性的科研競(jìng)爭(zhēng)秩序是科研經(jīng)費(fèi)治理立法的價(jià)值導(dǎo)向，也是科研經(jīng)費(fèi)治理立法所追尋的特定運(yùn)行狀態(tài)和最終目標(biāo)。

三、經(jīng)費(fèi)治理入法的法權(quán)結(jié)構(gòu)

法權(quán)“是從法學(xué)角度認(rèn)知的、法律承認(rèn)和保護(hù)的全部利益，它以某些社會(huì)或國(guó)家中歸屬已定之全部財(cái)產(chǎn)為物質(zhì)承擔(dān)者，表現(xiàn)為各種形式的法律權(quán)利和權(quán)力”。⑥科研經(jīng)費(fèi)治理的法權(quán)結(jié)構(gòu)是指科研治理法權(quán)總量中科研權(quán)利與科研權(quán)力間的關(guān)系?？蒲薪?jīng)費(fèi)的治理亦當(dāng)然地圍繞科研權(quán)利和科研權(quán)力兩大核心范疇而展開(kāi)，科研治理法律關(guān)系不僅包含著以科研權(quán)利為核心的私法關(guān)系，以科研權(quán)力與職責(zé)為內(nèi)容的公權(quán)力關(guān)系，更包含著科研權(quán)利與科研權(quán)力間相互作用的公私混合型法律關(guān)系，這些法律關(guān)系共同構(gòu)成了科研治理法律關(guān)系的整體。但現(xiàn)行我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)立法無(wú)法合理地協(xié)調(diào)科研權(quán)利與科研權(quán)力間的張力，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)治理法律關(guān)系的失衡。要消弭兩者間的張力，應(yīng)在保障科研自由和權(quán)利的基礎(chǔ)上，對(duì)兩者予以整合，建構(gòu)動(dòng)態(tài)平衡的法權(quán)結(jié)構(gòu)，限制公權(quán)力的恣意，實(shí)現(xiàn)科研權(quán)利與科研權(quán)力的相互制衡與相互促進(jìn)。

(一)科研權(quán)力的功能定位

推進(jìn)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)治理的過(guò)程，由于科研權(quán)力主體“掌握著一些與至高無(wú)上的共同利益相聯(lián)系的特權(quán)，使之在法律地位上優(yōu)于共同簽約人”[20]P557，因此，厘定作為科研權(quán)力的功能屬性則至為重要。如果以功能標(biāo)準(zhǔn)來(lái)辨識(shí)其主體身份，它至少承擔(dān)著如下三重角色的責(zé)任和義務(wù)。⑦

1.協(xié)調(diào)者地位

確定科研經(jīng)費(fèi)資助對(duì)象之前，科研資助機(jī)關(guān)以類(lèi)似如采購(gòu)人的身份，在科研項(xiàng)目的征集選題、申報(bào)公告、申請(qǐng)、評(píng)審、批準(zhǔn)、立項(xiàng)等過(guò)程作出系列行為，其法律屬性上偏向于公法上的協(xié)調(diào)干預(yù)行為。為規(guī)范科研資助機(jī)關(guān)選擇科研項(xiàng)目承擔(dān)者的行為，從啟動(dòng)項(xiàng)目選題征集到確定項(xiàng)目立項(xiàng)名單，科研資助機(jī)關(guān)必須遵循一系列強(qiáng)制性規(guī)范，包括遵守法定的政府采購(gòu)方式與正當(dāng)采購(gòu)程序以及相關(guān)采購(gòu)要求。

2.服務(wù)者地位

科研經(jīng)費(fèi)資助合同的締結(jié)、履行過(guò)程，即根據(jù)雙方意思表示一致、權(quán)利義務(wù)關(guān)系對(duì)等原則來(lái)選擇最佳的項(xiàng)目承擔(dān)者并具體確定科研經(jīng)費(fèi)資助合同內(nèi)容的尚未締約階段，以及待雙方主體正式簽訂科研經(jīng)費(fèi)資助合同之后的條款執(zhí)行階段，此時(shí)科研權(quán)力主體(含科研資助機(jī)關(guān)、第三方責(zé)任主體)應(yīng)主要扮演公法上的服務(wù)者角色，如《政府采購(gòu)法》第43條規(guī)定“政府采購(gòu)合同適用合同法”，也就要求科研權(quán)力主體應(yīng)摒棄傳統(tǒng)命令控制型的作風(fēng)，轉(zhuǎn)而以協(xié)商合作的面貌為導(dǎo)向，來(lái)重塑項(xiàng)目管理者與承擔(dān)者之間的全新關(guān)系，擺在面前的，如何促進(jìn)形成這種服務(wù)伙伴關(guān)系，是科研經(jīng)費(fèi)治理入法應(yīng)認(rèn)真對(duì)待和思考的問(wèn)題。

3.監(jiān)督者地位

科研經(jīng)費(fèi)資助的最大側(cè)重是“提供產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，而不在于提供者是何許人”[21]P195。在科研經(jīng)費(fèi)資助合同的履行與結(jié)項(xiàng)環(huán)節(jié)，應(yīng)重點(diǎn)厘定科研主管機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的科研經(jīng)費(fèi)資助績(jī)效的責(zé)任?！半m然國(guó)家權(quán)利不能正當(dāng)?shù)赜糜趶?qiáng)制實(shí)現(xiàn)任何道德上的要求，卻可以正當(dāng)?shù)赜糜趶?qiáng)制實(shí)現(xiàn)個(gè)人的權(quán)利”[22]P113，科研資助機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者，科研經(jīng)費(fèi)治理入法應(yīng)授權(quán)中立的專(zhuān)業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，根據(jù)科研經(jīng)費(fèi)資助對(duì)象的區(qū)別，來(lái)檢查、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)科研經(jīng)費(fèi)資助的績(jī)效狀況，并確立科研經(jīng)費(fèi)資助的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管規(guī)則，并要求實(shí)現(xiàn)科研經(jīng)費(fèi)使用的公開(kāi)透明。

(二)科研權(quán)利的譜系梳理

滿足科研人員的科研自由訴求僅是科研經(jīng)費(fèi)治理入法的抽象表達(dá)，對(duì)此還必須完成向訴諸國(guó)家保護(hù)義務(wù)的科研權(quán)利方向轉(zhuǎn)化。科研權(quán)利的表現(xiàn)形態(tài)紛繁復(fù)雜，由簡(jiǎn)至繁，包括初級(jí)形態(tài)的科研勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)，也包括相對(duì)高級(jí)的科研經(jīng)費(fèi)自主權(quán)，其中還存在更多的具體的表達(dá)類(lèi)型。對(duì)于其中龐雜的科研權(quán)利譜系，以下謹(jǐn)擇其重點(diǎn)予以梳理。

1.科研經(jīng)費(fèi)自主權(quán)

保障科研自由不僅僅是一句口號(hào)，“要賦予科研人員更大經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)”。科研人員在獲得科研經(jīng)費(fèi)的資助之時(shí)，如果存在不合理的法律制度而導(dǎo)致科研人員的科研自由受到限制，那么就嚴(yán)重地削弱了科研自由保障的本源基礎(chǔ)。以科研經(jīng)費(fèi)的公共性去限制科研自由，我們應(yīng)保持高度謹(jǐn)慎，只有某些科研經(jīng)費(fèi)使用行為可能對(duì)公共利益造成根本損害，才能以犧牲科研自由為代價(jià)去維護(hù)這些利益。對(duì)于科研經(jīng)費(fèi)使用規(guī)則的制定，應(yīng)符合科研活動(dòng)規(guī)律的要求。目前科研經(jīng)費(fèi)“松綁”的系列政策，仍未完全適應(yīng)科研活動(dòng)規(guī)律的特征，賦予科研人員的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。以國(guó)際合作與交流方面為例，根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)教學(xué)科研人員因公臨時(shí)出國(guó)管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，雖然將科研人員出國(guó)與國(guó)家工作人員出國(guó)進(jìn)行了適當(dāng)區(qū)別，但科研人員出國(guó)參加國(guó)際學(xué)術(shù)會(huì)議，要面對(duì)繁瑣的審批程序⑧，因而造成科研費(fèi)用使用的低效，如審批居留的時(shí)間太緊，未考慮往返時(shí)間和時(shí)差，使科研人員錯(cuò)失了更多的交流溝通機(jī)會(huì)。[23]對(duì)此，立法過(guò)程無(wú)疑應(yīng)考慮進(jìn)一步放開(kāi)對(duì)國(guó)際交流與合作的限制，滿足科研人員的經(jīng)費(fèi)自主權(quán)。

2.科研勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)

《憲法》第42條和《勞動(dòng)法》第3條都規(guī)定了勞動(dòng)者享有“勞動(dòng)報(bào)酬”的權(quán)利。因科學(xué)研究的探索性和長(zhǎng)期性，任何科研工作的開(kāi)展和任何科研成果的取得都需要科研人員長(zhǎng)期艱辛的科研勞動(dòng)付出，其中科研人員的腦力付出和體力付出是取得科研創(chuàng)新所不可或缺的關(guān)鍵部分。如果從成本補(bǔ)償?shù)慕嵌榷?，僅是科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算中資料費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、調(diào)研費(fèi)等直接費(fèi)用的簡(jiǎn)單相加絕不等同于科研成本的投入，僅靠這些投入也絕不會(huì)有科研項(xiàng)目成果的產(chǎn)出。目前尚未認(rèn)可在編在崗領(lǐng)取工資薪酬的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及項(xiàng)目主要參與人員，可以從科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中提取合理的科研勞動(dòng)報(bào)酬。⑨因科研人員不能通過(guò)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)對(duì)其投入的智力成本與體力成本進(jìn)行補(bǔ)償，使得這些“無(wú)償”的科研成本投入相當(dāng)于轉(zhuǎn)嫁給科研人員自身，科研人員不僅未能享有其科研勞動(dòng)報(bào)酬補(bǔ)償，反而將因此在經(jīng)濟(jì)權(quán)益上遭受“二次侵害”[24]。因此，科研經(jīng)費(fèi)治理入法的過(guò)程，必須體現(xiàn)對(duì)科研人員智力勞動(dòng)投入與體力勞動(dòng)投入的成本補(bǔ)償或彌補(bǔ)，尊重科研人員的勞動(dòng)付出，即認(rèn)可科研人員的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)，這是科研人員應(yīng)享有的基本權(quán)利。

3.科研產(chǎn)出獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)

從事科學(xué)研究很大程度上是一項(xiàng)不以追逐個(gè)人名利為目的的崇高事業(yè)，它除了需要科研人員的努力勤勉敬業(yè)，作為國(guó)家科研管理機(jī)關(guān)還要充分激發(fā)科研人員的科研動(dòng)力?？蒲谐晒?jiǎng)勵(lì)理念、標(biāo)準(zhǔn)、手段及其權(quán)利認(rèn)可的整體環(huán)境，將直接影響甚至在很大程度上決定科研人員的科研產(chǎn)出狀況。[25]這就要求充分運(yùn)用科研成果產(chǎn)出及其產(chǎn)生質(zhì)量來(lái)評(píng)價(jià)科研人員的成就與貢獻(xiàn)，即認(rèn)可科研成果獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)。正因科研成果獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)的重要性，《憲法》第20條明確“獎(jiǎng)勵(lì)科學(xué)研究成果和技術(shù)發(fā)明創(chuàng)造”，2016年《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》也提出應(yīng)“提高間接費(fèi)用比重”，并加大對(duì)科研人員的激勵(lì)力度，要求從比例上取消對(duì)績(jī)效支出的限制，以確實(shí)根據(jù)科研人員的實(shí)際科研貢獻(xiàn)來(lái)安排績(jī)效支出。除此之外，為充分落實(shí)科研產(chǎn)出獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)，不應(yīng)對(duì)間接經(jīng)費(fèi)的比例予以完全固定，科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)有權(quán)根據(jù)課題組科研成果的實(shí)際產(chǎn)出情況進(jìn)行一定程度的調(diào)整⑩，以更好地激發(fā)科研人員的創(chuàng)造活力，最終達(dá)到多出成果、出好成果、多出人才的目的，這也是科研經(jīng)費(fèi)治理入法應(yīng)重點(diǎn)落實(shí)的方面。

4.科研成果共享權(quán)

按照“誰(shuí)資助、誰(shuí)所有，誰(shuí)管理、誰(shuí)受益”原則，一般認(rèn)為科研項(xiàng)目成果理應(yīng)嚴(yán)格歸于資助主體所有，后我國(guó)受美國(guó)1980年《拜杜法案》之影響和啟發(fā)，2007年《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第20條規(guī)定“授權(quán)項(xiàng)目承擔(dān)者依法取得”財(cái)政資助項(xiàng)目所產(chǎn)出的“知識(shí)產(chǎn)權(quán)”(共列舉了四種類(lèi)型)，即由國(guó)家所有放寬為項(xiàng)目承擔(dān)單位所有。但是因科研項(xiàng)目承擔(dān)者主要為國(guó)有屬性的國(guó)企、高校與科研院所，這就導(dǎo)致科研成果歸屬始終無(wú)法繞開(kāi)國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)則的束縛，大大降低了科研成果轉(zhuǎn)化效率。[26]科研經(jīng)費(fèi)資助的最終目的是通過(guò)科技創(chuàng)新成果推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾廣泛受益，如果因僵化嚴(yán)苛的相關(guān)管理規(guī)則，造成科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的受阻，無(wú)疑有悖于科研經(jīng)費(fèi)資助的初衷。所有管理規(guī)則都是服務(wù)科技創(chuàng)新的手段，絕不能成為科研經(jīng)費(fèi)資助的目的。為了充分激發(fā)科研人員轉(zhuǎn)化科研創(chuàng)新成果的熱情，科研經(jīng)費(fèi)治理入法可考慮賦權(quán)由項(xiàng)目承擔(dān)單位與科研人員共享科研成果所有權(quán)，并認(rèn)可科研人員對(duì)科研成果轉(zhuǎn)化的控制權(quán)，即通過(guò)優(yōu)化科技成果共享權(quán)來(lái)促進(jìn)科技創(chuàng)新成果向市場(chǎng)轉(zhuǎn)化。

四、科研經(jīng)費(fèi)治理的模式重塑與程序優(yōu)化

科研經(jīng)費(fèi)治理的外在層面表現(xiàn)為科研管理機(jī)關(guān)基于科研經(jīng)費(fèi)管理辦法和科研合同等要求對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、審批、分配、開(kāi)支報(bào)銷(xiāo)、決算等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范化管理的過(guò)程，但本質(zhì)上是科研管理機(jī)關(guān)、科研人員以及社會(huì)公眾科研權(quán)利(力)配置的過(guò)程?？蒲薪?jīng)費(fèi)治理不僅要考慮經(jīng)費(fèi)的公共財(cái)產(chǎn)屬性，更要尊重科研活動(dòng)的基本規(guī)律。當(dāng)前，我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理本質(zhì)上仍是以科研管理機(jī)關(guān)意志為主導(dǎo)，以控制性為手段，來(lái)確認(rèn)和維護(hù)科研經(jīng)費(fèi)管理秩序的“過(guò)程控制型”治理模式。由此導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)使用的模式僵硬和程序繁瑣。隨著政府職能從研發(fā)管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變，有必要對(duì)現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理模式進(jìn)行反思，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行模式再造和程序優(yōu)化，構(gòu)建起以人為本的科研經(jīng)費(fèi)治理模式。

(一)我國(guó)當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)治理模式及存在的問(wèn)題

我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理體現(xiàn)出明顯的“過(guò)程控制”導(dǎo)向：一是科研人員的經(jīng)費(fèi)使用受到嚴(yán)格限制。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，科研人員應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)科研管理機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)的科研項(xiàng)目預(yù)算，分項(xiàng)列支所需經(jīng)費(fèi)支出，非經(jīng)報(bào)批，不予調(diào)整；二是科研經(jīng)費(fèi)使用也進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但主要執(zhí)行的是“遵從績(jī)效”，即科研人員嚴(yán)格遵守經(jīng)費(fèi)使用規(guī)則就被認(rèn)為是有效率的；[27]三是以事后懲罰為主?？蒲泄芾頇C(jī)關(guān)通過(guò)禁止性規(guī)定制約科研人員的經(jīng)費(fèi)使用行為，并對(duì)經(jīng)費(fèi)違法使用的行為予以懲罰。

過(guò)程控制型科研經(jīng)費(fèi)治理模式雖然有利于維護(hù)科研經(jīng)費(fèi)使用的安全性，但它卻混淆了科研經(jīng)費(fèi)管理的實(shí)質(zhì)，將科研經(jīng)費(fèi)管理看作是簡(jiǎn)單的“管理與被管理”的關(guān)系，這就忽視了科研人員與科研管理機(jī)關(guān)基于科研合同而締結(jié)的“契約關(guān)系”。由此導(dǎo)致科研人員的主體性被忽視，產(chǎn)生制度供給不足與制度供給錯(cuò)位的雙重矛盾。

首先，科研人員權(quán)利義務(wù)不統(tǒng)一。梳理我國(guó)現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，科研人員“權(quán)利虛化”[28]和科研管理機(jī)關(guān)“權(quán)力異化”[29]現(xiàn)象嚴(yán)重。一是科研經(jīng)費(fèi)管理重科研管理權(quán)力而輕科研權(quán)利。無(wú)論是國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目還是國(guó)家社科基金項(xiàng)目，甚至是各部委、各部門(mén)自身的科研項(xiàng)目，均詳細(xì)規(guī)定了科研管理機(jī)關(guān)的權(quán)限。而反觀作為科研活動(dòng)主體的科研人員卻鮮見(jiàn)有“權(quán)利修辭”，更多的是被課以科研義務(wù)；二是科研人員承擔(dān)科研經(jīng)費(fèi)使用責(zé)任，卻無(wú)充分的支出授權(quán)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)管理辦法，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是項(xiàng)目資金使用的直接責(zé)任人，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的使用承擔(dān)法律責(zé)任。而項(xiàng)目依托單位是經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任主體，承擔(dān)著科研經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管者與科研服務(wù)提供者的雙重角色。但在現(xiàn)實(shí)的科研實(shí)踐過(guò)程中，項(xiàng)目依托單位過(guò)于強(qiáng)調(diào)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理職能，忽視了服務(wù)職能?？蒲腥藛T的經(jīng)費(fèi)使用權(quán)利受到項(xiàng)目依托單位的嚴(yán)格限制，甚至科研經(jīng)費(fèi)使用的決定主體由科研人員轉(zhuǎn)化成項(xiàng)目依托單位。[30]但是，科研經(jīng)費(fèi)使用的法律后果則由科研人員單方面承擔(dān)。

其次，重科研成果管理而輕科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)。我國(guó)當(dāng)前的科研經(jīng)費(fèi)治理過(guò)于側(cè)重對(duì)科研成果的績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)支出主要進(jìn)行“合法性與合規(guī)性”審查，由此導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)使用效率低下。為提升科研經(jīng)費(fèi)使用效率，《“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》指出要“建立以科技創(chuàng)新質(zhì)量、貢獻(xiàn)、績(jī)效為導(dǎo)向”的科技評(píng)價(jià)制度，同時(shí)要加強(qiáng)科研資金的“績(jī)效管理”，“逐步建立財(cái)政科技資金的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》也明確指出，要“強(qiáng)化資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)，保障資金使用安全規(guī)范有效”?；诖耍蒲许?xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)由傳統(tǒng)的以科研成果為主，轉(zhuǎn)向兼顧科研成果與科研經(jīng)費(fèi)使用方面來(lái)。

最后，重事后性懲罰而輕事前激勵(lì)。正確的做法，科研經(jīng)費(fèi)治理以充分發(fā)揮科研人員積極性的激勵(lì)為主要方式，強(qiáng)制性的制裁只能作為次要的輔佐性的保證。[31]P364根據(jù)我國(guó)當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定，科研人員違反科研經(jīng)費(fèi)使用管理規(guī)定的，依照《預(yù)算法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等有關(guān)規(guī)定追究法律責(zé)任?？蒲腥藛T以虛開(kāi)發(fā)票等方式套取科研經(jīng)費(fèi)，盡管該行為違反項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用管理辦法，但并不一定具有法益侵害性或危險(xiǎn)性。[32]且當(dāng)前科研違法行為的產(chǎn)生也受制度設(shè)計(jì)不合理等因素的影響，因此，需要給予科研人員一定的寬容與善待。

(二)科研經(jīng)費(fèi)治理的模式重構(gòu)

科研經(jīng)費(fèi)治理模式的重構(gòu)一方面要回應(yīng)科研管理體制革新的現(xiàn)實(shí)訴求，另一方面也應(yīng)積極保障社會(huì)公眾共享科研成果，從而在形式與實(shí)質(zhì)上為科研經(jīng)費(fèi)治理變革提供制度支撐。為此，需擺正科研管理機(jī)關(guān)與科研人員的關(guān)系，理順科研經(jīng)費(fèi)治理的本質(zhì)，構(gòu)建起以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)楹诵牡目蒲薪?jīng)費(fèi)治理模式。

第一，賦予科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人充分的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)?？蒲薪?jīng)費(fèi)治理權(quán)限的配置不應(yīng)僵化地拘泥于權(quán)力的“分”與“合”問(wèn)題，而應(yīng)以提升經(jīng)費(fèi)治理效能和治理能力為基本出發(fā)點(diǎn)。[33]科學(xué)研究的專(zhuān)業(yè)性與信息不對(duì)稱性決定了科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程中的主導(dǎo)地位，應(yīng)給予其經(jīng)費(fèi)使用自由裁量權(quán)。

第二，注重科研經(jīng)費(fèi)的使用效率?？蒲泄芾硪约ぐl(fā)科研人員的積極性和創(chuàng)造性為根本任務(wù)，以出精品力作與高質(zhì)量科研成果為根本目標(biāo)。[34]無(wú)論是科研管理機(jī)關(guān)、項(xiàng)目依托單位的還是科研人員都應(yīng)以科研經(jīng)費(fèi)使用效益最大化為核心目標(biāo)。在追求經(jīng)費(fèi)使用合法性的同時(shí)，更加側(cè)重經(jīng)費(fèi)使用的有效性，真正實(shí)現(xiàn)“科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)從重過(guò)程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變”[35]。

第三，科研經(jīng)費(fèi)治理方式由事后懲罰轉(zhuǎn)向事前激勵(lì)?？茖W(xué)研究要充分發(fā)揮科研人員積極性、創(chuàng)造性，科研經(jīng)費(fèi)治理應(yīng)實(shí)現(xiàn)積極激勵(lì)和消極懲罰的有效均衡。當(dāng)前我國(guó)尚未建立起規(guī)范化的科研項(xiàng)目資金管理體系，科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管仍以懲罰性、約束性手段為主，加之科研經(jīng)費(fèi)的使用缺乏規(guī)范化管理，國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)的投入并未發(fā)揮其應(yīng)有的效用。基于此，需構(gòu)建激勵(lì)導(dǎo)向的科研經(jīng)費(fèi)治理機(jī)制，將提升科研經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效內(nèi)化為科研人員的職業(yè)習(xí)慣。

(三)科研經(jīng)費(fèi)治理的程序優(yōu)化

科研經(jīng)費(fèi)治理需以權(quán)利為導(dǎo)向，引領(lǐng)我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)政策調(diào)整與制度構(gòu)建，將科研經(jīng)費(fèi)的治理重心由“權(quán)力”轉(zhuǎn)向“責(zé)任”，科研管理機(jī)關(guān)的職能由“管制”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，構(gòu)建起科研管理機(jī)關(guān)和科研人員雙向互動(dòng)、對(duì)話協(xié)調(diào)的關(guān)系。

首先，優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)制度，切實(shí)減輕科研人員財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)負(fù)擔(dān)。目前科研經(jīng)費(fèi)采取先由科研人員自行墊付，然后再根據(jù)票據(jù)進(jìn)行報(bào)銷(xiāo)的方式。導(dǎo)致項(xiàng)目依托單位的財(cái)務(wù)部門(mén)在經(jīng)費(fèi)審核過(guò)程中擁有較大自由裁量權(quán)，甚至出現(xiàn)財(cái)務(wù)人員決定項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的情況。為此要簡(jiǎn)化科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)制度：一是強(qiáng)化項(xiàng)目依托單位服務(wù)意識(shí)。為了能夠真正做到科研項(xiàng)目資金管理“服務(wù)專(zhuān)家學(xué)者”、“出人才”、“出成果”的目標(biāo)，項(xiàng)目依托單位應(yīng)堅(jiān)持“放管服相結(jié)合”，減少對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的直接干預(yù)，同時(shí)提升科研管理的服務(wù)水平，為科研人員潛心研究營(yíng)造良好的環(huán)境；二是實(shí)行科研經(jīng)費(fèi)“公務(wù)卡”制，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程性監(jiān)管。[36]《關(guān)于中央財(cái)政科研項(xiàng)目使用公務(wù)卡結(jié)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》已就科研活動(dòng)公務(wù)卡結(jié)算進(jìn)行了明確的規(guī)定。項(xiàng)目通過(guò)立項(xiàng)后，科研資助機(jī)關(guān)將課題經(jīng)費(fèi)直接打入公務(wù)卡，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在一定限額內(nèi)可基于科研活動(dòng)的具體需要直接使用公務(wù)卡支付，避開(kāi)繁瑣的報(bào)銷(xiāo)程序，同時(shí)加強(qiáng)科研管理機(jī)關(guān)和項(xiàng)目依托單位對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管，防止科研人員濫用經(jīng)費(fèi)使用權(quán)限而導(dǎo)致的科研違法、違規(guī)行為；三是貫徹落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》提出的“制定符合科研實(shí)際需要的內(nèi)部報(bào)銷(xiāo)規(guī)定”，解決部分科研活動(dòng)需要實(shí)際支出，但又無(wú)法獲得報(bào)銷(xiāo)憑證的問(wèn)題。

其次，構(gòu)建科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制?？蒲薪?jīng)費(fèi)治理的目標(biāo)在于提升經(jīng)費(fèi)使用效率，實(shí)現(xiàn)科研效益最大化。一是科研經(jīng)費(fèi)評(píng)價(jià)主體的合理厘定。科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)既涉及到經(jīng)費(fèi)使用的經(jīng)濟(jì)性，同時(shí)還涉及到經(jīng)費(fèi)使用的有效性等。故而，需要摒棄傳統(tǒng)的以同行專(zhuān)家為主的評(píng)價(jià)方式所導(dǎo)致的局限性，構(gòu)建多元主體績(jī)效評(píng)價(jià)體系，充分發(fā)揮同行專(zhuān)家、財(cái)務(wù)專(zhuān)家、法律專(zhuān)家甚至是社會(huì)公眾的積極參與，提升績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性、準(zhǔn)確性與權(quán)威性；二是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的科學(xué)構(gòu)建?；诳蒲许?xiàng)目的不同類(lèi)型，在目標(biāo)設(shè)定、指標(biāo)選擇以及評(píng)價(jià)方法應(yīng)用等方面設(shè)置差異化的評(píng)價(jià)方法；三是評(píng)價(jià)結(jié)果的合理運(yùn)用。一方面，科研經(jīng)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果即是科研項(xiàng)目能否順利結(jié)項(xiàng)的基本要素。另一方面，評(píng)價(jià)結(jié)果也與科研人員的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)直接掛鉤。此外，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也是確定科研人員以后年度項(xiàng)目資助額度的主要參考指標(biāo)。

最后，完善科研經(jīng)費(fèi)管理信息公開(kāi)制度?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用信息公開(kāi)作為經(jīng)費(fèi)管理內(nèi)部控制和監(jiān)督約束的重要手段，不僅是確保經(jīng)費(fèi)使用科學(xué)化、規(guī)范化的制度保證，更是公共財(cái)政的本質(zhì)需求。雖然早在2012年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化科技體制改革加快國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見(jiàn)》就明確提出，要建立“科研項(xiàng)目信息公開(kāi)”制度，“接受社會(huì)監(jiān)督”，浙江省還專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《浙江省科研經(jīng)費(fèi)使用信息公開(kāi)辦法》。但到目前為止，科研經(jīng)費(fèi)使用信息公開(kāi)還僅限于項(xiàng)目依托單位內(nèi)部公開(kāi)，尚無(wú)法形成對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用的有效制約。為此，需構(gòu)建一個(gè)全方位、全過(guò)程的科研經(jīng)費(fèi)信息公開(kāi)機(jī)制：一是明確經(jīng)費(fèi)使用信息公開(kāi)的時(shí)間。科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)堅(jiān)持客觀真實(shí)、注重實(shí)效的原則，在項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施期間以及項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收時(shí)公開(kāi)經(jīng)費(fèi)使用信息；二是規(guī)范信息公開(kāi)的內(nèi)容?？蒲薪?jīng)費(fèi)使用信息公開(kāi)即包括項(xiàng)目預(yù)算規(guī)定的各預(yù)算科目的實(shí)際支出數(shù)額，同時(shí)還要包括項(xiàng)目成果、經(jīng)費(fèi)到位情況等；三是構(gòu)建項(xiàng)目負(fù)責(zé)人定期報(bào)告制度?？蒲许?xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)定期向項(xiàng)目依托單位和科研管理機(jī)關(guān)報(bào)告科研經(jīng)費(fèi)使用情況，并接受監(jiān)督；四是加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用信息的監(jiān)督。根據(jù)《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理辦法》第36條規(guī)定，社會(huì)公眾對(duì)項(xiàng)目資金使用過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的財(cái)政違法行為享有檢舉、控告的權(quán)利。但該權(quán)利的行使以科研經(jīng)費(fèi)使用信息公開(kāi)為前提。且社會(huì)公眾作為科研成果的最終受益者，理應(yīng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用情況有必要的了解。為此，科研人員應(yīng)及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)科研經(jīng)費(fèi)使用信息，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。

五、結(jié)語(yǔ)

“接受政府資助的科學(xué)家可以自主決策其研究方法、理論、分析和成果的發(fā)表，但他們?nèi)孕柙谪?cái)務(wù)、法律和倫理上對(duì)公眾負(fù)責(zé)?！畬?duì)科學(xué)研究進(jìn)行一般性的監(jiān)督，但科學(xué)家在自己的事務(wù)范圍內(nèi)仍有足夠的決策自由。科學(xué)家擁有重要的獨(dú)立和自主權(quán)。”[37]P2正因科研自由之于科學(xué)研究的重要性、基礎(chǔ)性以及統(tǒng)領(lǐng)性，科研自由也必應(yīng)成為科研經(jīng)費(fèi)治理入法的價(jià)值導(dǎo)向。廣大科學(xué)研究人員對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用方式和管理體制變革的殷切期待——希望科研經(jīng)費(fèi)治理入法能夠有效遏制經(jīng)費(fèi)管制的傳統(tǒng)慣性、遵循科學(xué)研究的客觀規(guī)律以及合理承載科研自由的科學(xué)內(nèi)涵等。同時(shí)應(yīng)明確的是，“社會(huì)的需要和社會(huì)的意見(jiàn)常常是或多或少走在‘法律’的前面的”[38]P17，這就要求科研經(jīng)費(fèi)治理入法盡可能彌合其理想與現(xiàn)實(shí)之間的差距。但是由全文分析可知，科研經(jīng)費(fèi)治理入法并非僅涉科研經(jīng)費(fèi)管理的技術(shù)性，還應(yīng)認(rèn)真對(duì)待一國(guó)科技體制中的治理模式、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)等。如果科研經(jīng)費(fèi)治理入法對(duì)科技體制弊端與癥結(jié)所在不甚清楚，科研經(jīng)費(fèi)使用與管理的制度變革也將是不切實(shí)際的幻想。為此，科研經(jīng)費(fèi)治理入法將是一項(xiàng)復(fù)雜艱難的系統(tǒng)性工程，它將伴隨著我國(guó)科技管理體制的變革逐步踏入“深水區(qū)”，需要依靠整個(gè)科技法律領(lǐng)域，甚至多個(gè)部門(mén)法領(lǐng)域?qū)蒲薪?jīng)費(fèi)治理入法難題進(jìn)行協(xié)同應(yīng)對(duì)，才能逐步解決當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)使用與管理中存在的諸多問(wèn)題，從而保證科技創(chuàng)新機(jī)制的健康發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

① 以科研經(jīng)費(fèi)結(jié)余資金的使用為例，對(duì)于繁榮計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)資金的結(jié)余，其既可由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行后續(xù)研究使用，也可由項(xiàng)目依托學(xué)校統(tǒng)籌使用，現(xiàn)有規(guī)定并未就資金使用的優(yōu)先權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，致使實(shí)踐中管理主體與科研人員處在利益的相互競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)；而對(duì)于自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目，結(jié)余經(jīng)費(fèi)將被信用評(píng)價(jià)好的依托單位統(tǒng)籌使用，依托單位得決定是否向項(xiàng)目負(fù)責(zé)人分配結(jié)余經(jīng)費(fèi)，在缺乏相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制的情況下，依托單位的權(quán)力行為極易發(fā)生侵害科研人員基本權(quán)利的情形。

② 例如在科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算調(diào)整上，所允許的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)調(diào)劑仍需項(xiàng)目依托單位予以審批。參見(jiàn)《高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)繁榮計(jì)劃專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法》第20條、《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理辦法》第15條、《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》第21條。

③ 參見(jiàn)《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理辦法》第3條、《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》第37條。

④ 例如，對(duì)于一些無(wú)法取得發(fā)票的支出，《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理辦法》規(guī)定的是責(zé)任單位“可以”而不是“應(yīng)當(dāng)”對(duì)此予以報(bào)銷(xiāo)，參見(jiàn)《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理辦法》第17條。

⑤ 自我激勵(lì)是指“激勵(lì)主體和激勵(lì)客體的角色都由同一組織成員來(lái)承當(dāng)?shù)募?lì)類(lèi)型。個(gè)體行為的啟動(dòng)、監(jiān)控、評(píng)估以及獎(jiǎng)懲都由個(gè)體自身完成”。參見(jiàn)俞文釗：《現(xiàn)代激勵(lì)理論與應(yīng)用》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2006年版，第228-229頁(yè)。

⑥ 童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版，第36頁(yè)。這是童教授2000年在《以法權(quán)中心系統(tǒng)解釋法現(xiàn)象的構(gòu)想》一文中的界定，相比他1995年在《法權(quán)的法哲學(xué)闡釋》一文中的定義，就利益屬性而言，“法權(quán)是反映在法學(xué)上的、由法律承認(rèn)和保護(hù)的社會(huì)的全部利益，具體表現(xiàn)為各種形式的法定之權(quán)”，顯然更為具體。以上兩文均見(jiàn)童之偉：《法權(quán)與憲政》，山東人民出版社2001年版。

⑦ 相關(guān)針對(duì)性研究可參見(jiàn)程明修：《公私協(xié)力法律關(guān)系之雙階爭(zhēng)訟困境》，《行政法學(xué)研究》2015年第1期；陳又新：《政府采購(gòu)行為的法律性質(zhì)——基于對(duì)“兩階段理論”的借鑒》，《行政法學(xué)研究》2015年第3期；趙飛龍：《論政府采購(gòu)的法律性質(zhì)》，《行政法學(xué)研究》2016年第6期。

⑧ 按照《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)教學(xué)科研人員因公臨時(shí)出國(guó)管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，科研人員出國(guó)開(kāi)展學(xué)術(shù)交流合作應(yīng)遵循以下基本程序：第一，“按行政隸屬關(guān)系、組織人事管理權(quán)限和外事審批權(quán)限審批”；第二，“應(yīng)持因公護(hù)照”；第三，“由經(jīng)費(fèi)審批部門(mén)和任務(wù)審批部門(mén)實(shí)習(xí)審批聯(lián)動(dòng)”。

⑨ 根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定，科研活動(dòng)的勞務(wù)費(fèi)只是支付給參與項(xiàng)目研究的研究生、博士后、以及項(xiàng)目聘請(qǐng)的研究人員、科研輔助人員等，而不包括項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。詳情參見(jiàn)《國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資金管理辦法》第7條、《國(guó)家自然科學(xué)基金資助項(xiàng)目資金管理辦法》第9條。

⑩ 如果不同類(lèi)的科研項(xiàng)目與不同質(zhì)的科研成果皆采取同等比例的績(jī)效激勵(lì)，對(duì)于科研人員而言這種激勵(lì)方式將失去激勵(lì)法則所存在的初衷，實(shí)際上也有悖于激勵(lì)的公平原則。例如，一位科研人員通過(guò)艱辛付出最終取得了比另一位相對(duì)懶惰的科研人員更高水準(zhǔn)或更多產(chǎn)出的科研成果，如果適用同種比例的績(jī)效激勵(lì)，明顯是有失公平的。正如學(xué)者研究提出，“公平作為法律制度激勵(lì)方式，同時(shí)也是法律制度的激勵(lì)因素。對(duì)于法律制度的激勵(lì)功能而言，公平具有不可或缺性?！眳⒁?jiàn)豐霏：《法律制度的激勵(lì)功能研究》，法律出版社2015年版，第91頁(yè)。