王偉

習(xí)近平總書記明確指出全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。檢察工作要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是政法思想為指引，更好地滿足人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求，讓人民群眾有更實(shí)在的獲得感、幸福感和安全感。新的時期，我們思考檢察權(quán)運(yùn)行如何進(jìn)一步完善，核心之一就是要從解決實(shí)踐問題出發(fā)，體現(xiàn)實(shí)踐理性，最終的目的是要確保檢察權(quán)的公正高效權(quán)威，為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)的“法治產(chǎn)品”“檢察產(chǎn)品”。

在多年的司法實(shí)踐中，公訴工作作為檢察機(jī)關(guān)的核心標(biāo)志性職能，對國家法治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。但同時我們也要面臨著一些問題，比如案件質(zhì)量問題，我們面臨著一些案件偵查質(zhì)量不高，對偵查工作制約效果不好，審查實(shí)質(zhì)化能力水平不強(qiáng)，少數(shù)案件帶病起訴，從而導(dǎo)致少數(shù)案件因事實(shí)不清、證據(jù)不足撤回起訴或被判決無罪的問題。再比如，公訴人隊(duì)伍普遍年齡偏輕，年青公訴人經(jīng)驗(yàn)不足，專業(yè)化水平不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要，從而制約公訴權(quán)充分、正確的行使。還有，隨著司法改革的不斷深入，全院全員全過程的質(zhì)效監(jiān)管體系還沒有完全建立。對于這些問題，迫切地需要我們不斷轉(zhuǎn)變理念、轉(zhuǎn)換模式、轉(zhuǎn)型發(fā)展，完善我們的相關(guān)工作機(jī)制。我們認(rèn)為其中重要的一點(diǎn)，就是緊緊圍繞強(qiáng)化刑事檢察職能作用，堅持繼承發(fā)展、堅持改革創(chuàng)新，不斷探索改革背景下公訴權(quán)運(yùn)行的機(jī)制。

一、關(guān)于發(fā)揮刑事檢察職能作用的思考

發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在審前程序和庭審中指控和證明犯罪的職能作用，是為了適應(yīng)以審判為中心的刑事訴訟制度改革要求，這是檢察機(jī)關(guān)在新時期發(fā)揮公訴職能應(yīng)當(dāng)做出的必然選擇。以審判為中心的刑事訴訟制度改革，使公訴工作職能配置更加強(qiáng)大，發(fā)揮作用空間更加寬廣。公訴工作處于刑事訴訟的中樞環(huán)節(jié)，前承偵查、后啟審判，必須向前延伸引導(dǎo)偵查，傳導(dǎo)庭審證明標(biāo)準(zhǔn)，提高偵查質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步嚴(yán)密起訴審查，做好審前過濾，確保進(jìn)入審判的案件真正達(dá)到事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分，避免帶病起訴，為法庭審判打好基礎(chǔ)。同時，提高出庭指控犯罪的能力，通過庭審中高質(zhì)量的控辯對抗，確保法庭公正裁判。

（一）審前程序中的職能作用

發(fā)揮審前職能作用的關(guān)鍵是要突出檢察機(jī)關(guān)對訴訟進(jìn)程、裁量處斷的影響力和控制力，變被動為主動，變消極為積極，變守勢為攻勢，變粗放為精細(xì)，在“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”的訴訟架構(gòu)中更好地保障案件質(zhì)量，維護(hù)公平正義。

1.要強(qiáng)化實(shí)質(zhì)化審查職能。審查是一項(xiàng)具有獨(dú)立價值的職能。檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮審前職能作用，要依托審查職能強(qiáng)化對偵查活動的制約，加強(qiáng)對證據(jù)事實(shí)的把關(guān)過濾，切實(shí)糾正以前受以偵查為中心影響“從屬、配合偵查”、將偵查結(jié)果簡單移送審判的現(xiàn)象。要探索建立對物證書證、言詞證據(jù)、鑒定意見、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、勘驗(yàn)檢查筆錄審查把關(guān)的工作制度，嘗試新型疑難案件所涉證據(jù)專業(yè)部門同步審查、駐看守所檢察官核查詢問訊問合法性等做法，形成更加健全有效的證據(jù)審查機(jī)制。

2.要強(qiáng)化對偵查活動的引導(dǎo)。根據(jù)以審判為中心訴訟制度改革的要求，構(gòu)建新型檢警關(guān)系，完善介入引導(dǎo)偵查工作機(jī)制，以規(guī)范傳導(dǎo)責(zé)任，形成促進(jìn)偵查質(zhì)量倒逼機(jī)制形成。把審判標(biāo)準(zhǔn)向偵查工作傳導(dǎo)，把庭審壓力傳導(dǎo)到偵查工作中去，推動引導(dǎo)偵查規(guī)范化、制度化。要完善補(bǔ)充偵查工作機(jī)制，著力解決退回補(bǔ)充偵查引導(dǎo)不明確、說理不充分以及偵查機(jī)關(guān)消極補(bǔ)偵等問題，同時注重加強(qiáng)自行補(bǔ)充偵查工作，提高能力、規(guī)范行為，更多掌握工作主動性。

3.履行好起訴裁量權(quán)。起訴裁量權(quán)是發(fā)揮審前作用的重要載體，是凸顯檢察機(jī)關(guān)公訴職能作用、制約偵查活動的重要手段。要充分運(yùn)用不起訴、未成年人案件附條件不起訴等檢察裁量權(quán)，積極主動掌控訴訟進(jìn)程，強(qiáng)化對前一階段訴訟活動的制約。要進(jìn)一步完善公訴政策，統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)，確保案件處理做到司法均衡和公平公正。要著眼于新型訴辯關(guān)系工作制度，充分保障律師權(quán)益，促進(jìn)提高辦案質(zhì)量和效果。

4.完善多層次訴訟制度體系。多層次訴訟制度有利于節(jié)省司法資源，提高訴訟效率，為充分發(fā)揮職能作用提供更大空間。要充分開展認(rèn)罪認(rèn)罰制度試點(diǎn)，根據(jù)速裁案件、重大疑難復(fù)雜案件、專案案件等不同類型案件的辦案特點(diǎn)，進(jìn)一步完善繁簡分流工作機(jī)制，通過集約化辦理、簡化程序、加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)、創(chuàng)新制度機(jī)制等方式，建立起適應(yīng)公訴工作實(shí)際、更加務(wù)實(shí)管用的訴訟制度體系。

（二）發(fā)揮指控和證明犯罪職能作用

指控和證明犯罪是檢察機(jī)關(guān)區(qū)別于其他司法、行政機(jī)關(guān)的標(biāo)志性職能。要將發(fā)揮指控和證明犯罪的職能作用作為重中之重，以此為基點(diǎn)開展各項(xiàng)工作，積極探索創(chuàng)新，提升業(yè)務(wù)能力。

1.圍繞指控和證明犯罪的關(guān)鍵環(huán)節(jié)積極探索創(chuàng)新。指控證明犯罪關(guān)鍵是要做到指控有據(jù)、辯論有力。要堅持審查和出庭合理分工原則，建立出庭檢察人才庫，實(shí)現(xiàn)出庭工作專業(yè)化運(yùn)行。要圍繞如何出庭指控、舉證示證、對抗辯論及教育轉(zhuǎn)化等內(nèi)容，進(jìn)一步完善制度機(jī)制，創(chuàng)新方式方法，使得各項(xiàng)工作更加有利于查明事實(shí)、證明犯罪、適用法律、保障人權(quán)、提高效率。要加大證人出庭工作力度，創(chuàng)新方式方法、完善相關(guān)制度機(jī)制，提高出庭作證率，強(qiáng)化指控犯罪的效果。

2.圍繞指控和證明犯罪的配套保障健全制度機(jī)制。證明指控犯罪的戰(zhàn)場既在庭上，也在庭外，既要緊緊抓住法庭審判的核心環(huán)節(jié)，也要建立完善相關(guān)的配套制度，加強(qiáng)外延性工作。要充分利用現(xiàn)代科技手段，建立完善出庭工作信息化支撐平臺、出庭能力培養(yǎng)平臺，讓信息技術(shù)促進(jìn)主體作用更好發(fā)揮。要完善文書說理、量刑建議、庭前會議等制度機(jī)制，建立完善庭審及時會商制度，更好地服務(wù)出庭工作。另外，要積極探索附帶訴訟工作制度，建立公訴參與公益訴訟工作制度，以適應(yīng)服務(wù)保障首都建設(shè)發(fā)展的要求。

（三）強(qiáng)化檢察職能的實(shí)踐效果

北京市院于去年底制定了包括20個項(xiàng)目的試點(diǎn)方案，推進(jìn)與以審判為中心的訴訟制度改革相適應(yīng)的檢察工作體系建設(shè)。通過前期試行工作，取得初步成效。

1.類案公訴政策效果顯著。先后制定使用虛假身份證、危險駕駛、涉槍、反邪教等10項(xiàng)公訴政策指導(dǎo)性意見。其中，使用虛假身份證案件的指導(dǎo)性意見執(zhí)行以來，當(dāng)月案件受理量就從上個月的239件244人下降到57件58人，且呈逐月下降趨勢，已判決的43件案件在罪名和量刑建議上均訴判一致。

2.審查實(shí)質(zhì)化不斷加強(qiáng)。創(chuàng)新專業(yè)同步輔助審查工作形式，共開展專業(yè)同步輔助審查98 件。加大非法證據(jù)排除工作力度，啟動排除非法證據(jù)案件13 件，排除非法證據(jù)14 份，補(bǔ)正瑕疵證據(jù)250 件804 份。

3.認(rèn)罪認(rèn)罰全面推進(jìn)。不斷強(qiáng)化繁簡分流，一年以下案件不再撰寫審查報告，三年以下案件，審查報告可實(shí)現(xiàn)表格化，全部認(rèn)罪認(rèn)罰案件不再撰寫三綱一辭。重罪案件不斷拓展認(rèn)罪認(rèn)罰適用范圍。不斷推進(jìn)值班律師全覆蓋，目前已經(jīng)有16個檢察院設(shè)立值班律師工作站，擬于8月在三級院實(shí)現(xiàn)值班律師的全覆蓋。目前逐漸形成了一套認(rèn)罪認(rèn)罰案件的評估標(biāo)準(zhǔn)，并通過總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)、召開專家論證會研討已經(jīng)形成了認(rèn)罪認(rèn)罰的立法建議稿。

4.起訴裁量權(quán)得到依法有效行使。全面發(fā)揮不起訴裁量權(quán)，將一般案件的不起訴決定權(quán)直接下放給檢察官個人，今年1-5月不起訴率為13.3%，相比去年同期提升了3.6個百分點(diǎn)，同時不起訴復(fù)議復(fù)核人數(shù)與去年同期持平。為保障不起訴執(zhí)法尺度統(tǒng)一，市院制定了《不起訴案件審查工作實(shí)施細(xì)則》，朝陽區(qū)院及時更新了《刑事案件相對不起訴適用規(guī)范》，針對二十余種常見罪名適用相對不起訴的具體標(biāo)準(zhǔn)。

5.出庭能力水平不斷提升。為了有效發(fā)揮指控和證明犯罪的職能作用，市院組織研發(fā)了出庭能力培養(yǎng)平臺，自去年7月3日上線以來，截止到今年7月3日，全市共發(fā)布觀摩庭2503 場，累計7797人次參與旁聽，發(fā)布出庭百科2405條，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)被高檢院公訴廳和信息中心轉(zhuǎn)發(fā)，并在全國檢察機(jī)關(guān)第十期優(yōu)秀公訴人高級研修班專題經(jīng)驗(yàn)介紹。一分院組織研發(fā)“出庭示證可視化”系統(tǒng)，年初舉行全市范圍的觀摩庭，效果良好。

6.探索刑事附帶民事公益訴訟工作機(jī)制。形成線索集中管理機(jī)制，起草《關(guān)于辦理刑事附帶民事公益訴訟案件暫行規(guī)定》，今年5月提起了北京市首例附帶公益訴訟案件，另有兩件將于近期起訴。

近期，我們總結(jié)前期工作經(jīng)驗(yàn)，整理匯編了一本《例證指導(dǎo)》，已由中國檢察出版社面向全國檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部發(fā)行。

二、改革背景下不斷完善公訴質(zhì)效監(jiān)管的思考

中央關(guān)于司法改革對于管理工作的要求，是逐漸從微觀的個案審批、文書簽發(fā)向宏觀的全院全員全過程的案件質(zhì)量效率監(jiān)管轉(zhuǎn)變。對公訴工作的管理，就是要解決公訴在執(zhí)法模式、工作機(jī)制、執(zhí)法保障等方面的不適應(yīng)、不符合、不協(xié)調(diào)問題，必須緊緊依靠改革，不斷深化改革，通過完善公訴管理體制和公訴權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，優(yōu)化職權(quán)配置，破解影響公正高效權(quán)威的深層次問題。對此，要深入基層了解實(shí)際情況，對傳統(tǒng)公訴理念，進(jìn)行辯證的思考，既要堅持已有的好的東西，被實(shí)踐證明的成功經(jīng)驗(yàn)，也要敢于拋棄和否定不符合司法規(guī)律的做法，加以改造和完善。

（一）關(guān)于案件質(zhì)量管理分析

案件質(zhì)量是公訴工作的生命線。在改革背景下如何加強(qiáng)管理，需要轉(zhuǎn)變觀念。目前，我們在管理上還有一些亟待解決的問題。首先，對案件質(zhì)量的及時動態(tài)把握還不夠到位。根據(jù)市院《司法責(zé)任制改革試點(diǎn)工作實(shí)施意見》“抓兩大、放兩小”的原則，改革以后80%的案件、事項(xiàng)由檢察官決定，檢察官的主體地位得到全面提升，但管理層對案件的全面把握受到影響。我們對案件過程和處理結(jié)果、效率的掌握，主要就是基于統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，高檢院和北京市院定期通報的數(shù)據(jù)，以及日常工作中對案件的研究等。但是這些手段，也存在著整體融合度不高，各種數(shù)據(jù)、關(guān)聯(lián)分析不夠的問題。為此，北京市院初步形成了一套案件質(zhì)量分析制度，協(xié)同全市各院總結(jié)、提煉、匯集出209項(xiàng)、5016個業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，總結(jié)出一些我們對公訴業(yè)務(wù)的動態(tài)管理原則，有利于我們?nèi)?、及時、客觀地掌握業(yè)務(wù)情況，有利于管理者從各種動態(tài)的數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)工作的得與失、優(yōu)與劣，發(fā)現(xiàn)問題、補(bǔ)齊短板，提升工作水平，而不是通過數(shù)字排序的方式變相考核。目前看，案件質(zhì)量分析制度，已經(jīng)對各院加強(qiáng)業(yè)務(wù)工作起到了很好的促進(jìn)作用。在管理中，我們還要充分認(rèn)識分管檢察長和部門負(fù)責(zé)人的地位和作用。改革初期，各領(lǐng)導(dǎo)層級對全面辦案情況存在底數(shù)不清、情況不明的問題。對這個問題，北京市院的態(tài)度非常明確，就是要發(fā)揮部門負(fù)責(zé)人的管理經(jīng)驗(yàn)，做好引導(dǎo)，主要還是通過文件匯總研判、檢察官聯(lián)席會議等方式進(jìn)行組織管理，以及一些具體案件的對外溝通協(xié)調(diào)。同時，我們的質(zhì)量分析報告，使部門負(fù)責(zé)人提升把握分析水平，檢察長及時全面了解情況。

（二）關(guān)于公訴人員配備

所謂“案多人少”的問題長期困擾著我們的工作。對此要進(jìn)行深入分析、綜合判斷，使之不斷得到緩解。首先，要對人員進(jìn)行配備改善，要有一個相對科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)。公訴案件涉及速裁、簡易、普通三種程序，應(yīng)當(dāng)對不同類型的案件有一個動態(tài)的記錄，核心是根據(jù)一類案件需要消耗的有效工作時間來進(jìn)行計算。其次，素質(zhì)能力的匹配，比如“e租寶案”“4﹒13特大跨境電信詐騙案”，涉案金額眾多、被告人人數(shù)眾多、證據(jù)事實(shí)龐雜，科技、知產(chǎn)、金融辦案部門辦理的案件專業(yè)性強(qiáng)。認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的有效落實(shí)，也需要檢察官有充足的社會經(jīng)驗(yàn)，能力不匹配，工作效率就低，就感覺人手不夠，這也是一種矛盾。對此，我們有三個方面的措施：一是開展工作量測算，去年研發(fā)了檢務(wù)工作量測算平臺，在檢察內(nèi)網(wǎng)上運(yùn)行，在市院和朝陽院、海淀院、豐臺院等公訴部門開展試點(diǎn)，由公訴人從辦案和綜合檢務(wù)工作兩個方面根據(jù)詳細(xì)的數(shù)據(jù)項(xiàng)填錄開展工作的內(nèi)容和時長，據(jù)此測算公訴人的有效辦案時間和各類型案件的平均需要時長，以此為基礎(chǔ)形成了調(diào)研報告，為檢力資源合理配置和領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。下一步結(jié)合機(jī)構(gòu)改革我們考慮在全市范圍內(nèi)全面測試，工作量測算平臺還增加了個人、部門、單位甚至全市工作量的批量統(tǒng)計功能，從而為全面衡量公訴人的履職內(nèi)容和完成質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)人案匹配，強(qiáng)化公訴工作的動態(tài)管理提供更加準(zhǔn)確的依據(jù)，根據(jù)辦案需要探索建立全市公訴人動態(tài)調(diào)配的機(jī)制。二是完善公訴人素能模型，明確公訴人各個職能崗位的標(biāo)準(zhǔn)，確定勝任公訴工作的標(biāo)準(zhǔn)，明確人員培養(yǎng)方向，通過素能標(biāo)準(zhǔn)對人員進(jìn)行分類整合，確保高質(zhì)量完成公訴工作。三是推動“專業(yè)平臺、專業(yè)工具、專業(yè)素質(zhì)”的專業(yè)化建設(shè)，形成刑事犯罪檢察、國家安全和公共安全檢察、經(jīng)濟(jì)犯罪檢察、職務(wù)犯罪檢察四位一體的公訴專業(yè)化新格局。健全專業(yè)化辦案組，做到分合有度，突出區(qū)位特征打造高精尖專業(yè)、專門辦案團(tuán)隊(duì)。完善專業(yè)化辦案保障，成立北京檢察科技信息研究基地。進(jìn)一步加強(qiáng)專業(yè)化能力建設(shè)，以專業(yè)化辦案需求為導(dǎo)向，積極用好用足政策，針對反恐維穩(wěn)、信息網(wǎng)絡(luò)、知識產(chǎn)權(quán)、金融證券、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域急需緊缺人才需求，完善特殊職位招錄。

（三）關(guān)于公訴人才培養(yǎng)

人才是優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的制造者，是公訴工作發(fā)展的關(guān)鍵，培養(yǎng)是人才成長的永恒課題。要在全面從嚴(yán)治檢的同時，加強(qiáng)基層黨的建設(shè)。注重通過實(shí)戰(zhàn)提升辦案能力。北京的出庭能力培養(yǎng)平臺就是充分利用庭審的實(shí)戰(zhàn)學(xué)習(xí)機(jī)會，以壓力為驅(qū)動力迫使出庭公訴人更加充分的準(zhǔn)備，打破行政壁壘使觀摩人員獲得更加廣泛的交流學(xué)習(xí)機(jī)會，以經(jīng)驗(yàn)值記錄衡量公訴人實(shí)際出庭能力成長，通過經(jīng)驗(yàn)值排名激發(fā)公訴人的榮譽(yù)感，促進(jìn)比學(xué)趕幫、實(shí)現(xiàn)良性競爭，目前該系統(tǒng)在出庭經(jīng)驗(yàn)分享、能力提升、規(guī)范化建設(shè)、人才儲備、業(yè)務(wù)評比等方面已經(jīng)發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。注重發(fā)揮質(zhì)量分析的反視功能。分管檢察長和部門負(fù)責(zé)人通過宏觀數(shù)據(jù)和個案文書的審核，可以反視我們的案件質(zhì)量，并據(jù)此有針對性制定培訓(xùn)策略，提升辦案素質(zhì)。建立系統(tǒng)的檢察業(yè)績評價制度。年底考核，根據(jù)辦案實(shí)績進(jìn)行評價，以辦案質(zhì)效為目標(biāo)設(shè)計好業(yè)績考評標(biāo)準(zhǔn)，全面科學(xué)準(zhǔn)確地衡量辦案質(zhì)量和辦案負(fù)荷，獎勤罰懶，使真正有業(yè)績的檢察官凸顯出來，體現(xiàn)司法辦案責(zé)任制的正面激勵作用。根據(jù)素能模型建立評價制度，以往評優(yōu)評先，都是年底根據(jù)特定案件的辦理，或者全年的綜合表現(xiàn)，確定立功、評優(yōu)等次，或者根據(jù)一些考試環(huán)節(jié)確定一些優(yōu)秀公訴人稱號。這些評價都不夠全面，缺少對日常辦案工作的評價，要建立日?；霓k案講評制度，由公訴人談自己辦案的經(jīng)驗(yàn)，包括不足，促進(jìn)共同提高能力。