韓文龍，朱 杰

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，成都 611130)

一、引言

馬克思指出“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”[1]。我國自古以來就是農(nóng)業(yè)大國，土地是維持人們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村土地對于一個(gè)國家的發(fā)展尤為重要，農(nóng)地制度的變遷更是影響深遠(yuǎn)。為進(jìn)一步解決人地矛盾，中央在以往土地所有權(quán)與承包權(quán)“兩權(quán)”分置基礎(chǔ)上，提出了集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營者的土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。最早，在2013年7月，習(xí)近平總書記在河北省考察農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所時(shí)指出，“深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系”。在此之后，2014年的中央一號文件*2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，人民日報(bào)2014年1月19日。正式提出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”，拉開了“三權(quán)分置”改革的序幕。2015年的中央一號文件*2015年中央一號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，人民日報(bào)2015年2月1日。著重提出進(jìn)行農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。2016年的中央一號文件*2016年中央一號文件《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》，人民日報(bào)2016年 1月 27日。明確規(guī)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變，在此基礎(chǔ)上穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法。同時(shí)，在2017年的中央一號文件*2017年中央一號文件是指2017年2月7日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》。中進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法。加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。2018年的中央一號*2018年中央一號文件是指2018年1月2日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。文件在以往一號文件的基礎(chǔ)上深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，深化農(nóng)村土地制度改革，鞏固與完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。“三權(quán)分置”是重大的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，研究其具體內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)，具有重要的理論價(jià)值。本文在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，對“三權(quán)分置”的理論內(nèi)涵等進(jìn)行了述評，比較分析了不同類型“三權(quán)分置”實(shí)踐模式的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、治理模式和經(jīng)濟(jì)績效，并提出了“三權(quán)分置”中存在的一些問題，給出了可能的改進(jìn)措施。

二、承包地“三權(quán)分置”的理論實(shí)質(zhì)：一個(gè)評述

“三權(quán)分置”是實(shí)踐探索的產(chǎn)物，是農(nóng)村土地改革的又一次創(chuàng)新。自從2013年習(xí)近平總書記提出“三權(quán)分置“的思想以來，學(xué)者們進(jìn)行了較多的研究。

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置” 是我國當(dāng)期農(nóng)地改革的重大創(chuàng)新，是集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三種權(quán)利的分置。農(nóng)村土地歸集體所有，所有權(quán)是承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的根源，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)是所有權(quán)讓出部分權(quán)能的產(chǎn)物(張占斌 等，2017)[2]，同時(shí)土地經(jīng)營權(quán)只是從土地承包權(quán)中所分離出來的一項(xiàng)權(quán)利，政策制造者并無意新創(chuàng)造一個(gè)異于土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶承包權(quán)，這次分離并不是對以往“兩權(quán)”分置的否定，而是繼承(管洪彥 等，2017)[3]。也有學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”不單單是土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的分離，而是別具深意。土地經(jīng)營權(quán)是一種新型的權(quán)利，它既可以設(shè)定在承包經(jīng)營權(quán)之上，同時(shí)也可設(shè)定在集體土地所有權(quán)之上(張旭昕，2018)[4]。同時(shí)，“三權(quán)”指的是土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，而不僅僅是指土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)(翟帥，2017)[5]。

在“三權(quán)分置”改革過程中要明確三權(quán)的權(quán)能邊界和相互關(guān)系，堅(jiān)持以處置權(quán)為核心的土地所有權(quán)，以財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的土地承包權(quán)，以收益權(quán)為核心的經(jīng)營權(quán)。“三權(quán)分置”是滿足農(nóng)村實(shí)際需求的新生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)物，是創(chuàng)造和發(fā)展“后現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的歷史必然選擇。在“三權(quán)分置”改革過程中我們要緊緊抓住落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)這三大主線，徹底激活農(nóng)村土地這一龐大資源。

1.落實(shí)所有權(quán)

土地所有權(quán)的穩(wěn)定一直是我們探討的重要問題。在我國，土地所有權(quán)具有交易的禁止性、權(quán)利的可使用性、權(quán)屬的穩(wěn)定性、權(quán)能的可分離性等特征。在我國，土地使用權(quán)的主體是指“農(nóng)民集體”，但是這一概念卻是非常模糊的，在法律上土地使用權(quán)是屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、村民小組都可以對其進(jìn)行干預(yù)，但是在法律上卻沒有明確的邊界界定。這對“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)是極為不利的。不過，一些改革的指導(dǎo)已經(jīng)對此作出了規(guī)范。比如，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中規(guī)定“落實(shí)農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的內(nèi)容，這進(jìn)一步廓清了農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰了土地產(chǎn)權(quán)歸屬和集體產(chǎn)權(quán)主體[6]。

從現(xiàn)實(shí)的角度看，落實(shí)集體土地所有權(quán)，關(guān)鍵是要通過相關(guān)的集體成員制度明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體。明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)需要對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行清晰的界定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)資格的確定就可以切實(shí)地保障在組織中成員的權(quán)利，進(jìn)一步落實(shí)集體所有權(quán)。因而，落實(shí)我國集體所有權(quán)的重要舉措就是明晰集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》進(jìn)一步提出“科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份”。在明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的基礎(chǔ)上，集體成員在農(nóng)民集體內(nèi)部通過行使各項(xiàng)自益權(quán)和共益權(quán)，使集體所有權(quán)真正的落實(shí)到每一個(gè)成員身上，實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)主體的明晰化和具體化。然而，我們集體經(jīng)濟(jì)組織成員制度比較缺乏，經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利得不到保障，權(quán)利主體模糊化、虛化。這還需要出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)主體權(quán)能屬性。在“三權(quán)分置”改革的過程中，要牢牢把握農(nóng)地集體所有的底線，堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制是農(nóng)地制度改革的前提，進(jìn)一步落實(shí)集體成員制度，做實(shí)做牢集體土地所有權(quán)[7]。

2.穩(wěn)定承包權(quán)

在1978年以后實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“兩權(quán)”分置的情況下，承包經(jīng)營權(quán)指的是集體組織里的農(nóng)戶對集體土地有權(quán)享有占有、使用和收益的權(quán)利。在當(dāng)時(shí)，農(nóng)戶是集體里的一部分，土地所有權(quán)歸集體所有，集體里的農(nóng)戶有土地承包經(jīng)營權(quán)，自主經(jīng)營。

關(guān)于土地承包權(quán)的內(nèi)涵，不同學(xué)者持有不同看法。一般觀點(diǎn)認(rèn)為土地承包權(quán)不是一種獨(dú)立的權(quán)利，它僅是集體經(jīng)濟(jì)組織成員在分配土地時(shí)所產(chǎn)生的一種特定化的權(quán)力類型(朱廣新，2015)[8]。其他學(xué)者如王小映(2016)和潘俊(2015)認(rèn)為土地承包權(quán)已經(jīng)是一種在承包經(jīng)營權(quán)讓渡一部分權(quán)利給經(jīng)營權(quán)過后的權(quán)利類型，變?yōu)榱擞胸?fù)擔(dān)的土地承包經(jīng)營權(quán)[9][10]。對于土地承包權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，學(xué)術(shù)界有兩個(gè)主流看法。一方面，土地承包權(quán)應(yīng)該是農(nóng)戶以集體經(jīng)濟(jì)組織成員為基礎(chǔ)的，以承包集體土地為內(nèi)容的綜合性權(quán)利(肖鵬，2017)[11]。它主要包括承包土地、分離對價(jià)請求、征地補(bǔ)償、監(jiān)督、放棄等權(quán)能(丁文，2017；方婷婷 等，2017)[12][13]。另一方面，從《物權(quán)法》來看，土地承包權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)。由于所有權(quán)是物權(quán)性質(zhì)的，那么從所有權(quán)中分離出來的承包權(quán)也應(yīng)當(dāng)具有物權(quán)性質(zhì)(張守夫 等，2017)[14]。同時(shí)張占耕(2017)對物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)進(jìn)一步區(qū)分，他認(rèn)為經(jīng)營性建設(shè)用地如果是集體組織自身經(jīng)營使用則應(yīng)該是自用物權(quán)，如果是非所有權(quán)主體使用則應(yīng)該是用益物權(quán)[15]。

實(shí)行“三權(quán)分置”必須嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶的土地承包權(quán)。一方面，要保障農(nóng)戶占有、使用土地的權(quán)利，當(dāng)土地被征收時(shí)可依法獲得補(bǔ)償；另一方面，要繼續(xù)延長農(nóng)民的承包權(quán)長久不變，按照黨的十九大報(bào)告的要求，家庭農(nóng)戶的承包權(quán)到期后繼續(xù)延長30年，給農(nóng)民吃上“定心丸”，給農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的投資者帶來穩(wěn)定預(yù)期。

3.放活經(jīng)營權(quán)

土地經(jīng)營權(quán)的提出順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的需要。在“兩權(quán)分置”時(shí)期，是集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分置。農(nóng)戶享有承包土地經(jīng)營土地的權(quán)利，農(nóng)戶“包產(chǎn)到戶”極大地促進(jìn)了農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展[16]。近年來，現(xiàn)代化、信息化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使得大量勞動(dòng)力涌入城市，從而產(chǎn)生了大量了承包地荒置，因此中央提出了“三權(quán)分置”改革，一個(gè)重要的舉措就是把土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離。實(shí)施“三權(quán)分置”政策的主要目的就是要用活土地經(jīng)營權(quán)，優(yōu)化土地資源的配置，提高土地的利用效率。

對于土地經(jīng)營權(quán)，學(xué)術(shù)界主要是對經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)和債權(quán)性質(zhì)展開論述。一方面，土地經(jīng)營權(quán)是獨(dú)立于土地承包權(quán)的一項(xiàng)權(quán)利，它的性質(zhì)為債權(quán)而不是物權(quán)。經(jīng)營權(quán)物權(quán)化難以驅(qū)除土地承包權(quán)的身份蔽障，違背了“一權(quán)一物”的物權(quán)法則，故經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)是債權(quán)(劉云生 等，2017)[17]。另一方面，土地承包權(quán)中分離出來的土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)(孔祥智，2017)[18]。如果將土地經(jīng)營權(quán)定位于債權(quán)，那么不僅阻礙了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而且對于同是物權(quán)性質(zhì)的收益權(quán)和承包權(quán)來說是相互沖突的，故應(yīng)該將土地經(jīng)營權(quán)從土地承包權(quán)中獨(dú)立出來，使其成為物權(quán)(賴麗華，2016)[19]。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，要根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式予以判斷，經(jīng)營權(quán)只有在土地流轉(zhuǎn)并且當(dāng)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)獨(dú)立的情況下，才能獨(dú)立發(fā)揮作用(張克俊，2017)[20]。

土地經(jīng)營權(quán)是伴隨著“三權(quán)分置”提出而產(chǎn)生的，不管土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)還是物權(quán)，它旨在盤活農(nóng)村土地這一龐大資源。放活經(jīng)營權(quán)就是在穩(wěn)定承包權(quán)基礎(chǔ)上，創(chuàng)新承包地經(jīng)營模式，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃和抵押等方式進(jìn)一步提高承包地的利用效率。但我們在放活經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注意農(nóng)村集體所有權(quán)不容動(dòng)搖，不得損害土地承包權(quán)，耕地紅線不能逾越等。

4. “三權(quán)分置”是重大的理論創(chuàng)新

隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化以及農(nóng)村工業(yè)化的快速發(fā)展，使得大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)在實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生分離。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，在全國擁有承包地的2.3億的農(nóng)戶手中，已經(jīng)有7 000萬的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移了他們手中的承包經(jīng)營權(quán)。全國耕地二輪承包完成確權(quán)面積4.7億畝，其中35.1%的經(jīng)營權(quán)已經(jīng)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體*資料來源：中國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司公布數(shù)據(jù)處理所得，網(wǎng)址：http://www.jgs.moa.g ov.cn/txjsxxh/2 01801/t20180105_6134218.htm。。實(shí)際上，農(nóng)戶的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)已經(jīng)發(fā)生分離，那么怎么保障農(nóng)戶的承包權(quán)的權(quán)益，穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)呢？同時(shí)，對于新型農(nóng)業(yè)主體而言，他們能否在土地上獲得穩(wěn)定的收益，他們的經(jīng)營權(quán)能否得到保障？這些都是他們關(guān)心的重大問題[21]。當(dāng)前的實(shí)際情況迫切要求相應(yīng)的政策出臺(tái)，“三權(quán)分置”正是在這種背景下產(chǎn)生出來的?！叭龣?quán)分置”是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重大制度創(chuàng)新。

首先，“三權(quán)分置”提升了我國雙層經(jīng)營體制，進(jìn)一步解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。在1978年改革開放的初期，為了順應(yīng)農(nóng)民群眾的要求，我國實(shí)行了統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，以集體所有為“統(tǒng)”，家庭經(jīng)營為“分”，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)的積極性。而“三權(quán)分置”的提出是在以前雙層經(jīng)營的模式基礎(chǔ)上進(jìn)一步豐富其內(nèi)涵，在“統(tǒng)”依然為集體所有的基礎(chǔ)上，多元化經(jīng)營模式，由以往的家庭經(jīng)營向農(nóng)戶承包多元化經(jīng)營轉(zhuǎn)移。這為我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度注入了新鮮血液，激發(fā)出農(nóng)村生產(chǎn)的持久活力。

其次，“三權(quán)分置”有利于增加農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入?！叭r(nóng)”問題始終是黨和政府關(guān)心的重大問題。在過去，農(nóng)村的生產(chǎn)力比較低下，農(nóng)民收入全部仰仗于土地收入。在城鎮(zhèn)化的大背景下，農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致了農(nóng)民土地?cái)R置，這就需要在農(nóng)村土地制度上進(jìn)行創(chuàng)新，而“三權(quán)分置”的提出正是滿足當(dāng)前實(shí)際需求。一方面，它提高了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，提高了人民的生活水平；另一方面，它提高了土地利用率和勞動(dòng)效率，徹底激活農(nóng)村土地。

最后，“三權(quán)分置”有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的長治久安?！叭龣?quán)分置”改革不僅會(huì)對中國鄉(xiāng)村社會(huì)的階層重構(gòu)以及鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重大影響，同時(shí)也將理順現(xiàn)有政治權(quán)利與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系，進(jìn)而筑牢廣大農(nóng)民群眾的政治認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定[22]。“三農(nóng)”問題是我國亟需解決的重大問題，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的關(guān)鍵是土地問題。只有很好地處理了農(nóng)民與土地的關(guān)系問題，才能夠理順“三農(nóng)”問題的歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯，找到解決問題的鑰匙。

三、承包地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制選擇

承包地“三權(quán)分置”不僅要清晰界定權(quán)利邊界和厘清楚權(quán)利之間的關(guān)系，而且需要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)現(xiàn)機(jī)制。從全國范圍來看，一些地方正在探索“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式，這值得從理論上進(jìn)行比較分析和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以便更好地推進(jìn)承包地“三權(quán)分置”改革。

1.實(shí)現(xiàn)機(jī)制選擇維度

近年來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的雙層經(jīng)營模式在釋放大量紅利的同時(shí)，也帶來了一些問題，歸根到底就是承包地產(chǎn)權(quán)不明晰的問題。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，明晰的產(chǎn)權(quán)分配可以起到激勵(lì)作用，同時(shí)提高資源的利用效率。在“三權(quán)分置”政策提出以來，全國各地進(jìn)行著各種不同模式的承包地產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)改革，其目的都是通過改革使產(chǎn)權(quán)更加清晰，提高承包地利用水平。一般的研究，對承包地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要聚焦于落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定使用權(quán)和流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)三個(gè)方面。本文總結(jié)了承包地“三權(quán)分置”的三種模式，即政府主導(dǎo)型模式、股份合作型模式以及市場導(dǎo)向型模式，并就這三種產(chǎn)權(quán)改革模式從產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)績效三個(gè)維度展開分析，并貫穿于“三權(quán)”之中。

(1)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。從產(chǎn)權(quán)理論來看，明晰的承包地產(chǎn)權(quán)制度對于提高承包地利用率，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入尤為重要。產(chǎn)權(quán)的核心是所有權(quán)?？v觀建國初期到現(xiàn)今的土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變，從私有制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄?，符合我國是社?huì)主義國家的基本特征，同時(shí)也滿足廣大人民群眾的利益訴求。因此，必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有。在現(xiàn)今存在所有權(quán)主體虛置的情況下，這一點(diǎn)尤為重要。在政府主導(dǎo)型模式、股份合作型模式以及市場導(dǎo)向型模式這三種土地產(chǎn)權(quán)改革的模式中，不管是政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，還是股份合作形式的土地產(chǎn)權(quán)改革機(jī)制，抑或是市場為主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，它們都是在堅(jiān)持土地所有權(quán)為集體所有的原則基礎(chǔ)上進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革。馬克思曾說過，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是一種特殊的生產(chǎn)關(guān)系。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的雙層經(jīng)營模式很好地契合了當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力的發(fā)展，因此推動(dòng)了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。然而隨著生產(chǎn)力水平發(fā)展迅速，生產(chǎn)關(guān)系已與生產(chǎn)力水平不相適應(yīng)，阻礙生產(chǎn)力發(fā)展，使得改革生產(chǎn)關(guān)系即對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行創(chuàng)新十分必要。產(chǎn)權(quán)是有效激勵(lì)的制度基礎(chǔ)，也是釋放我國當(dāng)前農(nóng)村土地大量紅利的依據(jù)?？梢哉f，產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新為改變我國當(dāng)前農(nóng)村土地的“窘境”提供了捷徑。

(2)治理結(jié)構(gòu)。治理結(jié)構(gòu)最早是為了解決“委托—代理”問題而產(chǎn)生的。威廉姆森認(rèn)為，治理結(jié)構(gòu)是對事后產(chǎn)生準(zhǔn)租金的分配的種種約束方式的總和，主要包括：所有權(quán)配置、企業(yè)資本結(jié)構(gòu)、對管理者激勵(lì)機(jī)制等*詳見威廉姆森：《資本主義經(jīng)濟(jì)制度》，商務(wù)印書館2002年版第183～225頁。。治理結(jié)構(gòu)可以理解為組織內(nèi)如何進(jìn)行權(quán)利分配與運(yùn)營等的制度安排，一個(gè)組織要想有效運(yùn)行，那么就應(yīng)該解決內(nèi)部權(quán)利分配與監(jiān)督的問題。如果組織內(nèi)部權(quán)利分配不清晰，監(jiān)管力度不夠，對于該組織來說將是巨大災(zāi)難。在承包地“三權(quán)分置”改革過程中，處理好權(quán)力分配，同時(shí)對權(quán)利分配主體進(jìn)行監(jiān)督是非常重要的。一方面，在承包地“三權(quán)分置”改革中，權(quán)利分配起到相應(yīng)的激勵(lì)作用；另一方面，配套的監(jiān)督措施也應(yīng)該同步實(shí)施。對于當(dāng)前承包地改革的治理結(jié)構(gòu)來說，就是要在集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)以及經(jīng)營權(quán)主體三者之間找到均衡，在對相關(guān)利益者進(jìn)行激勵(lì)的同時(shí)，又對其相關(guān)行為進(jìn)行約束。通過完善組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，明晰各個(gè)主體的權(quán)利與利益分配。

(3)經(jīng)濟(jì)績效。按照古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的思想，經(jīng)濟(jì)績效就是在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，把有限的稀缺資源進(jìn)行分配以獲取最大的產(chǎn)出。一般認(rèn)為，用最小的投入獲得最大的產(chǎn)出是高的經(jīng)濟(jì)績效。如果高的投入帶來低的產(chǎn)出，則被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)績效低下。對承包地產(chǎn)權(quán)制度改革的三種治理模式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)績效考察，就需要分析其投入的成本，以及最后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益情況。對于承包地治理的模式來說，這要求考察其內(nèi)部人員權(quán)利分配是否得當(dāng)，利益分配是否得到了大多數(shù)人的認(rèn)同以及是否帶來高效的收益率。經(jīng)濟(jì)績效考察不僅可以看到治理結(jié)構(gòu)上的不足，而且有利于整合資源找到一個(gè)更好的治理模式。我國逐漸摸索出新型承包地經(jīng)營模式，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新。對于一項(xiàng)制度創(chuàng)新抑或是機(jī)制創(chuàng)新而言，效果如何應(yīng)該看其實(shí)施績效。我國當(dāng)前承包地問題，不僅需要產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，而且需要一定的實(shí)施機(jī)制來保證其順利解決。各種實(shí)施機(jī)制的效果如何，就需要我們對其進(jìn)行必要的績效考察。

2.實(shí)現(xiàn)機(jī)制選擇的案例比較

(1)政府主導(dǎo)型模式

在以前傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式條件下，農(nóng)民的土地分布太過碎片化，導(dǎo)致農(nóng)民對于土地的經(jīng)營有過多不便。地方政府根據(jù)其實(shí)際情況，通過行政干預(yù)將土地集中起來進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。本文將這種由政府主導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的模式稱為政府主導(dǎo)型模式。

案例1：河南省鄧州市孟樓鎮(zhèn)政府統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的案例*案例引自于：農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革|土地“三權(quán)分置” 孟樓闖出新天地，網(wǎng)址：https://www.henandaily.cn/co ntent/fzhan/snjjiao/2017/0612/50014.htm。

2016年8月，針對孟樓全鎮(zhèn)6.29萬畝耕地，多是坡地且土地細(xì)碎，就導(dǎo)致了機(jī)械化耕作難、配套基礎(chǔ)設(shè)施難、科技的投入也比較難等問題。鄧州市政府和河南省國土廳依托鄧州市國有資產(chǎn)管理辦公室和省國土資源開發(fā)投資管理中心共同注資1億元成立鄧州市農(nóng)村土地開發(fā)有限公司，通過該公司作為流轉(zhuǎn)平臺(tái)，以每年每畝600元的標(biāo)準(zhǔn)集中流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)，再反包給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

在這場生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整、土地經(jīng)營權(quán)集中流轉(zhuǎn)的改革中，土地所有權(quán)為集體所有，始終堅(jiān)持著土地所有權(quán)歸集體所有，承包權(quán)歸農(nóng)戶所有，保證農(nóng)民的基本利益不變，始終堅(jiān)持著農(nóng)田的性質(zhì)不變。在“三不變”的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。這種承包地產(chǎn)權(quán)改革模式是由政府統(tǒng)一進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)，它在節(jié)約土地流轉(zhuǎn)成本的同時(shí)也具有積極的經(jīng)濟(jì)績效：一方面提升了耕地的利用效率，為規(guī)?；?jīng)營開辟了道路；另一方面，壯大了集體經(jīng)濟(jì)，提升村級組織的影響力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，同時(shí)也提高了農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入。但是這種政府通過其行政手段進(jìn)行的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式的弊端也是顯而易見的，如果在該種土地改革模式中缺乏對政府部門的監(jiān)督，就有可能造成農(nóng)戶土地承包權(quán)喪失的情況出現(xiàn)，從而損害這種模式的經(jīng)濟(jì)績效。

(2)股份合作型模式

土地股份合作型的模式，顧名思義就是農(nóng)戶以土地入股的形式，把分散的土地集中在一起，進(jìn)行集中化、規(guī)?；耐恋亟?jīng)營，該模式?jīng)]有獨(dú)立的法人結(jié)構(gòu)，由合作社統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)驗(yàn)管理。農(nóng)戶通過以土地經(jīng)營權(quán)入股，使農(nóng)戶自身從“地主”變成了“股東”。

案例2：湖南省臨武縣鄒家村土地流轉(zhuǎn)的案例*案例引自于：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)三權(quán)分置成功案例，網(wǎng)址：http://www.tuliu.com/read- 54125.html。

湖南省臨武縣鄒家村有148戶、668口人，長期以來靠種植水稻、烤煙等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勉強(qiáng)維持一日三餐，人均年純收入不過2 000元；同時(shí)，村里的青壯年大都外出務(wù)工，使土地大量荒置。針對上述經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后問題，在2012年10月14日，鄒家村召開民主決策大會(huì)，經(jīng)過民主討論、答疑解惑，村民們一致同意以土地入股形式流轉(zhuǎn)土地，交由村集體經(jīng)營管理。將全村的300公頃山地和22公頃的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到村集體。成立了鄒家油茶林種植專業(yè)合作社和臨武舜意土地專業(yè)合作社，由合作社統(tǒng)一地對土地進(jìn)行經(jīng)營管理。

在土地合作社這種治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)分配是比較明晰的，除了流轉(zhuǎn)出去的土地經(jīng)營權(quán)以外，土地所有權(quán)歸集體所有，土地承包權(quán)屬于農(nóng)戶。同時(shí)，機(jī)構(gòu)內(nèi)部也存在一定的監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)民以經(jīng)營權(quán)入股成為合作社的一員，對于合作社內(nèi)部的行為決策起到了監(jiān)督的作用。該種治理機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)績效十分凸顯，鄒家村集體經(jīng)濟(jì)從2015年的2萬元左右到2016年的8萬元。這種合作社形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式打破了以前土地荒置局面，統(tǒng)一經(jīng)營管理土地，既提高了土地的利用效率也實(shí)現(xiàn)了家庭經(jīng)濟(jì)的零突破，提高了村民的收入水平。但是也有一些問題存在，比如合作社內(nèi)部成員由農(nóng)戶組成，他們具有一定的決策局限性，再比如經(jīng)過土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，規(guī)?；N植的農(nóng)作物缺乏銷售市場，等等。

(3)市場導(dǎo)向型模式

通過承包地產(chǎn)權(quán)制度改革，通過確權(quán)頒證，實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村集體資產(chǎn)的抵押融資，打破農(nóng)村產(chǎn)權(quán)對市場的桎梏。在市場導(dǎo)向型的這種模式下，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是以“市場導(dǎo)向”為重點(diǎn)的。

案例3：四川省成都市溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)天鄉(xiāng)路社區(qū)股改案例*案例引自于：成都溫江天鄉(xiāng)路社區(qū)集體資產(chǎn)股改 借“殼”曲線入市，網(wǎng)址：http://sichuan.scol.com.cn /g gxw /201506 /10208956.html。

早在2007年，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，天路鄉(xiāng)社區(qū)啟動(dòng)“兩股一改”，將集體的資產(chǎn)量化頒證到個(gè)人。并且在同年的10月30日，通過將集體資產(chǎn)股份化，集體土地股權(quán)化，成立了天鄉(xiāng)路股份經(jīng)濟(jì)合作社。合作社成立過后，由其統(tǒng)一經(jīng)營、管理集體經(jīng)濟(jì)，并注冊下設(shè)成都市衛(wèi)鑫置業(yè)有限公司與市場進(jìn)行對接，實(shí)施土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，商業(yè)用房委托經(jīng)營管理等。2017年6月，當(dāng)?shù)卣疄榇迕衽涮琢巳司?平方米的商業(yè)股權(quán)用房，經(jīng)營權(quán)交由社區(qū)招聘的專業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營管理。

溫江天鄉(xiāng)路社區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)改革方案，它在成立股份合作社的基礎(chǔ)上，更多的是引進(jìn)了市場化的統(tǒng)一經(jīng)營管理。在成立股份經(jīng)濟(jì)合作社以后，它的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)實(shí)質(zhì)上是從以前的“共同所有”向“按份所有”發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但所有權(quán)歸集體所有這一本質(zhì)特征是毫不動(dòng)搖的。這種土地產(chǎn)權(quán)改革的模式，是一種現(xiàn)代公司治理模式，有股東大會(huì)、董事會(huì)以及監(jiān)事會(huì)等等，它具有獨(dú)立的法人結(jié)構(gòu)，具有明確的股權(quán)分配和監(jiān)督機(jī)制。將集體土地進(jìn)行市場化的經(jīng)營管理，實(shí)質(zhì)上是一種“市場導(dǎo)向型”的經(jīng)營管理模式。這種模式極大地提高了土地的利用率，同時(shí)也帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益。但是也有問題存在之處，即一旦將農(nóng)民土地置于市場化之下，就要經(jīng)受市場上存在的一些風(fēng)險(xiǎn)，比如說競爭的“優(yōu)勝劣汰”，因此要保證持續(xù)性、可觀性的經(jīng)濟(jì)績效是非常困難的。

3.案例啟示

我們通過上面三個(gè)案例分析了承包地產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)機(jī)制的三種模式：政府主導(dǎo)型模式、市場導(dǎo)向型模式和股份合作性模式。上面的三種模式各有利弊，以此做一個(gè)對比分析。

(1)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的多元化與鞏固農(nóng)地的集體所有制

在上述的三種土地產(chǎn)權(quán)改革的模式中，政府主導(dǎo)型模式仍然堅(jiān)持土地集體所有，即土地所有權(quán)的“共同所有”。股份合作性的模式是農(nóng)戶以經(jīng)營權(quán)入股成立股份合作社，農(nóng)戶按所占股份獲得收益，此時(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生了從“共同所有”向“按份所有”的轉(zhuǎn)變。而市場導(dǎo)向型模式在股份合作從“共同所有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍捶菟小钡幕A(chǔ)上更進(jìn)一步，它具有獨(dú)立的法人結(jié)構(gòu)，通過以股份經(jīng)濟(jì)合作社為依托成立公司，進(jìn)行現(xiàn)代公司化的經(jīng)營管理。這三種模式實(shí)質(zhì)上都是在保證土地所有權(quán)為集體所有的大前提下，多元化產(chǎn)權(quán)經(jīng)營，在本質(zhì)上也是放活土地經(jīng)營權(quán)。

(2)治理結(jié)構(gòu)的多元化與承包權(quán)的穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)

政府主導(dǎo)型模式，是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行承包地的產(chǎn)權(quán)改革。由于它是由政府絕對的行政主導(dǎo)，雖然農(nóng)戶具有一定的監(jiān)督作用，但是它的政策決定與監(jiān)督管理是不均等的，農(nóng)民往往處于弱勢方，因此容易造成侵蝕農(nóng)民利益的行為發(fā)生。股份合作型的模式是村民把自己的土地承包進(jìn)行入股，成為股東。這種模式具有股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等等，農(nóng)戶對于該股份合作社的經(jīng)營管理行為具有較強(qiáng)的監(jiān)督作用，它與政府主導(dǎo)型模式“一家獨(dú)大”不同，它是具有權(quán)利約束或者說是權(quán)利制衡的。市場主導(dǎo)型模式采取的是現(xiàn)代公司制的經(jīng)營管理模式，相比于上述兩種模式它的各方權(quán)利制衡更加合理，從而促進(jìn)穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)，促進(jìn)承包地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展。

(3)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的多樣化與經(jīng)濟(jì)績效提升

這三種模式其實(shí)在當(dāng)?shù)貙?shí)施的情況來看，都取得了不錯(cuò)的成績。僅從監(jiān)督機(jī)制的完善角度來看，越是有一個(gè)良好的監(jiān)督機(jī)制，它的權(quán)利制衡體系更加完善、合理，就越能給農(nóng)戶以及集體帶來更好的經(jīng)濟(jì)效益。如果從經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式多樣化的角度入手，越是多樣化流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)越能帶來更高的經(jīng)濟(jì)效益。在市場導(dǎo)向型模式下，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)更加的多樣化，所帶來的經(jīng)濟(jì)績效也更加可觀，一旦經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式出現(xiàn)多樣化，那么它的潛在價(jià)值將會(huì)得到更大的發(fā)掘?？傊?，隨著當(dāng)前承包地產(chǎn)權(quán)制度改革理論的深入，生產(chǎn)力不斷的發(fā)展，越能適應(yīng)當(dāng)期生產(chǎn)力的產(chǎn)權(quán)制度改革模式，越能得到更好的發(fā)展。

上述的三種模式是根據(jù)當(dāng)前的不同發(fā)展情況所產(chǎn)生的，它們都對我國現(xiàn)期的承包地產(chǎn)權(quán)改革起到一定的借鑒作用。若從“成本—收益”角度分析，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，實(shí)行市場導(dǎo)向型的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式，它的土地產(chǎn)權(quán)改革成本較低，更能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展、激發(fā)承包地潛在價(jià)值；如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，實(shí)行政府主導(dǎo)型模式或股份合作型的模式是可行的，在這種模式下執(zhí)行成本較低，往往會(huì)取得較好的收益?？傊鞯卦趯?shí)施“三權(quán)分置”的改革過程中，應(yīng)該“因地制宜”，找到適合自身的發(fā)展之路才是最為必要的。

四、進(jìn)一步落實(shí)“三權(quán)分置”的思考

承包地“三權(quán)分置”在盤活我國農(nóng)村土地，促進(jìn)土地適度流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模性經(jīng)營等方面起到了積極的作用，但是承包地“三權(quán)分置”改革中還存在一些問題，如部分承包地產(chǎn)權(quán)的模糊性、“三權(quán)”的理論內(nèi)涵有待厘清，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)問題、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的政府行為規(guī)范問題等。針對這些問題，筆者認(rèn)為需要進(jìn)一步思考和探索。

1.“三權(quán)”的界定問題

在產(chǎn)權(quán)制度方面，我國承包地產(chǎn)權(quán)制度具有一定模糊性的特征[23]。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是所有權(quán)主體虛置，在我國現(xiàn)行的法律中對于土地所有權(quán)主體的界定還是模糊不清的，僅僅明確是“農(nóng)民集體”所有，并不具備嚴(yán)格意義上的法律地位；二是轉(zhuǎn)讓權(quán)不完整，在改革開放初期，土地經(jīng)營承包權(quán)是不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，雖然現(xiàn)在賦予農(nóng)戶在一定范圍內(nèi)可以行使轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是承包地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地是不允許的。

在改革開放初期實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是土地所有權(quán)歸集體所有，承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶，農(nóng)戶自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。在集體擁有土地所有權(quán)的大前提下，農(nóng)戶可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行栽種，一定程度地提升了農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，此時(shí)的土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)還好區(qū)分，但是在“三權(quán)分置”提出以后土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間的區(qū)分比較模糊，特別是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系。在改革過程中，土地所有權(quán)虛化問題逐漸顯現(xiàn)加之承包權(quán)也面臨著被經(jīng)營權(quán)吞并的危機(jī)，這些問題都亟待解決。所謂“無規(guī)矩不成方圓”，應(yīng)當(dāng)從法律上對“三權(quán)”的權(quán)利屬性與范圍進(jìn)行明確的區(qū)分，彌補(bǔ)“三權(quán)”關(guān)系在法律上的空白。

另外，推進(jìn)承包地三權(quán)分置改革，就當(dāng)科學(xué)合理地界定三權(quán)的權(quán)利邊界，并適時(shí)修改相關(guān)法律法規(guī)，平衡承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的利益關(guān)系。防止出現(xiàn)諸如經(jīng)營權(quán)吞噬所有權(quán)與承包權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)角力，一權(quán)虛化”的局面。加強(qiáng)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格、期限、程序的監(jiān)管，保障農(nóng)民利益，嚴(yán)格控制土地的用途。從國家戰(zhàn)略上制定關(guān)于土地承包權(quán)的退出償還機(jī)制，積極引導(dǎo)形成“集體土地所有權(quán)繼續(xù)保留，農(nóng)戶承包權(quán)退出、經(jīng)營權(quán)的放活”的格局。

2.土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)問題

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，一方面可以帶來農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營收益；另一方面，如果相關(guān)制度措施保障不到位，也可能會(huì)積累風(fēng)險(xiǎn)。對于農(nóng)戶自身來說，當(dāng)農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)土地以后，若遇到自然災(zāi)害而導(dǎo)致減收或絕收的情況，雙方容易產(chǎn)生糾紛。當(dāng)進(jìn)城農(nóng)民工失去工作以后，大規(guī)模的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)會(huì)導(dǎo)致回歸的農(nóng)民工無地可種。入股后的“失地”“失權(quán)”的風(fēng)險(xiǎn)，一旦把土地經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)以后農(nóng)戶就不再享有經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民處于“弱勢”地位，其利益可能受損。對于新型經(jīng)營主體來說，新型經(jīng)營主體是對傳統(tǒng)經(jīng)營主體的替代，在變革過程中，存在著諸如農(nóng)業(yè)關(guān)系調(diào)整、經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變、思維模式轉(zhuǎn)變等一系列問題。加之對于新型經(jīng)營主體來說，它具有逐利性的特征，有可能在經(jīng)營土地的時(shí)候跨越道德和法律的邊界，帶來一系列的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題。

要防范承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的風(fēng)險(xiǎn)，一是需要嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，搭建規(guī)范的承包地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，保障農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的利益。二是需要建立土地流轉(zhuǎn)基金，尤其是對利用經(jīng)營權(quán)抵押貸款等方式放活經(jīng)營權(quán)的，一定要建立相應(yīng)的擔(dān)?；鸹蝻L(fēng)險(xiǎn)基金，防止因承包地經(jīng)營權(quán)抵押或貸款失敗而給農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)損失。三是要嚴(yán)格土地用途管制，防止承包地的非農(nóng)化使用，尤其是要加強(qiáng)土地管理部門的責(zé)任，千方百計(jì)保障耕地紅線。

3.政府的監(jiān)管問題

在農(nóng)地“三權(quán)分置”中，合理發(fā)揮政府的作用很重要。因?yàn)檎粌H是“三權(quán)分置”改革中制度體系的構(gòu)建者，還是“三權(quán)”權(quán)能主體行為的監(jiān)督者。實(shí)踐中出現(xiàn)了一些政府監(jiān)管和服務(wù)缺失難以保證土地流轉(zhuǎn)履約的案例。土地流轉(zhuǎn)確實(shí)有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，為此，一些地方政府為了政績，脫離地方的實(shí)際情況，以政府行政的方式強(qiáng)行進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。同時(shí)政府對于資本下鄉(xiāng)的工商企業(yè)的實(shí)際情況，比如是經(jīng)濟(jì)實(shí)力、經(jīng)營項(xiàng)目等沒有進(jìn)行嚴(yán)格的把關(guān)，最后導(dǎo)致“棄耕毀約”的情況出現(xiàn)。

因此，在承包地“三權(quán)分置”改革中，尤其是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中一定要規(guī)范政府行為。一方面，充分發(fā)揮政府在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的積極作用，通過建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼制度、完善社會(huì)保障制度、強(qiáng)化土地用途管制、完善流轉(zhuǎn)糾紛解決方式等做好土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。另一方面，規(guī)范政府的自身行為，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要充分尊重農(nóng)民意愿，不搞誘導(dǎo)，不搞強(qiáng)迫，尊重承包地要素市場中各類主體的選擇。