韓麗娟?陸學(xué)文

摘要：間接費用的補償已經(jīng)成為科研項目經(jīng)費管理的重要內(nèi)容。本文從我國間接費用管理實踐中存在的問題與現(xiàn)有研究的不足出發(fā)，首先總結(jié)了我國間接費用的管理改革的進(jìn)程，概括了間接費用的概念。其次，分析了農(nóng)業(yè)科研項目間接費用管理中存在的主要問題。最后，基于這些問題提出了完善農(nóng)業(yè)科研項目間接費用管理的建議。

關(guān)鍵詞：科研項目；間接費用；績效支出

近年來，隨著公共財政的逐步建立和財政體制化改革的深入，我國對農(nóng)業(yè)科研投入逐年增加，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費的管理越顯重要。圍繞中央財政科技計劃改革，經(jīng)費使用和管理方式創(chuàng)新，國家出臺了相關(guān)系列文件，充滿活力的、更加科學(xué)的科技管理體制和運行機(jī)制正在形成，符合科技創(chuàng)新規(guī)律的、更有效率的資源配置方式逐步建立?？蒲许椖块g接成本補償機(jī)制，正是立足中辦發(fā)[2016]50號文件規(guī)定，堅持“放管服”相結(jié)合的體現(xiàn)。對于承擔(dān)國家農(nóng)業(yè)科研項目的科研機(jī)構(gòu)如何深入理解相關(guān)政策，充分發(fā)揮間接費用的使用效用，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，值得我們研究。

一、我國科研間接費用管理改革進(jìn)程

2001年，財政部、科技部《國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃專項經(jīng)費管理辦法》修訂出臺，國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃專項經(jīng)費首次實行間接費用管理，并將課題研究過程中對依托單位現(xiàn)有房屋的占用費、儀器設(shè)備的使用費，以及直接為課題服務(wù)的管理人員費和其他費用，列入了依托單位間接費用的開支范圍，這也是間接費用概念在我國科研項目經(jīng)費管理文件中首次出現(xiàn)。

2006年，隨著973、863以及科技支撐計劃專項項目經(jīng)費的管理辦法的相繼出臺，原來的人員費被勞務(wù)費和咨詢費替代，并且直接參與課題項目研究的有工資性收入的相關(guān)人員不得領(lǐng)取該課題的勞務(wù)費和咨詢費；原來間接費用和直接費用的概念被取消，管理費的概念得以恢復(fù)，并采用分段超額累退比例法核定。

2009年財政部《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》的發(fā)布，直接費用和間接費用的提法重新啟用，還創(chuàng)新性地提出了承擔(dān)單位用于科研人員激勵的支出包括在間接費用中，但同時明確，這部分支出不得超過直接費用扣除設(shè)備購置費和基本建設(shè)費后的5%。

2011年財政部、科技部出臺的《關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》明確，間接費用支出范圍主要包括項目依托單位支撐課題研究的房屋、儀器設(shè)備，水、電、氣、暖消耗，有關(guān)管理費用的補助支出，以及人員績效支出等。間接費用核定方法仍采用分段超額累退比例法，以直接費用扣除設(shè)備購置費后的數(shù)額為比例基數(shù)采用。此次改革給出了間接費用的權(quán)威的定義，對國家科技計劃和重大科技專項實行間接費用管理，增加了績效支出，對科研人員激勵機(jī)制正式建立。

2016 年7月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》印發(fā)，文件明確，項目依托單位單位的成本費用和對科研人員的績效激勵支出，是間接費用的主要開支范圍，并通過提高間接費用占直接費用扣除設(shè)備購置費后的比例，再次提高了間接費用的比重。文件中還取消了績效支出5%的比例上限，在核定的間接費用額度范圍內(nèi)，項目依托單位按照科研人員在項目實施過程中的貢獻(xiàn)，統(tǒng)籌安排績效支出。

間接費用是對農(nóng)業(yè)科研項目承擔(dān)單位機(jī)構(gòu)公共服務(wù)支出的補償，同時也是激勵科研人員的重要工具，國家在制度層面上對間接費用也在不斷優(yōu)化和完善。因此，承擔(dān)項目的農(nóng)業(yè)科研單位應(yīng)該加強(qiáng)對這部分經(jīng)費的管理，讓其發(fā)揮最大的效益。

二、農(nóng)業(yè)科研項目間接費用管理中存在的主要問題

（一）配套政策未出臺，缺少實際操作依據(jù)

科研項目間接費用沒有配套的管理辦法和實施細(xì)則，大多數(shù)根據(jù)相關(guān)項目主管部門要求以及本單位實際情況進(jìn)行提取使用，缺乏統(tǒng)一口徑和標(biāo)準(zhǔn)。實際操作中大體有以下三類：第一類，間接費用開支范圍明確了對科研人員績效激勵支出內(nèi)容的，剔除對課題組相關(guān)科研人員的績效激勵支出，間接費用的剩余部分由項目依托單位統(tǒng)籌使用；第二類，比較傳統(tǒng)也是使用相對普遍的方法，項目依托單位從間接費用中提取固定比例的管理費，剩余部分由課題組統(tǒng)籌使用；還有一類，不固化分配比例，項目依托單位與課題組視情況，采取一事一議方式確定各自使用份額。因此間接費用提取的方式和方法需要相關(guān)部門出臺統(tǒng)一的規(guī)定和政策，以便在實際操作中有據(jù)可依。

（二）間接費用支出內(nèi)容多，會計核算的難度大

1.現(xiàn)有的實驗室等建筑物、試驗用儀器設(shè)備以及水、電、氣、暖的消耗

由于農(nóng)業(yè)科研單位有其自身的特點，科研工作有在實驗室、田間和基地的，實際工作中大多數(shù)時候是多個項目共用實驗室、儀器等，無法實現(xiàn)單個科研項目水、電、氣、暖等消耗的單獨計量。因此項目依托單位比較通行的做法是，單位統(tǒng)一繳納水、電、氣、暖等費用，再將總費用攤?cè)敫鱾€具體項目。但具體到每個項目怎么分?jǐn)傎M用，分?jǐn)偠嗌儋M用，可以說是八仙過海、各顯神通，不同的單位有不同的策略，甚至同一單位不同的時期也會采取不同的策略，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，影響科研項目支出的準(zhǔn)確性。

2.績效支出

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，事業(yè)單位的績效工資實行總量調(diào)控，事業(yè)單位只能在核定的績效工資總額內(nèi)，按照相關(guān)分配的程序和要求，進(jìn)行績效工資的分配和發(fā)放，“是否將科研課題報酬納入績效工資總額管理”一直是爭議的話題。農(nóng)業(yè)科研單位對于科研項目經(jīng)費績效支出的處理，目前主要有兩種方法，一種是作為績效工資的來源之一，納入核定的單位績效工資總量；另一種作為績效工資以外的收入，不受核定的單位績效工資總量的限制。前者因績效支出納入績效工資總量，即使科研人員承擔(dān)的項目再多，項目核定績效支出比例再高，單位的績效工資總量也不能突破，事實上并沒有起到對科研人員的激勵作用，影響了科研人員積極性。后者的績效支出雖不納入績效工資總量，能夠激發(fā)科研人員的積極性和創(chuàng)造性，但政策依據(jù)不足，純屬摸著石頭過河，存在規(guī)范性風(fēng)險。endprint

3.有關(guān)管理費用的補助支出

“有關(guān)管理費用的補助支出”這個概念實在是太籠統(tǒng)，沒有明確內(nèi)容和范圍，基于謹(jǐn)慎性考慮，財務(wù)人員對這部分支出把關(guān)相對較嚴(yán)格。實際操作中，科研人員事實上很難以這樣的名義列支間接費用。

（三）國庫集中支付下的間接費用支出彌補實現(xiàn)較難

農(nóng)業(yè)科研單位在國庫集中支付下的科研項目的專項經(jīng)費是財政部門按照各個科研項目下?lián)艿模聯(lián)艿臅r候不區(qū)分直接和間接費用。按照財政部門現(xiàn)行有關(guān)國庫集中支付的規(guī)定，向單位在銀行開立的基本賬戶，劃撥納入國庫集中支付系統(tǒng)的財政專項資金，存在剛性的政策障礙。項目依托單位支撐課題研究的房屋建筑物、儀器設(shè)備、實驗室等的消耗，以及水、電、氣、暖費用的分?jǐn)偅诂F(xiàn)行政策環(huán)境下，不太可能通過科研項目經(jīng)費得到彌補。

（四）績效支出管理方式有待改進(jìn)

目前大多數(shù)農(nóng)業(yè)科研單位都未建立具體的績效支出管理辦法，績效支出的分配由項目負(fù)責(zé)人說了算，參與項目的科研人員的工作量如何衡量，貢獻(xiàn)程度如何界定，缺少權(quán)威的數(shù)據(jù)和量化評價，受主觀因素影響較大，制度監(jiān)督缺失。

三、完善農(nóng)業(yè)科研項目間接費用管理的建議

（一）加強(qiáng)對間接費用相關(guān)制度的理解，制定相關(guān)管理辦法

國發(fā)（2014）11號、中辦發(fā)（2016）50號分別先后提出間接費用的核定要與項目承擔(dān)單位的信用等級掛鉤，要強(qiáng)化法人責(zé)任，規(guī)范資金管理。這兩個文件下放管理權(quán)力的同時，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科研項目承擔(dān)單位的法人責(zé)任。農(nóng)業(yè)科研單位做好科研項目間接費用管理相關(guān)制度的宣傳和培訓(xùn)，讓科研人員對相關(guān)的辦法和規(guī)定做到心中有數(shù)，是項目依托單位切實履行法人責(zé)任，建立良好的信用的保障。相關(guān)農(nóng)業(yè)科研項目主管部門應(yīng)在國家現(xiàn)有的相關(guān)文件規(guī)定的基礎(chǔ)上，從使用原則、支出范圍、預(yù)算執(zhí)行等方面入手制定具體的間接費用的使用和管理辦法，以便農(nóng)業(yè)科研單位在間接費用的使用中有據(jù)可依。既要照顧到項目依托單位支撐課題研究相關(guān)成本的補償，也要給課題組靈活支配空間以調(diào)動積極性。單位的間接費用，統(tǒng)籌用于包括房屋設(shè)備等使用費、管理費等，課題組的間接費用，用于相關(guān)科研人員績效支出及無法在直接費用中列支的其他支出，這樣項目依托單位相關(guān)成本得以補償，課題組也有相對靈活的經(jīng)費支出空間。

（二）逐步建立間接費用成本核算體系

1.將間接費用預(yù)算科學(xué)化和精細(xì)化

根據(jù)間接費用核算的內(nèi)容，由單位后勤管理部門參與，測算出科研項目實施期間消耗的各種費用額度編制預(yù)算，對間接費用的預(yù)算要明細(xì)化。單位科研管理部門和財務(wù)部門要依據(jù)費用定額、消耗量對項目預(yù)算進(jìn)行審核，檢查科研項目編制的預(yù)算是否科學(xué)合理。

2.基于作業(yè)成本思想核算項目間接費用

“成本對象消耗作業(yè)，作業(yè)消耗資源”，這就是作業(yè)成本法的指導(dǎo)思想。作為一種成本核算方法，操作步驟是首先對所有作業(yè)進(jìn)行確認(rèn)和計量，接著選擇作業(yè)計量單位，計算作業(yè)成本分配率，然后將作業(yè)成本在所有作業(yè)中進(jìn)行分配，最終核算出作業(yè)成本。

對于科研項目實施過程中對依托單位房屋的占用、儀器設(shè)備的使用、以及水、電、氣、暖等消耗，能夠準(zhǔn)確單獨計量的，則按照科研項目分別單獨計量。不具備單獨計量條件的，可以基于作業(yè)成本思想進(jìn)行核算。

第一步，確定項目消耗的所有作業(yè)：房屋的占用、儀器設(shè)備的使用以及水、電、氣、暖的消耗等；第二步，劃分所有作業(yè)的作業(yè)動因：房屋占用的面積，儀器設(shè)備使用的工時，以及水、電、氣、暖消耗的數(shù)量等；第三步，計算各類作業(yè)總成本：一段時間內(nèi)，實驗室運行所需的消耗、維修、維護(hù)等費用，儀器設(shè)備運行所需的試劑耗材、燃料消耗、維修及維護(hù)等費用，水、電、氣、暖的費用等所有運行費用；第四步，計算作業(yè)成本分配率：用各類型作業(yè)所消耗的總成本除以該作業(yè)動因的單位總數(shù)；第五步，分配消耗作業(yè)的成本：各類型作業(yè)消耗單位數(shù)量乘以計算出的該類型作業(yè)成本的分配率。

（三）完善國庫集中支付模式下間接費用管理方式

對于納入國庫集中支付系統(tǒng)管理的農(nóng)業(yè)科研項目經(jīng)費，建議項目依托單位與相關(guān)項目主管部門和財政部門協(xié)商，在科研項目決算和驗收后，允許項目依托單位將間接費用額度直接劃撥至單位銀行基本賬戶，以實行對項目依托單位所發(fā)生成本的合理補償。

（四）建立績效考核評價制度，充分發(fā)揮激勵作用

單位應(yīng)探索建立科學(xué)有效的科研項目績效考評制度，對科研項目實施效果多維度進(jìn)行評價。在項目立項階段，確定績效評價目標(biāo)，結(jié)合各個項目研究的目標(biāo)和內(nèi)容，設(shè)計相對應(yīng)的投入和產(chǎn)出績效考評具體指標(biāo)。單位根據(jù)這些指標(biāo)，視項目研究周期開展年度、中期等階段性考核，以及項目驗收時績效完成情況的綜合性考核評價，根據(jù)考核的情況分階段進(jìn)行績效的發(fā)放。

同時為充分挖掘科研人員的研究潛力，調(diào)動科研人員承擔(dān)科研任務(wù)的積極性，激發(fā)科研人員從事科學(xué)事業(yè)的激情，提高科研人員的待遇及績效水平，真正發(fā)揮科研項目間接費用中績效的激勵作用，人社部門、科技計劃項目主管部門和財政部門應(yīng)統(tǒng)一政策口徑，明確績效支出不納入人社部門和財政部門核定的單位績效工資總量。

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（作者單位：韓麗娟 江蘇里下河地區(qū)農(nóng)業(yè)科學(xué)研究所；陸學(xué)文 江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院）endprint