潘同人*

1.濟南大學(xué)政法學(xué)院，山東 濟南 250022；2.山東大學(xué)馬克思主義學(xué)院，山東 濟南 250013

引言

從國家與社會的關(guān)系來看，西方的公共政策理論可以分成兩種典型的范式，一個是達爾式的多元主義范式，另一個是多姆霍夫式的精英主義范式。對于多元主義范式而言，政府是各種社會力量博弈的平臺，具有相對中立的特征，公共政策則是社會力量之間相互妥協(xié)的產(chǎn)物[1]。對于精英主義范式而言，公共政策的博弈主體是有限的，政治精英、經(jīng)濟精英、文化精英、軍事精英等少數(shù)群體可以長期壟斷政策子系統(tǒng)，公共政策體現(xiàn)了精英的意志[2]。

這兩種理論范式來源于西方國家的治國理政經(jīng)驗，具有一定的科學(xué)性。然而，它們無法解釋中國社會的一些重大政策現(xiàn)象。無論是多元主義還是精英主義，都隱含著一個基本的假設(shè)，即政策過程的主要發(fā)生地是立法機構(gòu)，或者說，立法機構(gòu)是公共政策的主要場域。使用西方的理論范式解釋我國的政策問題時，可能會忽略一個明顯的事實，即我國重大的公共政策起源于黨委，組織嚴密的執(zhí)政黨機構(gòu)首先對政策議程進行初步的建構(gòu)。在地方層面，情況則更為復(fù)雜，地方黨委要同時面臨上級的壓力和基層的需求，還要調(diào)動本地區(qū)的各種行政、法律、經(jīng)濟資源，以便政策過程的順利推進。地方黨委既不是多元主義強調(diào)的中立性政策平臺，也不是精英主義描述的封閉保守的狹小圈子，它是地方政策場域中的核心行動者。

政策議程是指公共權(quán)力機構(gòu)將社會問題納入政府的議事日程，議程的設(shè)置是政策過程中較為重要的環(huán)節(jié)。根據(jù)金登提出的三源流模型，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整期和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期，政府面臨著多重挑戰(zhàn)，問題源流與政策源流都十分活躍，信息技術(shù)的發(fā)展又使網(wǎng)絡(luò)民意風(fēng)起云涌，政治源流和政策窗口因而容易形成[3]。然而，三源流模型的實踐基礎(chǔ)是多元主義條件下的壓力集團政治，我國地方層面政策議程設(shè)定的背景則是有限參與的“黨政體制”[4]，如何將強勢有為的地方黨委納入政策議程設(shè)定的理論框架，如何解釋地方黨委與上下各種利益主體的互動行為，都是三源流模型無法解決的問題。

在我國經(jīng)濟體制改革的過程中，地方黨委在維護中央權(quán)威的基礎(chǔ)上獲得了一定的政策自主性。在符合中央大政方針的前提下，地方黨委可以圍繞著地區(qū)發(fā)展的重要主題，建構(gòu)一些重大的政策議程。地方黨委在議程創(chuàng)制的過程中，與其他行動者展開的互動，地方黨委作為核心行動者，發(fā)揮的作用。理解這些問題，將有助于揭示當(dāng)代中國的政策制定過程和政治運作規(guī)律。

1 雙重互動：一個分析框架

1.1 來自中央的政治壓力

現(xiàn)階段，我國的地方黨委具有一定的政策自主性。然而，這種自主性被嚴格限定在公共治理的具體事務(wù)層面。有學(xué)者指出，我國在改革開放過程中形成了一種政治集權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)相協(xié)調(diào)的央地權(quán)力配置模式[5]。在議程創(chuàng)制方面，政治集權(quán)的主要表現(xiàn)是中央通過召開重要的會議，為解決具體的公共問題奠定政治基調(diào)。在行政發(fā)包制之下，中央作為發(fā)包人，有權(quán)對發(fā)包事項做出政治限定，要求地方在中央劃定的政策框架以內(nèi)見機行事[6]。中央的重要會議做出的宏觀決策無疑對地方黨委構(gòu)成了強大的政治壓力，在目標責(zé)任式的績效管理體制下，地方黨委難以通過“不決策”方式來解構(gòu)中央確立的政策議程[7]，它至少需要做出某種政治姿態(tài)，以確保自己作為中央代理人的政治正確性。

中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是我國央地關(guān)系最根本的政治原則，而分權(quán)不過是在國家穩(wěn)定的前提下獲取長期利益最大化的策略性手段[8]。對于地方黨委而言，一旦中央的政策文本確定下來，地方黨委對其展開的分解和細化就只是一個時間問題。從實踐層面來看，每次中央的重要會議結(jié)束以后，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)最重要的工作就是在轄區(qū)內(nèi)組織黨員干部學(xué)習(xí)中央的政策精神，以便為下一步制定地方化的政策文本做準備。勾畫政策議程，是中央各類會議的基本政治功能之一。重大政策議程的確定，往往出現(xiàn)在黨的代表大會、中央全會以及重要專項會議之上，這些會議出臺的報告和文件，對地方的政策導(dǎo)向構(gòu)成了硬性的約束。

除了中央的會議、報告和文件以外，高層領(lǐng)導(dǎo)人的指示也直接影響了地方黨委政策議程建構(gòu)的范圍與能力。政策企業(yè)家被某些西方學(xué)者視為影響政策議程形成的重要因素[9]。身居高位的政治家通過整合政策資源和構(gòu)建政策網(wǎng)絡(luò)等手段，推動議程建構(gòu)時機的到來[10]。在我國的民主集中制當(dāng)中，高層領(lǐng)導(dǎo)人是最為重要的政策企業(yè)家，他們倡導(dǎo)的政策理念貫穿于政策過程的始終。當(dāng)中央的大政方針確定以后，高層領(lǐng)導(dǎo)人對某項政策議程的反復(fù)強調(diào)構(gòu)成了一種政治背書，地方黨委針對該議程進行研究、討論和決策的活動將具有無可爭議的合理性。此外，如果地方黨委將中央領(lǐng)導(dǎo)所關(guān)注的事項列為重要的政策議程，無疑會吸引中央領(lǐng)導(dǎo)的注意力，使其在政策試點、創(chuàng)先爭優(yōu)、績效評價等方面占據(jù)優(yōu)勢。

1.2 來自基層的治理需求

在中央的政治壓力之外，地方黨委的政策自主性還明顯受到基層方面的制約。筆者在此用“基層”這個概念，來指代中央和省級黨政機構(gòu)以外的主體及共同體，包括省級以下黨委、政府、企業(yè)組織、社會組織、城市社區(qū)及集體經(jīng)濟組織等?！盎鶎印睆哪撤N意義上講，是對“國家與社會二分”的政治社會學(xué)研究范式的中國化處理。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，中國仍然帶有“總體性社會”的特征，政治中心、意識形態(tài)中心與經(jīng)濟中心尚未完全分化[11]。因此，“國家與社會二分”的研究范式無法直接應(yīng)用于我國的政治和政策分析。在這種情況下，“基層”概念可以較好地統(tǒng)合低層級黨政機構(gòu)與社會力量，使其成為中央與地方之外的、兼具政治屬性與社會屬性的第三方行動者集團。

基層的治理需求以社會問題的形式呈現(xiàn)，為地方政策議程的形成提供了動力。在壓力型體制下[12]，地方黨委必須設(shè)法將轄區(qū)內(nèi)的重大社會問題控制在一定的范圍內(nèi)，避免問題的集中爆發(fā)。通過對治理需求的正確識別和分析，地方黨委能夠以設(shè)立重大政策議程的方式，滿足基層群眾及企業(yè)的迫切需要。有學(xué)者認為，我國的地方黨委存在強烈的權(quán)力一元化趨勢，因此面臨著較大的決策風(fēng)險[13]。在實際決策過程中，地方黨委的權(quán)力一元化趨勢不僅受到中央的監(jiān)控，而且受到基層治理需求的制約。基層治理需求可以使中央的大政方針“本地化”，使地方黨委變成一個處于中央與基層之間的能動行為者。地方黨委在議程設(shè)置的過程中，不斷與基層的實際需求進行對接，以提高決策的科學(xué)化水平。

基層的治理需求具有系統(tǒng)性。所謂系統(tǒng)性，是指分散于不同社會群體的具體治理需求之間，具有內(nèi)在的相互聯(lián)系的性質(zhì)。例如，居委會工作人員的漲薪需求與社區(qū)居民的公共文化需求雖然是兩個不同的治理需求，但是二者之間存在著因果性或相關(guān)性的內(nèi)在聯(lián)系。居委會工作人員的薪酬待遇不佳會直接影響其工作的積極性，進而對社區(qū)的文化建設(shè)產(chǎn)生消極的影響。因此，地方黨委在處理基層的治理需求時，應(yīng)該充分重視治理需求的系統(tǒng)性特征，將存在著內(nèi)部聯(lián)系的多種治理需求整合為一項政策議程。

基層的治理需求是不斷積累的。治理需求的積累過程是社會問題不斷明晰、社會矛盾不斷突顯的過程。地方黨委如果不對某個領(lǐng)域中日益強烈的治理需求做出有效的回應(yīng)，它在該領(lǐng)域的治理能力將受到嚴重的影響?；鶎又卫硇枨笸哂幸环N“滾雪球效應(yīng)”，當(dāng)需求背后的問題積累到一定程度時，任何單一的政策工具都無法產(chǎn)生有效的政治回應(yīng)，也無法恢復(fù)遭受減損的政府公信力。只有采用某種“綜合治理”的方式，才能使積重難返的基層治理需求得到滿足。最典型的案例是地方政法部門發(fā)動的“打黑行動”。在一些地區(qū)，由于權(quán)力尋租的存在，黑惡勢力在早期往往得不到懲治，當(dāng)懲治黑惡勢力的需求發(fā)展到一定程度時，地方政法部門只能采取“運動式治理”的方式，將“打黑行動”上升為一項綜合性議程。

1.3 壓力或需求的裂變

地方黨委在議程確定過程中既受到來自中央的壓力，又能切身感受到來自基層的需求。但是，中央的壓力和基層的需求只是議程確立的必要條件，并非塑造議程方向與內(nèi)容的直接動因。議程的形成是一個從量變到質(zhì)變的過程，來自外部的壓力和需求只是一種量的積累，而關(guān)鍵性的“觸發(fā)事件”或“觸發(fā)情境”才是質(zhì)變的來臨。諸如“觸發(fā)事件”或“觸發(fā)情境”的作用范圍、作用強度及持續(xù)時間等因素，都會對議程的發(fā)展構(gòu)成直接而有力的影響[14]。

當(dāng)中央的政治壓力發(fā)展到一定程度時會發(fā)生裂變，地方黨委將不得不拋開繁瑣的官僚議事程序，直接將某些社會問題列為近期的重大議程。這種裂變的表現(xiàn)形式是中央直接對地方提出要求，具體的場合可以是中央主要領(lǐng)導(dǎo)人在基層考察工作，也可以是有地方主要領(lǐng)導(dǎo)人參加的中央重要會議。與中央的壓力類似，基層的治理需求發(fā)展到一定程度時，同樣會出現(xiàn)裂變。這種裂變的表現(xiàn)形式通常是地方黨委在某個方面的工作中面臨或即將面臨前所未有的不利局面。一旦這種不利局面出現(xiàn)，將意味著地方黨委對轄區(qū)公共事務(wù)治理的領(lǐng)導(dǎo)失敗，其主要領(lǐng)導(dǎo)人將在激烈的政治錦標賽中陷于被動。

議程確立過程中的裂變，主要有三種類型。一種是壓力型，即由中央壓力導(dǎo)致的裂變；一種是需求型，即由基層需求導(dǎo)致的裂變；還有一種是混合型，即由壓力和需求共同推動的裂變。在地方的治理實踐中，混合型裂變也十分常見。在城市棚戶區(qū)改造過程中，驅(qū)動地方黨政機構(gòu)主導(dǎo)拆遷改造的力量不僅僅是棚戶區(qū)居民的美好愿望，更在于中央和國家部委的政策性文件，以及高層領(lǐng)導(dǎo)對此事的深切關(guān)懷。例如，習(xí)近平2014年1月在內(nèi)蒙古阿爾山市考察時指示當(dāng)?shù)卣涌炫飸魠^(qū)改造，讓群眾早日住上新房。他還特意查看了當(dāng)?shù)氐呐飸魠^(qū)改造時間表。這些舉動無疑對當(dāng)?shù)攸h委的議程排序造成了決定性影響。

1.4 核心行動者的政治回應(yīng)

在地方尤其是省域?qū)用?，地方黨委是政策議程確立過程中的核心行動者。核心行動者應(yīng)該具有行動偏好和行動能力[15]。行動偏好意味著政策議程所追求的目標符合核心行動者的價值取向與理性預(yù)期。行動能力指的是核心行動者所具有的發(fā)起并推進政策議程的政治與行政能力。地方黨委作為議程創(chuàng)設(shè)中的核心行動者，肩負著對中央壓力和基層需求做出政治回應(yīng)的責(zé)任。有研究表明，基層群眾對地方黨政機構(gòu)的信任程度明顯低于中央黨政機構(gòu)[16]。其原因就在于地方比中央肩負著更大的政治回應(yīng)責(zé)任。與中央的自上而下的單向政治回應(yīng)相比，地方黨委時常處于雙向政治回應(yīng)的張力之中。

在議程創(chuàng)設(shè)時，地方黨委進行著一種自下而上的政治回應(yīng)，它通過統(tǒng)籌政治資源來回應(yīng)中央的政治壓力。這種回應(yīng)模式帶有濃厚的形式化色彩，地方黨委試圖讓中央感受到自己對其大政方針的高度重視，以便減輕自己受到的政治壓力。此外，地方黨委還必須通過統(tǒng)籌政策工具的方式，自上而下地回應(yīng)基層的治理需求。因為單一的政策工具不足以對轉(zhuǎn)型期高度復(fù)雜的社會矛盾形成有效的回應(yīng)，需要地方黨委運用政治手段，在議程推進的過程中將不同層次的政策工具打包使用。正如有些學(xué)者認為的那樣，地方黨政機構(gòu)之所以偏愛運動式治理，是因為治理資源的稀缺[17]。將零散的政策工具集中在某一個領(lǐng)域，正是彌補這種稀缺的明智之選。

2 上海市委一號課題的實證分析

2.1 案例簡述

上海是我國的直轄市，它的市委書記同時擔(dān)任政治局委員。因此，上海的政策議程創(chuàng)制能力遠遠高于一般的省會城市。此外，由于上海擁有中央授予的“改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”的政治定位，其政策自主性也要高于其他省級政府。所以，選取上海市級層面的案例進行研究，更有利于發(fā)現(xiàn)地方黨委在政策議程創(chuàng)制中的行為規(guī)律。

從2013年開始，上海市委針對困擾地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的突出問題，在每年年初都會確定一號課題，在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，集中全市的行政資源，展開多輪次的密集調(diào)研，摸清基層面臨的實際問題，形成一套系統(tǒng)化的解決方案。在調(diào)研過程中，市級機關(guān)、各區(qū)縣、企業(yè)、高校、智庫、媒體紛紛參與其中，為一號課題的順利推進獻計獻策。迄今為止，上海市委一號課題已經(jīng)完成三項，每年的一號課題側(cè)重點不同。2013年的一號課題關(guān)注政府治理，題為“加快在實踐中培養(yǎng)選拔年輕干部”；2014年的一號課題聚焦社會治理，題為“創(chuàng)新社會治理、加強基層建設(shè)”；2015年的一號課題強調(diào)創(chuàng)新發(fā)展，題為“大力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、加快建設(shè)科技創(chuàng)新中心”。三年三個主題，從行政領(lǐng)域，到社會領(lǐng)域，再到經(jīng)濟領(lǐng)域，一號課題涵蓋了十分廣泛的政策議題。

2.2 中央的大政方針對上海構(gòu)成了政治壓力

2013到2015年間的三個一號課題，都明顯地反映了中央的意志。相關(guān)研究表明，地方黨委在政策議程建構(gòu)過程中遵循著“上下邏輯”，地方官員為了落實中央的政策精神和決策部署，會主動建構(gòu)新的政策議程，以謀取政績[18]。自從1990年中央決定開發(fā)開放浦東以來，上海在政策創(chuàng)新方面一貫表現(xiàn)突出。上海的市委書記作為中央政治局委員，其行政級別和政治影響力明顯高于周邊省份的領(lǐng)導(dǎo)人。作為地方政策創(chuàng)新的先進典型，上海比其他地區(qū)更能感受到中央大政方針所施加的政治壓力，具有一種以改革謀政績的行為動機。

干部年輕化是改革開放以來中央一直堅持的大政方針之一，也是中國共產(chǎn)黨干部管理體制的重要指導(dǎo)原則。黨和國家的歷屆領(lǐng)導(dǎo)集體都非常重視年輕干部的培養(yǎng)和選拔，并且在重要的政治會議上再三強調(diào)這一原則。例如，江澤民在慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上，從全面貫徹“三個代表”重要思想的高度，指出了推動干部隊伍年輕化的重大現(xiàn)實意義。中央領(lǐng)導(dǎo)集體在2013年前后對干部年輕化原則的詳細闡釋，為該年度上海市委一號課題的開展制造出宏觀的政策氛圍。2013年6月，習(xí)近平在全國組織工作會議上發(fā)表了重要講話，提出了“全面深化改革關(guān)鍵在人”的論斷，為地方的干部年輕化工作確立了不可反駁的政治合法性，同時也將“干部年輕化”轉(zhuǎn)變成了全面深化改革所必需完成的政治任務(wù)。作為改革的先行者，上海在“干部年輕化”方面采取措施也就不足為奇了。

“社會治理”作為一個官方的政治概念，最早出現(xiàn)在十八屆三中全會的報告當(dāng)中?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》將改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、有效化解社會矛盾列為各級黨政機構(gòu)開展社會建設(shè)的重中之重。十八屆三中全會之后，各地都在針對社會治理問題開展政策調(diào)研活動，并提出了各具特色的工作思路。例如，浙江省提出以“平安浙江”建設(shè)推進社會治理現(xiàn)代化。十八屆三中全會產(chǎn)生的政治壓力以及周邊地區(qū)創(chuàng)新性的施政理念，都對上海構(gòu)成了直接影響，促使其在社會治理方面有所作為。

有學(xué)者認為，利用全球智慧和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，是新常態(tài)下開放與發(fā)展的主要政策議程[19]。在經(jīng)濟增速放緩的新常態(tài)下，中央提出了創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展戰(zhàn)略。中共十八大提出“走中國特色自主創(chuàng)新道路，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”。在2014年8月中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議上，習(xí)近平強調(diào)“創(chuàng)新是一個國家向前發(fā)展的重要力量”，并對實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略提出了四點意見。2015年3月，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深化體制機制改革，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，精心布置了地方黨委實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的總體思路和主要目標。在一連串頂層設(shè)計活動的驅(qū)使下，科技基礎(chǔ)雄厚的上海具備了率先探索創(chuàng)新驅(qū)動的行為動力。

2.3 上海社會經(jīng)濟發(fā)展中存在的系統(tǒng)性問題

在改革過程中，上海出現(xiàn)了一些系統(tǒng)性問題，干部隊伍老化便是其中之一。2012年底的一份研究報告顯示，上海共有市管干部1900余人，五年內(nèi)將有一半左右面臨退休，三年內(nèi)將有四分之一的局級干部達到退休年齡[20]。干部年齡結(jié)構(gòu)失調(diào)、年輕干部比例偏低、缺乏基層工作經(jīng)歷等問題長期制約著上海的改革與發(fā)展。十八大以后，上海已經(jīng)到了創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的攻堅期，優(yōu)化干部結(jié)構(gòu)成為一種與全面深化改革相適應(yīng)的治理需求。有研究表明，晉升錦標賽機制對年輕干部具有較強的激勵作用，而對于臨近退休的干部則激勵作用較弱[21]。因此，干部隊伍年輕化是一項關(guān)乎改革全局的系統(tǒng)工程，具有極強的現(xiàn)實性和緊迫性。

隨著郊區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)的快速集聚，以上海為代表的特大城市成為中國新型城鎮(zhèn)化的急先鋒。在上海郊區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，鄉(xiāng)村秩序迅速瓦解，新興的城鎮(zhèn)社區(qū)匯集了不同的社會群體，社區(qū)的養(yǎng)老、治安、環(huán)衛(wèi)等問題日益突出，表現(xiàn)出強烈的治理需求。以上海近郊的大型居住社區(qū)為例，這種社區(qū)通常由五個社會群體構(gòu)成：中心城區(qū)的搬遷市民、近郊的農(nóng)民、外來務(wù)工經(jīng)商人員、留滬就業(yè)大學(xué)生、外來購房者。這五個群體具有不同的經(jīng)濟條件、社會地位和生活方式，他們生活在同一個社區(qū)里，對社區(qū)公共事務(wù)提出了異質(zhì)的治理要求。而社區(qū)居委會普遍存在著治理體系不合理、治理能力不足等問題，制約了上海新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展質(zhì)量。

科技創(chuàng)新是推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要力量。上海在科技創(chuàng)新過程中存在著政府管理和服務(wù)不到位、市場未發(fā)揮決定作用、產(chǎn)學(xué)研合作機制不完善、融資機制不健全等問題，這些問題是上海轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的瓶頸所在。根據(jù)波特的國家競爭理論，一個國家的經(jīng)濟發(fā)展分為生產(chǎn)要素驅(qū)動、投資驅(qū)動、創(chuàng)新驅(qū)動和富裕驅(qū)動四個階段[22]。上海正處于投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動過渡的階段，科技創(chuàng)新體制機制的改革是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在，關(guān)系到經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面。隨著對外開放的不斷擴大，基層在科技創(chuàng)新方面的治理需求越來越強，希望建立一種能夠吸引海外創(chuàng)新要素聚集的科技創(chuàng)新治理體系。

2013—2015年上海市委一號課題所解決的問題均是關(guān)乎經(jīng)濟社會全面發(fā)展的系統(tǒng)性問題，其中包含著許多相互聯(lián)系、甚至相互沖突的利益需求。例如，上海在建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心的過程中，外來投資者與本地創(chuàng)業(yè)者之間就存在著政策需求方面的沖突。外來投資者希望得到特殊的政策扶持，以此來實現(xiàn)自身利益的最大化。本地創(chuàng)業(yè)者更期待寬松的政府監(jiān)管與良好的融資環(huán)境，以便成長為本地的龍頭企業(yè)。相互沖突的政策需求交織在一起，共同構(gòu)成了基層對一號課題的復(fù)雜態(tài)度。

2.4 由量變到質(zhì)變的過程

在頂層壓力和基層需求的共同作用下，一些困擾著上海經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸性問題經(jīng)歷了由量變到質(zhì)變的過程。壓力或需求的裂變，致使原本的深層次矛盾驟然浮出水面，成為媒體和公眾關(guān)注的焦點。2013年的一號課題是典型的需求型裂變。2006年發(fā)生了轟動一時的社?；鸢敢院?，上海的干部選拔政策日趨保守，致使干部隊伍的年齡結(jié)構(gòu)日益老化，對新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式的應(yīng)對能力不足。該問題經(jīng)過長期的積累之后，終于在2012年浮出水面，當(dāng)時的上海面臨著干部隊伍的“年齡斷崖”，一部分老同志退休以后，后續(xù)的年輕干部缺乏足夠的基層歷練，無法在短時間內(nèi)勝任更高級別的領(lǐng)導(dǎo)崗位。因此，干部隊伍老化問題在2012年變得異常明顯，需要上海的領(lǐng)導(dǎo)集體馬上著手解決。

2014年的一號課題，屬于混合型裂變。一方面，上海在新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域繼續(xù)走在全國前列，大型居住社區(qū)逐步形成體系，有效地整合了舊城改造中的老市民與城市擴張中的新市民。另一方面，城鎮(zhèn)化過程中的社會治理問題逐漸突顯，力量薄弱的基層組織無法應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型中涌現(xiàn)的大量問題，無法向居民提供有效的管理與服務(wù)。與此同時，中央對上海的社會治理改革高度重視，并給予了充分的支持和肯定。2014年3月，習(xí)近平在參加第十二屆全國人大上海代表團審議時，鼓勵上?！白叱鲆粭l符合特大城市特點和規(guī)律的社會治理新路子”?；鶎拥膯栴}呈現(xiàn)與高層的殷切希望匯集在一起，成為重大政策議程得以確立的直接動因。

2015年一號課題的確立，是壓力推動下的裂變。有時候，雖然基層的某個問題已經(jīng)充分顯現(xiàn)，但在與其他問題爭奪“議程通道”時并不占優(yōu)勢。此時，中央或上級的直接指示起到了關(guān)鍵性作用，使該問題的重要性迅速超過其他問題，成為下一階段地方黨委的首選議程。2014年5月，習(xí)近平在上海考察工作時，對市領(lǐng)導(dǎo)提出了明確的要求，即上海要加快建成具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。2015年3月，他在聽取上海市長楊雄匯報工作時強調(diào)，創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。正如某些學(xué)者所言：“政治領(lǐng)袖作為決策系統(tǒng)的核心，常常扮演政策議程主要決定者的角色，其政策建議幾乎可以自動進入政府的議事日程?！盵23]中央領(lǐng)導(dǎo)的點題使得“科創(chuàng)中心”成為上海政治生活中最熱門的話題，也促使地方黨委的注意力分配符合宏觀層面的改革布局。

2.5 上海市委對壓力和需求的政治回應(yīng)

在民主集中制的決策體制下，上海市委是本地區(qū)重大政策議程形成過程中的核心行動者，它建構(gòu)了一號課題的生成機制，并通過一號課題對中央的政治壓力與基層的治理需求做出高規(guī)格的政治回應(yīng)。在壓力或需求出現(xiàn)裂變之后，上海市委主導(dǎo)了議程之門的開啟，其標志是將壓力或需求所指的問題領(lǐng)域列為本年度全市的重點工作，以一號課題的形式呈現(xiàn)。2014年2月26日，上海市委召開了名為“創(chuàng)新社會治理、加強基層建設(shè)”的一號課題啟動會，正式將社會治理領(lǐng)域的各種問題整合成一項重要的政策議程。

地方黨委作為地方公共事務(wù)治理中的核心行動者，其組成人員是對轄區(qū)內(nèi)政策議程的啟動和政策方案的選擇擁有巨大話語權(quán)的政治人物，他們往往可以決定轄區(qū)內(nèi)的政策走向和績效[24]。上海作為一個世界罕見的特大型城市，其治理的復(fù)雜程度是難以想象的，需要上海市委充分發(fā)揮核心行動者的政治功能，通過構(gòu)建重大的政策議程來實現(xiàn)有效治理。在一號課題啟動和實施的過程中，上海市委主要以兩種形式對壓力和需求做出政治回應(yīng)，一種是過程性回應(yīng)，另一種是工具性回應(yīng)。

過程性回應(yīng)是指上海市委統(tǒng)籌各級和各類單位，在政策調(diào)研中形成合力。上海成立了由市委書記擔(dān)任組長、市長和市委副書記擔(dān)任副組長的課題組，由他們親自帶隊，前往市直機關(guān)、區(qū)縣、高校、科研院所、企業(yè)等地開展廣泛的調(diào)研，將基層的各類行動者整合到政策過程中來，以提高政策過程的實際效能。此外，上海市委非常注重調(diào)研中的協(xié)調(diào)聯(lián)動，一是將市委課題組的高層調(diào)研、綜合調(diào)研與區(qū)縣政府的基層調(diào)研、市直機關(guān)的專題調(diào)研結(jié)合起來，在上下聯(lián)動的過程中實現(xiàn)政策信息的準確有效。二是將黨政機關(guān)的集中調(diào)研與專家學(xué)者的分散調(diào)研結(jié)合起來，在內(nèi)外聯(lián)動的過程中實現(xiàn)政策建議的科學(xué)合理。

工具性回應(yīng)是指上海市委統(tǒng)籌各領(lǐng)域的政策工具，針對政策議程綜合施策。以2015年一號課題為例，上海市委在經(jīng)過了充分調(diào)研、反復(fù)征求意見及內(nèi)部醞釀討論以后，出臺了《關(guān)于加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心的意見》，形成了針對科技創(chuàng)新治理的區(qū)域性政策框架。該意見涵蓋了政府監(jiān)管創(chuàng)新、財政科技資金管理改革、科研院所分類改革、企業(yè)創(chuàng)新的激勵制度、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機制等二十個方面的改革措施，涉及到幾乎所有種類的政策工具。與官僚制下單個政府部門推動的局部改革相比，一號課題所推動的是一種運用多種政策工具的綜合配套改革。

3 討論與反思

3.1 議程創(chuàng)制中的互動模式

地方的重大政策議程在創(chuàng)制的過程中，具有一種雙重互動的特征。一方面，地方黨委要與中央或上級黨委展開互動，以充分回應(yīng)自上而下的政治壓力。另一方面，地方黨委也要與基層展開互動，以妥善回應(yīng)自下而上的治理需求。中國的政策過程是一種“上來下去”的過程，決策者與基層群眾之間形成了“民主—集中—民主”的關(guān)系模式[25]。在地方層面的政策議程確定過程中，地方黨委在符合中央大政方針的前提下，也要與基層社會形成“上來下去”的互動結(jié)構(gòu)，以便及時有效地回應(yīng)轄區(qū)民意。

3.2 議程建立中的項目色彩

地方黨委面臨著紛繁復(fù)雜的地區(qū)公共事務(wù)，每個黨政機構(gòu)都在自己管轄的領(lǐng)域中建立一些局部的政策議程，并以官僚制的常規(guī)模式來處理這些議程。某些政策議程之所以至關(guān)重要，從形式的角度來看是因為它們具有濃厚的項目色彩，是以項目制的方式來運作的。以一號課題為例，上海市委為了迎合來自不同方向的政治要求，將特定政策議程的設(shè)置過程變成了地方黨委追求標志性政績的具體項目，并從體制（調(diào)研組的建立）、機制（政策工具的綜合運用）、領(lǐng)導(dǎo)（市委主要領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)籌安排）、績效（課題實施成效的單獨評價）等不同方面保證其順利實施。

3.3 地方黨委的特殊作用

值得注意的是，地方黨委在政策議程形成中的作用較為特殊。它既不是專斷的議程設(shè)定者，也不是中央壓力或基層需求的被動應(yīng)答者。地方黨委通過將轄區(qū)問題融入中央的政治語境，進而對壓力和需求做出一種創(chuàng)造性回應(yīng)。例如，上海市委在中央提出創(chuàng)新驅(qū)動的政策背景下，創(chuàng)造性地構(gòu)建了“建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心”的政策議程，在中央的政治話語中注入地方的利益表達。通過地方黨委的創(chuàng)造性回應(yīng)，宏觀的政策導(dǎo)向才能符合基層的治理需要。

3.4 研究展望

在基層調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)了一個值得思考的現(xiàn)象。雖然2014年一號課題所確定的“加強基層組織建設(shè)”被上海各區(qū)縣列為近期的重點工作，但是街道和社區(qū)的工作人員對政策效果的感受并不強烈，認為一號課題存在“形式大于實質(zhì)”的嫌疑。地方黨委通過雙重互動和創(chuàng)造性回應(yīng)，構(gòu)建出符合大政方針和本地實際的重大政策議程，但為何圍繞這種議程而制定和實施的政策方案存在著績效缺失的風(fēng)險，這個問題還有待學(xué)界進一步研究。

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