王中華，黃杰

(安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院, 安徽 合肥 230601)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，“加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”，“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[1]。推進(jìn)農(nóng)村基層治理創(chuàng)新，促進(jìn)村民自治事業(yè)發(fā)展，保障村民享有廣泛的自治權(quán)利，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治是中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村堅(jiān)持不懈的重要奮斗目標(biāo)。然而，村民自治的有效實(shí)現(xiàn)，需要適宜的地域空間(基本單元)和合適的組織形式(組織載體)，為此我國(guó)也進(jìn)行了艱辛的探索和反復(fù)的嘗試。2014年的中央“一號(hào)文件”最早明確提出“村民自治有效實(shí)現(xiàn)的形式”和“村民自治的基本單元”[2]問題。村民理事會(huì)正是新時(shí)期新形勢(shì)下探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的重要產(chǎn)物，是近年來(lái)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的以自然村、農(nóng)村社區(qū)、村民小組為基本單元建立的新型自治組織，是新時(shí)期農(nóng)村基層治理走向務(wù)實(shí)化、精細(xì)化的重要組織載體。

一、村民自治有效實(shí)現(xiàn)基本單元和組織載體的調(diào)整：必要性分析

(一)鄉(xiāng)村治理半徑的過大與公共服務(wù)供給能力的不足

近年來(lái)隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，我國(guó)村民自治面臨新情況新問題。在工業(yè)化城鎮(zhèn)化的推動(dòng)下，農(nóng)村集中居住和村莊合并趨勢(shì)越來(lái)越明顯。從表1可以看出，2006—2015年全國(guó)村委會(huì)的數(shù)量、村委會(huì)成員的數(shù)量總體都呈現(xiàn)下降的態(tài)勢(shì)，居委會(huì)的數(shù)量呈現(xiàn)上升的態(tài)勢(shì)，這其中主要的原因是農(nóng)村村莊合并，村民委員會(huì)數(shù)量因此減少，一部分村委會(huì)因?yàn)檎鞯夭疬w等原因，通過“村改居”形式變成了“居委會(huì)”，所以居委會(huì)數(shù)量反而呈現(xiàn)上升的態(tài)勢(shì)。雖然通過拆并村莊，村民委員會(huì)(行政村)的數(shù)量呈現(xiàn)下降的態(tài)勢(shì)，但是村民委員會(huì)所下轄的村民小組數(shù)量并沒有一直呈現(xiàn)直線下降的態(tài)勢(shì)，變化幅度相對(duì)較小，其中最主要的原因在于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的土地、水面、山林等集體資產(chǎn)和資源絕大多數(shù)屬于村民小組所有，而不屬于村民委員會(huì)(行政村)所有，村民委員會(huì)(行政村)拆并可以直接通過行政命令實(shí)現(xiàn)，但是由來(lái)已久的村民小組集體資產(chǎn)和資源卻很難通過行政命令在村民委員會(huì)(行政村)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)重新分配。管理學(xué)中管理層次和管理幅度相互關(guān)系原理表明，管理層次受到組織規(guī)模和管理幅度的影響。在組織規(guī)模已定的條件下，管理層次與管理幅度成反比，主管直接控制的下屬越多，管理層次越少，管理幅度增加。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)——村民委員會(huì)(行政村)——村民小組三級(jí)管理層次中，一方面，村民委員會(huì)(行政村)總體數(shù)量的減少，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)縮小管理幅度，減少村級(jí)人員經(jīng)費(fèi)開支和優(yōu)化資源配置，以便集中精力加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，改善中心村和示范點(diǎn)的公共基礎(chǔ)設(shè)施條件；另一方面，村民委員會(huì)(行政村)總體數(shù)量的減少，使村民委員會(huì)(行政村)管理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)扁平化形態(tài)，導(dǎo)致每個(gè)村民委員會(huì)(行政村)管轄的村民小組數(shù)量增加，服務(wù)的村民數(shù)量也增加。按照我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)成員一直由三至七人組成。從表1也可以看出，隨著村莊合并，村民委員會(huì)(行政村)治理半徑增大，管轄村民小組數(shù)量增多，村民委員會(huì)成員數(shù)量卻沒有相應(yīng)增加，甚至呈現(xiàn)數(shù)量下降的態(tài)勢(shì)，這將會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村管理人手短缺，基本公共服務(wù)難以為全體村民有效共享。2016年10月1日中辦國(guó)辦“試點(diǎn)方案”中甚至提出可以重新“合理調(diào)整村民委員會(huì)設(shè)置格局”[3]，從一個(gè)側(cè)面反映在過去一段時(shí)間內(nèi)村民委員會(huì)(行政村)存在過度合并、管轄半徑過大、人口數(shù)量過多、公共服務(wù)供給能力不足的問題。“大行政村”作為村民自治的基本單元總體上不太合時(shí)宜，村民委員會(huì)作為村民自治的組織載體和形式也過于單一，已經(jīng)嚴(yán)重影響了村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。

表1 2006—2015年村委會(huì)、居委會(huì)數(shù)量變化情況(單位：萬(wàn)個(gè))

(二)村民委員會(huì)的行政化束縛與村民小組、自然村公共事務(wù)的荒廢

徐勇教授等人認(rèn)為：“以行政村為村民自治單位，在很大程度上是基于治理的需要的考慮，而在實(shí)際中遭遇了極大困難和體制性障礙，如行政抑制自治、體制不利自治、外力制約自治[4]?！卑凑铡洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基礎(chǔ)群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！钡谖鍡l規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！庇纱丝磥?lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民自治組織之間的關(guān)系在法律文本意義上是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的指導(dǎo)下，彼此協(xié)商合作，共同治理鄉(xiāng)村公共事務(wù)。雖然在法律文本意義上村民委員會(huì)由村民直接選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不得干涉村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府通過直接任命村黨支部書記和提倡書記主任“一肩挑”等方式，干預(yù)村民委員會(huì)提名，下派駐村包片干部，組成村“兩委”換屆選舉工作指導(dǎo)小組，撥付“人頭費(fèi)”和工作經(jīng)費(fèi)，進(jìn)行村民委員會(huì)任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、目標(biāo)管理和績(jī)效考核等方式直接或間接影響村民委員會(huì)的人員組成及其實(shí)際運(yùn)作。由于村民委員會(huì)在“人財(cái)物”等方面嚴(yán)重依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，又承接了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的大量行政事務(wù)，所以具有較為強(qiáng)烈的“半官半民”色彩。一旦在執(zhí)行上級(jí)意志與代表村民利益之間產(chǎn)生沖突，村民委員會(huì)囿于體制束縛，不得不屈服于行政的壓力。因此，村民委員會(huì)的日益行政化，導(dǎo)致村民意志無(wú)法充分體現(xiàn)，已經(jīng)抑制了村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。

村莊合并后“大行政村”作為村民自治的基本單元，村莊已經(jīng)由過去的“熟人社會(huì)”變成了“半熟人社會(huì)”。在傳統(tǒng)“熟人社會(huì)”，信息對(duì)稱，有一套當(dāng)?shù)卮迕窆J(rèn)一致的規(guī)矩或者叫地方性共識(shí)，村民之間相互信任度較高，由此形塑村民的行為邏輯或鄉(xiāng)土邏輯，便于采取集體行動(dòng)，有利于縮減基層治理的成本。在“半熟人社會(huì)”，隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大，群體人數(shù)的增多，人際關(guān)系的陌生化，采取集體行動(dòng)更加困難，在“缺少公認(rèn)規(guī)范，無(wú)鄉(xiāng)土邏輯，信息不完全對(duì)稱的半熟人社會(huì)，每個(gè)人都算計(jì)他人，結(jié)果是人人利益受損，社會(huì)基本秩序無(wú)法維系[5]”。當(dāng)前，村民委員會(huì)(行政村)內(nèi)部利益關(guān)系協(xié)調(diào)困難，難以達(dá)成有效共識(shí)，遭遇集體行動(dòng)的困境，特別是自然村、村民小組面臨公共事務(wù)無(wú)人管、公益事業(yè)難辦等問題，與當(dāng)前村民自治單元的過大、村民委員會(huì)組織的過載，有著密不可分的聯(lián)系。然而，大規(guī)模地重新調(diào)整和縮小村民委員會(huì)，重新回到“小國(guó)寡民”的狀態(tài)并不現(xiàn)實(shí)，那樣將會(huì)引發(fā)新的震蕩。在保持現(xiàn)有村民委員會(huì)格局基本穩(wěn)定和微調(diào)的前提下，劃小村民自治基本單元，再造微自治組織，繼續(xù)利用傳統(tǒng)文化中的“鄉(xiāng)土邏輯”、“地方性共識(shí)”和“信任規(guī)則”將成為明智的選擇。因此設(shè)置村民小組、自然村、農(nóng)村社區(qū)為村民自治基本單元，采用村民理事會(huì)這個(gè)新的組織載體和組織形式將會(huì)破解“集體行動(dòng)的困境”，從而重拾鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。

二、村民自治有效實(shí)現(xiàn)基本單元和組織載體的探討：政策與理論分析

(一)中央政策層面的推動(dòng)

上個(gè)世紀(jì)80年代末期90年代初期，村民理事會(huì)作為村民自治的組織載體和實(shí)現(xiàn)形式，在河北等地率先以自發(fā)的形式出現(xiàn)，但是缺少政府的有效引導(dǎo)和政策層面的推動(dòng)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，村民理事會(huì)在安徽、湖北、江西、廣東、廣西、黑龍江等廣大農(nóng)村地區(qū)得到推廣，地方政府也開始出臺(tái)相關(guān)政策有意加以引導(dǎo)，但是仍然缺乏中央層面的政策支持。2014年以來(lái)的中央“一號(hào)文件”在高層政策層面極大地推動(dòng)了村民自治有效實(shí)現(xiàn)基本單元和組織載體的探索。從公共政策的視角來(lái)看，改革開放30多年以來(lái)中共中央每年年初出臺(tái)的“一號(hào)文件”大多是“涉農(nóng)”文件，“涉農(nóng)”政策的反復(fù)出臺(tái)只能說(shuō)明“三農(nóng)”問題在高層政策體系中的重要地位。“三農(nóng)”政策的貫徹實(shí)施，與它所依賴的農(nóng)村組織載體特別是村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式以及自治單元和組織載體密不可分。從上個(gè)世紀(jì)80年代開始，從法律層面和政策層面村民委員會(huì)一直被認(rèn)為是村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式與合適的自治單元和組織載體。然而，村民委員會(huì)在實(shí)際運(yùn)作過程中的行政化傾向所產(chǎn)生的政策扭曲，導(dǎo)致民意體現(xiàn)不足、村民參與決策有限、公共政策執(zhí)行成本增加等問題，從而促使決策者進(jìn)行政策創(chuàng)新。

在中央政策層面最早明確提出“村民自治有效實(shí)現(xiàn)的形式”和“農(nóng)村社區(qū)、村民小組自治單元”問題是2014年的中央“一號(hào)文件”，隨后的2015—2017年連續(xù)三年的中央“一號(hào)文件”都有所涉及。2014年的“一號(hào)文件”指出可以“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)[2]”，當(dāng)時(shí)只是提出村民自治可以從村民委員會(huì)(行政村)層面下沉，以社區(qū)、村民小組為村民自治有效實(shí)現(xiàn)的基本單元進(jìn)行理論探索和先行試點(diǎn)，并且把當(dāng)前深入農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與村民自治較為緊密地結(jié)合在一起，但是沒有明確把村民理事會(huì)作為村民自治有效實(shí)現(xiàn)的組織載體。2015年的“一號(hào)文件”進(jìn)而提出：“在有實(shí)際需要的地方，擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點(diǎn)，探索符合各地實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式[6]?！毕啾?014年中央“一號(hào)文件”，經(jīng)過一年的探索和試點(diǎn)，以村民小組和社區(qū)為村民自治的基本單元已經(jīng)取得了一定的成效，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，2015年“一號(hào)文件”在政策層面持以更加開放的態(tài)度，但是強(qiáng)調(diào)全國(guó)不搞“一刀切”，在有實(shí)際需要的地方才進(jìn)行試點(diǎn)和推廣。2016年中央“一號(hào)文件”進(jìn)而指出：“依法開展村民自治實(shí)踐，探索村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式。深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。在有實(shí)際需要的地方開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)。建立健全務(wù)實(shí)管用的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)[7]?！备訌?qiáng)調(diào)黨對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)和深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并且直接點(diǎn)出了發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用。2017年中央“一號(hào)文件”指出：“完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式，加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，健全務(wù)實(shí)管用的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制，開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作。深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)[8]?！睆囊陨衔淖直硎鰜?lái)看，2017年中央“一號(hào)文件”政策并沒有多大創(chuàng)新，延續(xù)了往年的政策基調(diào)。

從2014—2017年四年的中央“一號(hào)文件”關(guān)于村民自治相關(guān)論述來(lái)看，多次強(qiáng)調(diào)了探索“村民自治有效實(shí)現(xiàn)的形式”和開展以“農(nóng)村社區(qū)、村民小組、自然村”為基本單元的自治試點(diǎn)，但是并沒有明確提出把“村民理事會(huì)”作為“農(nóng)村社區(qū)、村民小組、自然村”自治有效實(shí)現(xiàn)的組織載體。

隨后的中辦國(guó)辦“試點(diǎn)方案”在實(shí)踐操作層面極大地推動(dòng)了村民自治有效實(shí)現(xiàn)基本單元和組織載體的試點(diǎn)。為了進(jìn)一步完善村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，2016年10月1日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳專門印發(fā)了《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》(廳字[2016]31號(hào))(簡(jiǎn)稱中辦國(guó)辦“試點(diǎn)方案”)，肯定了“多數(shù)地方保持現(xiàn)有村民委員會(huì)設(shè)置格局的前提下，在村民小組或自然村建立村民理事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)、戶主會(huì)等多種形式的組織載體”是有益有效的自治試驗(yàn)，同時(shí)允許“有的地方按照確有必要且具備條件的要求，合理調(diào)整村民委員會(huì)設(shè)置格局，以1個(gè)或相鄰的幾個(gè)村民小組、自然村為單元，設(shè)立村民委員會(huì)，并同步建立黨的基層組織[3]”。該試點(diǎn)方案對(duì)“村民小組或自然村為基本單元開展村民自治”持穩(wěn)步推進(jìn)的態(tài)度，不僅直接指出了“村民理事會(huì)”是村民自治組織的有效載體和具備較好的自治功能，而且對(duì)村民委員會(huì)本身必要的調(diào)整也持開放的態(tài)度。

相比最近四年的中央“一號(hào)文件”，中辦國(guó)辦該“試點(diǎn)方案”更具有針對(duì)性和可操作性，并且明確由民政部牽頭組織實(shí)施，對(duì)試點(diǎn)步驟也做了較為詳細(xì)的安排。在民政部的組織實(shí)施下，全國(guó)不少省市結(jié)合本地實(shí)際情況，進(jìn)一步制定了具體的實(shí)施方案。安徽省以村民理事會(huì)為組織載體，開展以村民小組、自然村、農(nóng)村社區(qū)為基本單元實(shí)行村民自治試點(diǎn)，在全國(guó)走在前列。安徽省在全國(guó)范圍內(nèi)還首次對(duì)村民理事會(huì)的法律地位進(jìn)行了正式立法確認(rèn)，2013年8月6日安徽省人大常委會(huì)修訂通過的《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉》第25條中新增加了“支持各村民小組成立村民理事會(huì)”等相關(guān)條款。為了貫徹中辦國(guó)辦“試點(diǎn)方案”，2017年1月21日安徽省在全國(guó)較早地制定了《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)實(shí)施方案》[9]，確認(rèn)了村民理事會(huì)的自治載體地位，明確了村民理事會(huì)的協(xié)商功能，強(qiáng)化了村民理事會(huì)的自治功能，提出了村民理事會(huì)組織能力建設(shè)的要求，適應(yīng)了當(dāng)前村民自治的新形勢(shì)新要求。

(二)學(xué)術(shù)界理論層面的探討

上個(gè)世紀(jì)50年代末期以來(lái)，人民公社一度成為主導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的主要組織，80年代初期以來(lái)被以村民委員會(huì)為核心的農(nóng)村基層治理組織所取代并且成為徐勇、賀雪峰等國(guó)內(nèi)學(xué)者十分關(guān)注和寄予厚望的組織。然而，隨著90年代以來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，村民委員會(huì)(行政村)的日益行政化與村民自治單元(自然村、社區(qū)、村民小組)的現(xiàn)實(shí)需求日益脫節(jié)，表明村民委員會(huì)已經(jīng)無(wú)力應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的農(nóng)村基層治理所帶來(lái)的新挑戰(zhàn)。理論界甚至在爭(zhēng)論村民自治是否已走入“死胡同”，此時(shí)其實(shí)也孕育著農(nóng)村基層群眾自治組織的變革和基層治理的創(chuàng)新。

表2 2011—2016年學(xué)術(shù)界相關(guān)研究統(tǒng)計(jì)表

學(xué)術(shù)界對(duì)“村民理事會(huì)”可以追溯到上個(gè)世紀(jì)90年代初期，但是當(dāng)時(shí)只有零星的研究，也沒有引起學(xué)術(shù)界普遍的關(guān)注。2014年1月19日的中央“一號(hào)文件”首次提出“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”，為村民自治指明了新的研究方向和研究視角，迅速引起了學(xué)術(shù)界的熱議。從表2可以看出，近年來(lái)以“村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”為題名在中國(guó)知網(wǎng)上進(jìn)行模糊檢索，2014年的學(xué)術(shù)界相關(guān)研究成果出現(xiàn)一個(gè)小的高峰，這表明學(xué)術(shù)界對(duì)此主題研究做了積極回應(yīng)。同時(shí)以“村民理事會(huì)”為題名進(jìn)行模糊檢索顯示相應(yīng)的研究成果也明顯增多。作為國(guó)內(nèi)研究村民自治的重要基地，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院率先響應(yīng)和積極行動(dòng)起來(lái)，2014年4月26日在村民自治的發(fā)祥地——廣西壯族自治區(qū)河池市宜州區(qū)舉辦了“探索村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式高端研討會(huì)”，來(lái)自國(guó)內(nèi)村民自治研究領(lǐng)域的知名專家、地方實(shí)踐創(chuàng)新縣市的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)參加了研討，他們達(dá)成了基本共識(shí)：村民自治需要有效的實(shí)現(xiàn)形式，并且把“利益相關(guān)、地域相近、文化聯(lián)結(jié)作為村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的三個(gè)關(guān)鍵條件”，提出了村民自治“三波段”理論，不同階段村民自治的單元和載體不一樣，大體經(jīng)歷了以自然村為基礎(chǔ)自生自發(fā)的村民自治，以建制村為基礎(chǔ)規(guī)制的村民自治，村委會(huì)下的多種村民自治實(shí)現(xiàn)形式階段[4]。

此后，張茜、李華胤認(rèn)為村民自治懸空的重要原因在于：村民自治的基本單元——行政村，與傳統(tǒng)自治單元——自然村基礎(chǔ)的脫節(jié)[10]。張嘉俊分析了村民自治層級(jí)下移到自然村、村民小組基本單元，將面臨改革合法性、行政成本提高、家族勢(shì)力操縱、現(xiàn)行制度銜接、村集體資產(chǎn)改革、部分農(nóng)民態(tài)度消極等等問題[11]。鄧宏壯認(rèn)為村民理事會(huì)是村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的組織基礎(chǔ)，在合適的基礎(chǔ)和條件下，理事會(huì)單元的自治能夠得到有效實(shí)現(xiàn)[12]?？傊?，學(xué)術(shù)界在理論層面的深入探討和積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)基本單元和組織載體的探索和試點(diǎn)起到了很好的推動(dòng)作用。

三、村民自治有效實(shí)現(xiàn)基本單元和組織載體的多樣化：村民理事會(huì)的包容性和活力

在鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型和治理的實(shí)際需要、廣大村民的探索實(shí)踐、政府政策層面的推動(dòng)、學(xué)術(shù)界的建言獻(xiàn)策交互作用下，“多層次多類型的村民自治實(shí)現(xiàn)形式體系”[4]逐步構(gòu)建。由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理地貌、人口分布、居住狀況、交通條件、集體產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)收益、宗族家族勢(shì)力、歷史傳統(tǒng)、心理認(rèn)同、村民信任程度等不盡相同，不同地方村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式可能各不相同，自然村、行政村、農(nóng)村社區(qū)、跨村都有可能成為村民自治有效實(shí)現(xiàn)的單元。村民理事會(huì)在實(shí)際發(fā)展和運(yùn)作過程中已經(jīng)衍生出了多種組織形態(tài)，本身就構(gòu)成了多層次多類型的村民自治實(shí)現(xiàn)形式體系，具有很大的包容性、靈活性和適應(yīng)性，充滿強(qiáng)大的活力，滿足了全國(guó)各地不同地區(qū)鄉(xiāng)村治理復(fù)雜性的需要。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)理事會(huì)、行政村級(jí)理事會(huì)、組級(jí)理事會(huì)

根據(jù)鄉(xiāng)村行政區(qū)劃和居住狀況以及涉及的公共事務(wù)范圍不同，村民理事會(huì)可以分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)理事會(huì)、行政村級(jí)理事會(huì)、組(自然村、社區(qū))級(jí)理事會(huì)，也就是說(shuō)與鄉(xiāng)、村、組相對(duì)應(yīng)，分別建立三級(jí)理事會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)理事會(huì)、行政村級(jí)理事會(huì)、組(自然村、社區(qū))級(jí)理事會(huì)涉及的人員組成和公共事務(wù)范圍有所不同。只有涉及全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共事務(wù)和較大影響力的事務(wù)，才由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)理事會(huì)解決，如果只是在小范圍內(nèi)涉及部分人的“小事情”，就不需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)理事會(huì)解決，只要通過行政村級(jí)理事會(huì)或組級(jí)理事會(huì)就可以解決。建立三級(jí)理事會(huì)，實(shí)行分級(jí)治理，既可以吸納更多的村民參與公共事務(wù)，又可以實(shí)現(xiàn)治理的精細(xì)化，提高基層治理的績(jī)效。然而，三級(jí)理事會(huì)也面臨著與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)、村民(代表)會(huì)議、戶主會(huì)(戶代表會(huì)議)等已有正式組織的關(guān)系協(xié)調(diào)和職能分工的問題。此外，當(dāng)前村民自治總體趨勢(shì)是劃小自治單元，使自治下沉到村民小組、自然村、農(nóng)村社區(qū)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)理事會(huì)反而擴(kuò)大自治單元，把自治層次提高到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，雖然兩者改革思路恰恰相反，但是不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為兩者相互矛盾，只要符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)的形式，就是適宜的形式。不過從總體來(lái)看，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村也可以成為自治的“單元”，但是不會(huì)成為“基本單元”，構(gòu)成村民自治的基本單元只能是村民小組、農(nóng)村社區(qū)，實(shí)踐已經(jīng)證明這些基本單元因?yàn)榈赜蚋嘟?、利益更相關(guān)、村民之間更信任，參與自治的頻率更高，達(dá)成集體共識(shí)和采取集體行動(dòng)的可能性和成功率更高，更有利于村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。

在全國(guó)不同的地方，各級(jí)理事會(huì)的叫法不盡相同，各具地方特色。例如，在廣西壯族自治區(qū)河池自然村的理事會(huì)叫做“屯級(jí)理事會(huì)”，在湖北秭歸、江西贛州自然村理事會(huì)稱為村落理事會(huì)和院落理事會(huì)。在全國(guó)不少地方行政村和村民小組等成立了兩級(jí)理事會(huì)，實(shí)行“村級(jí)和組級(jí)自治并存的‘兩級(jí)自治’”[13]。廣東省云浮市建立了頗具特色的“組為基礎(chǔ)，三級(jí)聯(lián)動(dòng)”的村民自治機(jī)制，“強(qiáng)化村民小組的功能，在組、村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)建立理事會(huì)，發(fā)揮廣大村民群眾的主體作用，擴(kuò)展群眾參與公共事務(wù)管理的渠道[4]”。從廣東省云浮市的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和效果來(lái)看，村民小組仍然是村民自治的基本單元，更加注重發(fā)揮村民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級(jí)公共事務(wù)的積極性，有利于實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡(jiǎn)政放權(quán)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)更高層次自治提供了新的思路。

(二)跨村組理事會(huì)、一村組多理事會(huì)

以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)理事會(huì)、行政村級(jí)理事會(huì)、組級(jí)理事會(huì)與行政區(qū)劃之間存在一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，而跨村組理事會(huì)、一村組多理事會(huì)就打破了這樣的區(qū)劃限制，形成一種復(fù)合式的復(fù)雜結(jié)構(gòu)?？绱褰M理事會(huì)是指村民理事會(huì)不局限在同一個(gè)行政村、自然村和村民小組內(nèi)，多個(gè)行政村、自然村、村民小組聯(lián)合成立村民理事會(huì)。

現(xiàn)在鄉(xiāng)村公共事務(wù)已經(jīng)局限在單一的村組內(nèi)部，依靠單一的村組力量已經(jīng)無(wú)法解決面臨的復(fù)雜問題。例如，跨村組修建農(nóng)村道路，需要協(xié)調(diào)不同村組的路線和用地，統(tǒng)籌人員和資金使用，才能確保集體利益最大化。建立跨村組理事會(huì)，既可以減輕上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的壓力，又可以克服當(dāng)前行政村過大的弊病，又可以避免因重新調(diào)整村民委員會(huì)引發(fā)新的動(dòng)蕩。一村組多理事會(huì)是指同一個(gè)行政村、自然村、村民小組內(nèi)部，成立多個(gè)理事會(huì)。從理論上說(shuō)，同一村組內(nèi)由于地域更相近，利益更相關(guān)，人員更熟悉，只要按照行政區(qū)劃成立一個(gè)村民理事會(huì)就可以了，為什么還要成立多個(gè)理事會(huì)呢？這是否意味著自然村、村民小組還是不適宜作為村民自治的基本單元，還需要進(jìn)一步劃小自治單元呢？一個(gè)村組成立多個(gè)理事會(huì)，不少是由于過去村莊合并遺留下來(lái)的問題造成的。通過行政命令合并的村莊，多年磨合仍未成功，內(nèi)部利益協(xié)調(diào)仍然困難，在很多問題上難以達(dá)成共識(shí)和采取集體行動(dòng)，只好分片成立多個(gè)理事會(huì)。還有些村組之所以成立多個(gè)理事會(huì)，是由于土地產(chǎn)權(quán)糾紛、資源收益分享矛盾、家族宗族勢(shì)力影響、居住地比較分散等原因造成的。一村組多理事會(huì)的組織形態(tài)，雖然在一定程度上迎合了當(dāng)前農(nóng)村復(fù)雜的社會(huì)治理需要，但是也帶來(lái)多個(gè)理事會(huì)之間的利益協(xié)調(diào)問題，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在同一個(gè)村組內(nèi)部這些分人分片分散的理事會(huì)也有重新整合的可能性和必要性。

2017年5月，中央組織部、中央農(nóng)辦、國(guó)家發(fā)改委、民政部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等六部委聯(lián)合下文，批復(fù)確定安徽省全椒縣石沛鎮(zhèn)大季村作為安徽省唯一一個(gè)以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)單位(全國(guó)總共只有24個(gè)村民自治試點(diǎn)村)。大季村按照“因地制宜、利益相關(guān)、群眾自愿、規(guī)模適度”等原則，將全村33個(gè)村民小組劃分為9個(gè)片(兩至三個(gè)村民小組)、1個(gè)村民小組、1個(gè)集中居住點(diǎn)(13個(gè)村民小組拆遷后集中安置小區(qū)，屬于農(nóng)村集中居住社區(qū)，類似于城市商品房小區(qū))為基本自治單元，每個(gè)單元居住30～80戶居民，1～2平方公里的地域面積。該村11個(gè)村民理事會(huì)的組織形態(tài)非常豐富，集中體現(xiàn)了三種形態(tài)：既有一個(gè)村民小組對(duì)應(yīng)一個(gè)理事會(huì)，也有跨兩三個(gè)村民小組(仍然分散居住)對(duì)應(yīng)一個(gè)理事會(huì)；既有分散居住的村民小組組成的理事會(huì)，也有集中居住的多個(gè)村民小組組成的理事會(huì)。由于遵循了因地制宜原則和村民的意愿，該三種村民理事會(huì)的組織形態(tài)奇妙地嵌入到了同一個(gè)行政村之中，較好適應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)村村民自治有效實(shí)現(xiàn)單元和組織載體的多樣化需要。然而，各村民小組無(wú)論是打破分散居住狀態(tài)，還是形成新的集中居住狀態(tài)，各個(gè)村民小組仍然實(shí)際掌握各自集體經(jīng)濟(jì)收入、資產(chǎn)和資源，跨村組的村民理事會(huì)不具備支配權(quán)，導(dǎo)致不同村民小組之間實(shí)際整合困難和村民理事會(huì)作用的弱化。

(三)綜合性事務(wù)理事會(huì)、專項(xiàng)性事務(wù)理事會(huì)

根據(jù)村民自治涉及公共事務(wù)的性質(zhì)不同，村民理事會(huì)可以分為綜合性事務(wù)理事會(huì)，專項(xiàng)性事務(wù)理事會(huì)。綜合性事務(wù)理事會(huì)，如各地興起的新農(nóng)村建設(shè)理事會(huì)、美好鄉(xiāng)村建設(shè)理事會(huì)、村莊建設(shè)理事會(huì)、村民事務(wù)理事會(huì)等，對(duì)涉及行政村、村民小組、自然村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)興辦、公共服務(wù)供給、行政協(xié)助辦理事項(xiàng)等幾乎所有公共事務(wù)都由其負(fù)責(zé)。專項(xiàng)性事務(wù)理事會(huì)，如各地設(shè)立的重建戶理事會(huì)、項(xiàng)目理事會(huì)、宗祠理事會(huì)、紅白喜事理事會(huì)等，只有涉及征地拆遷、抗險(xiǎn)救災(zāi)、工程項(xiàng)目建設(shè)、宗族家族事務(wù)、婚事喪事等專門性事務(wù)才由其負(fù)責(zé)，其他事務(wù)并不涉及。綜合性事務(wù)理事會(huì)、專項(xiàng)性事務(wù)理事會(huì)的組織形態(tài)不同，村民自治有效實(shí)現(xiàn)的單元也各不相同，綜合性事務(wù)理事會(huì)、專項(xiàng)性事務(wù)理事會(huì)既有可能在單個(gè)行政村、村民小組、自然村內(nèi)部建立，又有可能跨區(qū)域建立。不同組織形態(tài)的理事會(huì)在功能發(fā)揮上各有優(yōu)缺點(diǎn)，綜合性理事會(huì)有利于整體規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，但是因?yàn)閮?nèi)部事務(wù)涉及廣泛，眾多事務(wù)難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)和采取集體行動(dòng)；專項(xiàng)性理事會(huì)一般是因地制宜、因事制宜、因人制宜，因此人員內(nèi)部認(rèn)同度高，辦事更加專業(yè)，簡(jiǎn)單靈活方便，易于采取集體行動(dòng)，具有很大的適應(yīng)性，但是因?yàn)槿藛T具有相對(duì)排他性，事務(wù)具有分散性，難以在整體層面做到統(tǒng)一規(guī)劃和利益協(xié)調(diào)。

安徽南陵縣在農(nóng)村小農(nóng)水建設(shè)上推行“項(xiàng)目理事會(huì)”這樣的專項(xiàng)性理事會(huì)，在全國(guó)范圍內(nèi)產(chǎn)生了較大影響，入圍了2015年第八屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。南陵縣是全國(guó)唯一的農(nóng)田水利建設(shè)投資和建管體制改革試點(diǎn)縣，在改革前農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和管理也面臨著政府投入不足、村民有心無(wú)力，管理無(wú)人問津的窘境，改革后通過成立“項(xiàng)目理事會(huì)”，改變過去由政府大包大攬的辦事方式，實(shí)行“村民自建、自有、自用、自管和政府監(jiān)管服務(wù)”的新機(jī)制，采取一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)理事會(huì)的形式，項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)建立，項(xiàng)目結(jié)束時(shí)終止運(yùn)行，可以提高資金利用效率，節(jié)省辦事成本。項(xiàng)目理事會(huì)作為臨時(shí)組織，每個(gè)項(xiàng)目理事會(huì)成員都不固定，可以充分發(fā)揚(yáng)民主，調(diào)動(dòng)民主參與積極性，防止成員利益固化，最大程度保障村民利益，但是項(xiàng)目理事會(huì)的多變性也給政策實(shí)施的連續(xù)性、人員參與的穩(wěn)定性、項(xiàng)目后期的可維護(hù)性帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。

廣大村民的智慧是無(wú)窮的，在實(shí)踐中創(chuàng)造的村民理事會(huì)組織形態(tài)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止以上三類?？傮w來(lái)說(shuō)，以自然村、農(nóng)村社區(qū)、村民小組為基本自治單元，以不同組織形態(tài)的村民理事會(huì)作為組織載體，適應(yīng)了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基層治理新要求，更有利于促進(jìn)村民自治的有效實(shí)現(xiàn)。然而，村民理事會(huì)作為新生事物，自身也并非十全十美，它在組織產(chǎn)生上也存在民主選舉失范和醞釀協(xié)商不夠，在成員組成上存在宗族化和家族化勢(shì)力干擾，在組織結(jié)構(gòu)上存在年齡老化和創(chuàng)新精神不足，在組織關(guān)系上存在與村“兩委”關(guān)系不夠明確等問題；在組織運(yùn)作管理上，村民理事會(huì)存在群眾組織不力、資金管理不善、項(xiàng)目實(shí)施困難、公益任務(wù)過重、矛盾調(diào)解乏策等問題；在組織制度建設(shè)上，村民理事會(huì)存在議事章程模糊、民主協(xié)商不夠、規(guī)則執(zhí)行不嚴(yán)格、決策制度不健全、監(jiān)督機(jī)制不完善等問題；在組織功能發(fā)揮上，村民理事會(huì)存在議事資金短缺和激勵(lì)措施不足、組織自治性不足和政府有效引導(dǎo)缺乏、民主協(xié)商意識(shí)和基層治理能力不足等問題，囿于篇幅，在此就不再贅述。在此提倡發(fā)揮村民理事會(huì)在村民自治中的積極作用，并非是要完全取代村民委員會(huì)的地位和作用，而是要正確處理村民參與、組織自治、政府管理之間的關(guān)系，優(yōu)化村民理事會(huì)的組織形態(tài)和微化形式，以自然村、社區(qū)、村民小組為農(nóng)村基本自治單元，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)、村民委員會(huì)指導(dǎo)、村民(代表)會(huì)議決策、村民理事會(huì)謀劃和執(zhí)行、村民廣泛參與、其他社會(huì)組織協(xié)作的新型鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制，充分發(fā)揮各類基層組織協(xié)同作用和多主體合作治理模式的優(yōu)越性，從而最終促進(jìn)鄉(xiāng)村走向善治。

[1]習(xí)近平. 決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-10-28(05).

[2]中共中央，國(guó)務(wù)院.關(guān)于全面深化農(nóng)村改革，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見[EB/OL].(2014-01-19)[2017-02-07].http://news.xinhuanet.com/video/2014-01/19/c_126027251.htm.

[3]中共中央辦公廳,國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案[EB/OL].(2016-10-19)[2017-02-08].http://fpb.fuxin.gov.cn/fpb/zwgk/cintent/ff80808157a34c0b0157dc2d3c917f3d.html.

[4]徐勇. 中國(guó)農(nóng)村村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015：1，1-3，3，217.

[5]賀雪峰.未來(lái)農(nóng)村社會(huì)形態(tài)：“半熟人社會(huì)”[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2013-04-19(A08).

[6]中共中央，國(guó)務(wù)院.關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見[EB/OL].(2015-02-01)[2017-02-08].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-02/01/c_1114209962.htm.

[7]中共中央，國(guó)務(wù)院.關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見[EB/OL].(2016-01-27)[2017-02-10].http://news.xinhuanet.com/fortune/2016-01/27/c_1117916568.htm.

[8]中共中央，國(guó)務(wù)院.關(guān)于深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見[EB/OL].(2017-02-05)[2017-02-10].http://news.xinhuanet.com/politics/2017-02/05/c_1120413568.htm.

[9]中國(guó)安徽省委辦公廳，安徽省人民政府辦公廳.關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)實(shí)施方案[EB/OL].(2017-02-03)[2017-02-10].http://www.ahmz.gov.cn/list_Show.asp?id=24215.

[10]張茜，李華胤.村民自治有效實(shí)現(xiàn)單元的討論與研究[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014(4)：49.

[11]張嘉俊.村民自治的有效層級(jí)研究——以廣東省清遠(yuǎn)市的探索為例[D].北京：中共中央黨校，2015.

[12]鄧宏壯.理事會(huì)：村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的組織基礎(chǔ)——基于廣東省英德市石牯塘鎮(zhèn)葉屋村的個(gè)案研究[D].武漢：華中師范大學(xué)，2016.

[13]徐勇.蕉嶺創(chuàng)制：“四權(quán)同步”的基層治理模式[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2016：225.