□ 海南省人民政府教育督導(dǎo)室 盧煥雄

黨的十九大報(bào)告指出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，指明了推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的大方向，在這一形勢(shì)背景下和義務(wù)教育由基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，我們探討義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展兩個(gè)既有聯(lián)系又有差別的發(fā)展方式的實(shí)質(zhì)，對(duì)推動(dòng)縣級(jí)政府及其職能部門和學(xué)校，改變治理范式，大力發(fā)展義務(wù)教育，特別是農(nóng)村義務(wù)教育，努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育，辦好人民滿意的教育,滿足人民群眾對(duì)義務(wù)教育發(fā)展的美好需要，具有重大的意義。

一、問題的提出

自2012年開展縣域義務(wù)教育發(fā)展基本均衡評(píng)估工作以來，全國已有累計(jì)2384個(gè)縣通過縣域義務(wù)教育發(fā)展基本均衡國家評(píng)估認(rèn)定，占比81.40%；2018年要達(dá)到85%。通過推動(dòng)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡，強(qiáng)化縣級(jí)人民政府的主體責(zé)任，加大教育投入，保障基本辦學(xué)條件，補(bǔ)齊短板，兜住底線，城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)生了翻天覆地的變化。在推進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展基本均衡工作的同時(shí)，教育部于2017年4月19日印發(fā)了《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法》，決定從2018年開始啟動(dòng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定。

2016年7月2日，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2016〕40 號(hào)），明確提出：到 2020 年，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘基本消除，義務(wù)教育與城鎮(zhèn)化發(fā)展基本協(xié)調(diào)。

那么，縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡和統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展兩個(gè)目標(biāo)一致、背景相同、要求相近的政策是什么關(guān)系，有何異同？厘清這個(gè)問題，探討其固有本質(zhì)，對(duì)教育管理中觀層面的省級(jí)政府和縣級(jí)政府，明確工作方向，精準(zhǔn)施策，推動(dòng)義務(wù)教育發(fā)展十分必要。

二、文件綜述

1.關(guān)于義務(wù)教育均衡發(fā)展的相關(guān)文件。

（1）《中華人民共和國義務(wù)教育法》（簡(jiǎn)稱《義務(wù)教育法》）。《義務(wù)教育法》第六條指出：國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源,促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。義務(wù)教育均衡發(fā)展是有法律保障的政府責(zé)任。

（2）《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(2010年7月30日)第四章第九條指出：“推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)”。從國家層面指明均衡發(fā)展是義務(wù)教育的目標(biāo)任務(wù)和價(jià)值追求。

（3）國務(wù)院《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2012〕48 號(hào)）（簡(jiǎn)稱《意見》）。2012 年 9 月 5日出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2012〕48號(hào)），全方位對(duì)深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展做出制度安排。要采取措施，努力辦好每一所學(xué)校,促進(jìn)每一個(gè)學(xué)生健康成長，著力提升農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校辦學(xué)水平,全面提高義務(wù)教育質(zhì)量,使所有適齡兒童少年由“有學(xué)上”到“上好學(xué)”。

（4）教育部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》（教基〔2005〕9 號(hào)）（簡(jiǎn)稱《若干意見》）。這是一份具有前瞻意義的文件。教育部在“兩基”尚未完全實(shí)現(xiàn)的背景下，制定政策銜接“兩基”工作，把“均衡發(fā)展”作為實(shí)現(xiàn)“兩基”之后義務(wù)教育發(fā)展的又一項(xiàng)重要任務(wù)。

《若干意見》基本確定了義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要內(nèi)容，如辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化、保障教育經(jīng)費(fèi)“三個(gè)增長”、合理配置教師資源、提高教育質(zhì)量、加強(qiáng)監(jiān)測(cè)評(píng)估和信息化建設(shè)、保障弱勢(shì)群體學(xué)生接受義務(wù)教育等，其富有遠(yuǎn)見的論斷有：

一是準(zhǔn)確判斷城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾對(duì)義務(wù)教育的影響，指出：城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、學(xué)校之間的差距依然存在,在一些地方和有些方面還有擴(kuò)大的趨勢(shì)。這一判斷在十幾年后的今天來看，其基本面仍然如此。這是推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的邏輯起點(diǎn)。

二是突出義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心，把義務(wù)教育工作重心進(jìn)一步落實(shí)到辦好每一所學(xué)校和關(guān)注每一個(gè)孩子健康成長上來。

三是既有近期工作要求，又提出遠(yuǎn)期工作規(guī)劃。近期要把工作的著力點(diǎn)放在推進(jìn)縣(市、區(qū))域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展上來；遠(yuǎn)期是要在落實(shí)義務(wù)教育均衡發(fā)展總體要求的同時(shí),有條件的地區(qū)也要同時(shí)推進(jìn)學(xué)前教育和高中階段教育的均衡發(fā)展。

（5）教育部《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》（教基一 〔2010〕1號(hào) ）（簡(jiǎn)稱《均衡發(fā)展的意見》）。這是教育部2010年1月4日出臺(tái)的文件。明確提出了兩個(gè)“重中之重”。即，把義務(wù)教育作為教育改革與發(fā)展的重中之重,把均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的重中之重。

《均衡發(fā)展的意見》要求以提高教育質(zhì)量、促進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展為重點(diǎn),推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。明確指出，要圍繞全面實(shí)施素質(zhì)教育,促進(jìn)學(xué)生德智體美全面發(fā)展,進(jìn)一步完善政策措施,要制定具體措施和辦法盡快提高農(nóng)村和薄弱學(xué)校教學(xué)質(zhì)量。

（6）教育部《關(guān)于印發(fā)〈縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法〉的通知》（教督〔2012〕3 號(hào)）（簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）。教育部于2012年1月制定《縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估暫行辦法》，決定建立縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估制度,開展義務(wù)教育發(fā)展基本均衡縣(市、區(qū))的評(píng)估認(rèn)定工作。

（7）國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室《關(guān)于進(jìn)一步做好縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作的通知》（國教督辦〔2014〕5 號(hào)）（簡(jiǎn)稱《通知》）。 《通知》是為進(jìn)一步完善縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估制度和機(jī)制印發(fā)的?！锻ㄖ愤M(jìn)一步明確了督導(dǎo)評(píng)估的對(duì)象和范圍，特別強(qiáng)調(diào)不得將小規(guī)模學(xué)校在教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)中隨意變更為教學(xué)點(diǎn)。

在進(jìn)一步完善督導(dǎo)評(píng)估體系中設(shè)定了 “一票否決”事項(xiàng)：指出，未完成義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造任務(wù)、殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率不達(dá)標(biāo)、三個(gè)增長近三年中有兩年存在不達(dá)標(biāo)情況、教育系統(tǒng)存在重大安全責(zé)任事故和嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)事件的縣不得申報(bào),實(shí)行一票否決。

在進(jìn)一步完善督導(dǎo)評(píng)估相關(guān)工作制度中，要求依據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果對(duì)已認(rèn)定縣進(jìn)行復(fù)查。對(duì)小學(xué)差異系數(shù)大于0.60、初中差異系數(shù)大于0.50的已認(rèn)定縣,將及時(shí)予以警示;對(duì)小學(xué)差異系數(shù)大于0.65、初中差異系數(shù)大于0.55的已認(rèn)定縣,撤銷其原有認(rèn)定稱號(hào)。

（8）教育部《關(guān)于印發(fā)〈縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估辦法〉的通知》(教督 〔2017〕6號(hào)) （簡(jiǎn)稱《評(píng)估辦法》）。教育部于2017年4月19日，公布了《評(píng)估辦法》。值得關(guān)注的是：

①規(guī)定了義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展縣應(yīng)具備以下基本條件：通過國家義務(wù)教育基本均衡發(fā)展認(rèn)定三年以上；基本均衡發(fā)展認(rèn)定后年度監(jiān)測(cè)持續(xù)保持較高水平。

②明確了評(píng)估內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)：包括資源配置、政府保障程度、教育質(zhì)量、社會(huì)認(rèn)可度四個(gè)方面內(nèi)容。

資源配置評(píng)估7項(xiàng)指標(biāo)，政府保障程度評(píng)估15項(xiàng)指標(biāo)，重點(diǎn)評(píng)估縣級(jí)人民政府依法履職，落實(shí)國家有關(guān)法律、法規(guī)、政策要求，推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的工作成效。這里把均衡發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化工作并列，優(yōu)質(zhì)均衡包含了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。教育質(zhì)量評(píng)估9項(xiàng)指標(biāo)。

③《評(píng)估辦法》還設(shè)定了不予認(rèn)定的事項(xiàng)，有以下情況之一的縣不予認(rèn)定：存在以考試方式招生；存在違規(guī)擇校行為；存在重點(diǎn)學(xué)校或重點(diǎn)班；存在“有編不補(bǔ)”或長期聘用編外教師的情況；教育系統(tǒng)存在重大安全責(zé)任事故和嚴(yán)重違紀(jì)違規(guī)事件；有弄虛作假行為。

④評(píng)估程序與基本均衡評(píng)估認(rèn)定程序相同。對(duì)評(píng)估結(jié)果使用更加具體。對(duì)監(jiān)測(cè)達(dá)標(biāo)要求更加嚴(yán)格。

2.關(guān)于城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的相關(guān)文件。

（1）《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(2010年 7月 30日) （簡(jiǎn)稱《綱要》）。《綱要》第四章第九條指出：加快縮小城鄉(xiāng)差距。建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制,在財(cái)政撥款、學(xué)校建設(shè)、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜。率先在縣(區(qū))域內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展,逐步在更大范圍內(nèi)推進(jìn)。這是從國家層面把城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為均衡發(fā)展的機(jī)制加以推動(dòng)的。

（2）國務(wù)院《關(guān)于義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展意見》（國發(fā)〔2016〕40 號(hào)）（簡(jiǎn)稱《發(fā)展意見》）。 《發(fā)展意見》明確了統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展針對(duì)的主要問題：在許多地方，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾仍然突出，鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)教育資源緊缺，教育質(zhì)量亟待提高；城鎮(zhèn)教育資源配置不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，大班額問題嚴(yán)重。農(nóng)村的教育質(zhì)量低和城鎮(zhèn)大班額是統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)。

《發(fā)展意見》提出了工作目標(biāo)：到2020年，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘基本消除，義務(wù)教育與城鎮(zhèn)化發(fā)展基本協(xié)調(diào)；城鄉(xiāng)學(xué)校布局更加合理，大班額基本消除，鄉(xiāng)村教育質(zhì)量明顯提升，教育脫貧任務(wù)全面完成，九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95%。

《發(fā)展意見》提出十項(xiàng)措施，值得注意的是——

（1）在科學(xué)推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)措施中，提出各地要在縣域義務(wù)教育基本均衡的基礎(chǔ)上，促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，這是把優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的手段之一。

②在實(shí)施消除大班額計(jì)劃中，要求通過城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化、實(shí)施學(xué)區(qū)化集團(tuán)化辦學(xué)或?qū)W校聯(lián)盟、均衡配置師資等方式，加大對(duì)薄弱學(xué)校和鄉(xiāng)村學(xué)校的扶持力度，促進(jìn)均衡發(fā)展。這把均衡發(fā)展作為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的目的。

③在改革教育治理體系中，強(qiáng)調(diào)完善鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校辦學(xué)機(jī)制和管理辦法，將村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)納入對(duì)鄉(xiāng)村中心學(xué)校考核，加強(qiáng)鄉(xiāng)村中心學(xué)校對(duì)村小學(xué)、教學(xué)點(diǎn)的指導(dǎo)和管理。以中心校為核心，加強(qiáng)中心校對(duì)村小和教學(xué)點(diǎn)的統(tǒng)一管理，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是一亮點(diǎn)。

（3）國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)控輟保學(xué)提高義務(wù)教育鞏固水平的通知》（國辦發(fā) 〔2017〕72號(hào)）（簡(jiǎn)稱《通知》）

《通知》是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的措施之一。提出要提高質(zhì)量控輟，推進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)校結(jié)對(duì)幫扶，建立學(xué)區(qū)集體教研和備課制度。加快特色而有質(zhì)量的鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校（含教學(xué)點(diǎn)，下同）建設(shè)，加強(qiáng)中心學(xué)校對(duì)村小學(xué)、教學(xué)點(diǎn)的指導(dǎo)管理，充分關(guān)注了城鄉(xiāng)一體化的學(xué)校管理改革。

（4）海南省人民政府《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的實(shí)施意見》（瓊府〔2017〕50號(hào)）（簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》）。

2017年5月26日，省人民政府為貫徹落實(shí)國務(wù)院 《關(guān)于義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展意見》（國發(fā)〔2016〕40號(hào)）精神，出臺(tái)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的實(shí)施意見》。

《實(shí)施意見》提出統(tǒng)籌推進(jìn)我省城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，明確部門責(zé)任，細(xì)化落實(shí)國務(wù)院提出的十條措施，其中不乏海南特色和亮點(diǎn)，如要求解決因撤并學(xué)校造成學(xué)生就學(xué)困難的，省政府明確規(guī)定：“因撤并學(xué)校造成學(xué)生就學(xué)困難的,當(dāng)?shù)卣畱?yīng)因地制宜,采取提供公共交通和免費(fèi)午餐等多種方式予以妥善解決?！?/p>

三、城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展與均衡發(fā)展政策異同

《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要 （2010-2020年）》指出：“均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)?！睆?qiáng)調(diào)加快縮小城鄉(xiāng)差距，要“建立城鄉(xiāng)一體化義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制，在財(cái)政撥款、學(xué)校建設(shè)、教師配置等方面向農(nóng)村傾斜。”

從價(jià)值理論來看，“一體化發(fā)展”是價(jià)值選擇，是義務(wù)教育發(fā)展的手段；“均衡發(fā)展”是價(jià)值追求，是義務(wù)教育發(fā)展的目標(biāo)，其“優(yōu)質(zhì)”是價(jià)值判斷，是對(duì)目標(biāo)達(dá)成程度與手段效果的評(píng)價(jià)。

從兩個(gè)政策面對(duì)的問題來看，均衡發(fā)展針對(duì)的是城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、校際差距和群體差距，是義務(wù)教育發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)；而城鄉(xiāng)一體化發(fā)展針對(duì)的是城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村差距，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，縮小城鄉(xiāng)差距，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘，縮小城鄉(xiāng)差距是機(jī)制手段。

從政策實(shí)施的結(jié)果預(yù)測(cè)來看，城鄉(xiāng)一體化是要拉平城鄉(xiāng)距離，使城鄉(xiāng)互補(bǔ)，以城引鄉(xiāng)，共同發(fā)展；優(yōu)質(zhì)均衡是使區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校間由基本均衡邁向優(yōu)質(zhì)均衡。

所以，從根本上說，兩者是目標(biāo)任務(wù)和機(jī)制手段的區(qū)別。然而，兩者也有其共同點(diǎn)：首先，都是貫徹落實(shí)《綱要》要求的部署。其次，都在在縣域視域內(nèi)，推動(dòng)義務(wù)教育發(fā)展的責(zé)任主體都是縣級(jí)人民政府，縣級(jí)人民政府要主動(dòng)承擔(dān)起義務(wù)教育發(fā)展的責(zé)任，辦好每一所學(xué)校，促進(jìn)每一位學(xué)校健康活潑發(fā)展。再次，是貫徹共享發(fā)展新理念的一種策略選擇，是解決義務(wù)教育發(fā)展不平衡不充分的重要手段。

因此，我們可以說，兩者一定語境下可以互換。在《綱要》中，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是放在“推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”論題下闡述，而在國家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《2018年工作要點(diǎn)》中，是把均衡發(fā)展放在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要點(diǎn)下論述的，指出：“推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展。持續(xù)推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估認(rèn)定，力爭(zhēng)到2018年底實(shí)現(xiàn)基本均衡縣（市、區(qū)）比例達(dá)到85%以上”。

可見，雖然側(cè)重點(diǎn)不同，但兩者在義務(wù)教育的語境下并無嚴(yán)格區(qū)分，是互為包容互為手段和結(jié)果的加快義務(wù)教育發(fā)展策略，其著眼點(diǎn)在于改革教育資源配置方式，提升義務(wù)教育質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育的高質(zhì)公平，增強(qiáng)人民群眾獲得感，真正滿足人民群眾對(duì)義務(wù)教育的美好需要。

因此，我們?cè)谕苿?dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展時(shí)，要充分關(guān)注農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校，促進(jìn)區(qū)域間、校際間由基本均衡邁向優(yōu)質(zhì)均衡；在推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展時(shí)，要充分關(guān)注農(nóng)村學(xué)校和城鎮(zhèn)學(xué)校的一體化建設(shè)力度，同步辦好城鎮(zhèn)學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校，著力解決農(nóng)村學(xué)?！班l(xiāng)下弱”和城鎮(zhèn)學(xué)?！俺抢飻D”的問題，為義務(wù)教育發(fā)展提供保障。

（未完，待續(xù)）