國(guó)有企業(yè)改革背景下對(duì)內(nèi)部審計(jì)的思考

劉凌

摘要：新一輪國(guó)企改革背景下，內(nèi)部審計(jì)如何確保改革的順利進(jìn)行，充分發(fā)揮保駕護(hù)航的作用，成為一個(gè)值得思考的問(wèn)題。目前來(lái)看，內(nèi)部審計(jì)要成為國(guó)有企業(yè)改革的助力，必須明確發(fā)展方向，主動(dòng)尋求轉(zhuǎn)變，積極探索國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的新路徑。本文從闡述當(dāng)前我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的主要特點(diǎn)出發(fā)，聚焦內(nèi)部審計(jì)對(duì)于國(guó)有企業(yè)改革的意義，同時(shí)分析內(nèi)部審計(jì)在國(guó)有企業(yè)改革中的作用，并系統(tǒng)探討改革背景下內(nèi)部審計(jì)工作的新變化。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)；改革；背景；內(nèi)部審計(jì)；思考

2015年8月24日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式出臺(tái)，宣告了新一輪國(guó)有企業(yè)改革的序幕正式拉開(kāi)。在隨后的2016年中，多個(gè)專(zhuān)項(xiàng)配套文件陸續(xù)公布，涵蓋了國(guó)有企業(yè)功能界定、混合制企業(yè)員工持股、國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)，“1+N”①的文件體系基本形成，新一輪國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入實(shí)施階段。在此背景下，國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)如何確保改革的順利進(jìn)行，充分發(fā)揮保駕護(hù)航的作用，成為一個(gè)值得思考的問(wèn)題。目前來(lái)看，內(nèi)部審計(jì)要成為國(guó)有企業(yè)改革的助力，必須明確發(fā)展方向，主動(dòng)尋求轉(zhuǎn)變，積極探索國(guó)有企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的新路徑。

一、當(dāng)前我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的主要特點(diǎn)

國(guó)有企業(yè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，對(duì)于調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用。自2016年國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入實(shí)施階段以來(lái)，受到了來(lái)自社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。李克強(qiáng)總理在2016年的《政府工作報(bào)告》中特別指出：“今明兩年，要以改革促發(fā)展，堅(jiān)決打好國(guó)有企業(yè)提質(zhì)增效攻堅(jiān)戰(zhàn)?！庇纱丝梢?jiàn)，國(guó)有企業(yè)的改革已進(jìn)入到了全面推進(jìn)的新時(shí)期。從目前來(lái)看，新時(shí)期的國(guó)有企業(yè)改革政策有如下特色：

（一）定位更加清晰

新時(shí)期的國(guó)有企業(yè)改革在功能定位上更加清晰化，將國(guó)有企業(yè)劃分為兩個(gè)類(lèi)別：一類(lèi)是以經(jīng)濟(jì)效益為主導(dǎo)的商業(yè)型國(guó)有企業(yè)；另一類(lèi)是以社會(huì)效益為主導(dǎo)的公益型國(guó)有企業(yè)。針對(duì)不同定位的國(guó)有企業(yè)將實(shí)施不同的政策，從國(guó)有資產(chǎn)和資源的優(yōu)化配置角度進(jìn)行重新調(diào)整，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深度融合，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益之間的有機(jī)統(tǒng)籌。

（二）管理更加現(xiàn)代

新時(shí)期的國(guó)有企業(yè)改革將在企業(yè)管理機(jī)制上更加趨于現(xiàn)代化，有效緩解以往政府管理過(guò)細(xì)、干擾企業(yè)自主運(yùn)營(yíng)的問(wèn)題，使得國(guó)有企業(yè)的獨(dú)立市場(chǎng)地位逐漸凸顯出來(lái)。其中，職業(yè)經(jīng)理人制度、市場(chǎng)化選聘運(yùn)營(yíng)管理人員、薪酬分配差異化以及分類(lèi)分層管理都成為了國(guó)有企業(yè)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著各類(lèi)管理要素陸續(xù)得以激發(fā)，國(guó)有企業(yè)在公司治理上將更加符合市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的要求，現(xiàn)代化管理水平也將進(jìn)一步提高。

（三）股權(quán)更加多樣

新時(shí)期的國(guó)有企業(yè)改革將沿著“混合所有制”這一主線，使企業(yè)自身的“國(guó)有”特色得以淡化。在混合所有制的導(dǎo)向下，國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)化進(jìn)程中，通過(guò)并購(gòu)、重組等方式，使民資、外資、基金等多種類(lèi)型的非國(guó)有資本更多地參與到國(guó)有企業(yè)改革中來(lái)，隨著“混合制企業(yè)員工持股”的試點(diǎn)鋪開(kāi)，各種資本將齊聚一堂、相互促進(jìn)，國(guó)有資本一家獨(dú)大的局面將逐步得到改善，國(guó)有企業(yè)改革所帶來(lái)的市場(chǎng)化效益也將更加廣泛。

二、內(nèi)部審計(jì)對(duì)于國(guó)有企業(yè)改革的意義

內(nèi)部審計(jì)源于主體進(jìn)行自我約束的內(nèi)在需要，在職能上包括審查、評(píng)估和監(jiān)督等多個(gè)方面。在國(guó)有企業(yè)改革的過(guò)程中，內(nèi)部審計(jì)的意義在于：第一，審查國(guó)有企業(yè)在改革進(jìn)程中是否履行了必要的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，對(duì)改革中存在的弊端，特別是國(guó)有資產(chǎn)流失方面的風(fēng)險(xiǎn)是否進(jìn)行了重點(diǎn)防范；第二，評(píng)估國(guó)有企業(yè)在改革進(jìn)程中對(duì)政策、法律及規(guī)章的遵循情況，例如對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)措施是否恰當(dāng)，對(duì)資源和能源的利用是否有效，改革的階段性結(jié)果與改革目標(biāo)是否一致等，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)作出公正客觀的評(píng)價(jià)，并提出改善建議和意見(jiàn)；第三，監(jiān)督國(guó)有企業(yè)在改革進(jìn)程中是否存在弄虛作假、違法亂紀(jì)、以權(quán)謀私及侵吞國(guó)有資產(chǎn)等不良行為。

三、內(nèi)部審計(jì)在國(guó)有企業(yè)改革中的作用

國(guó)有企業(yè)全面深化改革的大環(huán)境對(duì)內(nèi)部審計(jì)提出了更多的要求，內(nèi)部審計(jì)必須在改革過(guò)程中進(jìn)一步加強(qiáng)審計(jì)執(zhí)行力度，積極轉(zhuǎn)變審計(jì)思維模式，真正服務(wù)于國(guó)有企業(yè)改革。具體來(lái)說(shuō)，內(nèi)部審計(jì)在國(guó)有企業(yè)改革中能夠在以下三個(gè)方面發(fā)揮積極的作用。

（一）混合所有制的發(fā)展方面

國(guó)有企業(yè)在進(jìn)行混合所有制改革的過(guò)程中，改制重組的事項(xiàng)會(huì)逐漸增多。內(nèi)部審計(jì)要重點(diǎn)關(guān)注混合所有制改革是否符合企業(yè)的發(fā)展要求，例如重組過(guò)程是否經(jīng)過(guò)民主決策、重組涉及資產(chǎn)是否經(jīng)有效的價(jià)值評(píng)估，重組是否引入了合格的戰(zhàn)略投資者等方面。通過(guò)開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)全面保障國(guó)有企業(yè)改制重組的合理性、合法性及效益性，有效防范國(guó)有資產(chǎn)的流失。

（二）調(diào)整法人治理結(jié)構(gòu)方面

在新一輪全面深化改革的大環(huán)境下，國(guó)有企業(yè)一方面要遵循中國(guó)特色社會(huì)主義的基本制度要求，另一方面要積極借鑒國(guó)際上通行的做法，努力構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、產(chǎn)權(quán)明確、相互協(xié)調(diào)、有效制衡的法人治理模式，以適應(yīng)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化和國(guó)際化發(fā)展的要求。作為國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)，要不斷審查組織機(jī)構(gòu)的合法性、評(píng)估運(yùn)營(yíng)管理的規(guī)范性、監(jiān)督權(quán)力配置的合理性，同時(shí)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)完善激勵(lì)和約束機(jī)制。從這些方面出發(fā)，真正確立企業(yè)的法定代表人地位。

（三）完善運(yùn)營(yíng)預(yù)算制度方面

在國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)預(yù)算方面，國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)既要注重宏觀目標(biāo)，也需揭示微觀問(wèn)題，從根本上確保國(guó)家的重大決策得到貫徹執(zhí)行。此外，在推動(dòng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)預(yù)算相關(guān)程序不斷完善的同時(shí)，還要促進(jìn)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)收益投向的合理化。在這一輪的國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力正與日俱增，內(nèi)部審計(jì)需要幫助國(guó)有企業(yè)及時(shí)地進(jìn)行調(diào)整，真正發(fā)揮前瞻性作用。

四、改革背景下內(nèi)部審計(jì)工作的新變化

我國(guó)正步入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高速轉(zhuǎn)為中高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)，經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)要素由投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。為了適應(yīng)新常態(tài)，同時(shí)貫徹落實(shí)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》的精神，國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)必須從多個(gè)方面著手引入新的變化。endprint

（一）明確審計(jì)職能定位

在現(xiàn)代企業(yè)治理架構(gòu)中，內(nèi)部審計(jì)作為有效治理的基石之一，應(yīng)向?qū)徲?jì)委員會(huì)或董事會(huì)匯報(bào)。在目前國(guó)有企業(yè)的環(huán)境中，內(nèi)部審計(jì)大多從屬于高級(jí)管理人員，審計(jì)部門(mén)和人員的獨(dú)立性難以保證，嚴(yán)重影響審計(jì)工作的質(zhì)量。在國(guó)有企業(yè)改革背景下，內(nèi)部審計(jì)的職能定位應(yīng)進(jìn)一步明確，可參照現(xiàn)代企業(yè)治理架構(gòu)，內(nèi)部審計(jì)直接向?qū)徲?jì)委員會(huì)或董事會(huì)匯報(bào)，并接受指導(dǎo)和管理。

（二）推動(dòng)審計(jì)資源整合

在大型國(guó)有企業(yè)中，往往下設(shè)有許多分子公司和各類(lèi)項(xiàng)目小組，在管理上普遍存在層級(jí)多、鏈條長(zhǎng)、高度分散的特點(diǎn)。從審計(jì)資源的配套上來(lái)說(shuō)，目前大部分國(guó)有企業(yè)均存在不同程度的不足，與繁重的審計(jì)任務(wù)之間的矛盾正日益突出。要解決這個(gè)問(wèn)題，一方面國(guó)有企業(yè)需增加審計(jì)力量，吸納更多領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)人才到審計(jì)隊(duì)伍中，不斷優(yōu)化人員知識(shí)結(jié)構(gòu)。另一方面則需要推動(dòng)審計(jì)資源整合，例如針對(duì)國(guó)有企業(yè)的二級(jí)單位可以實(shí)行審計(jì)部門(mén)和監(jiān)察部門(mén)聯(lián)席辦公，針對(duì)三級(jí)單位可以實(shí)行審計(jì)部門(mén)和監(jiān)察部門(mén)合署辦公，而對(duì)各類(lèi)項(xiàng)目小組則可以通過(guò)派駐審計(jì)組或開(kāi)展第三方審計(jì)等模式靈活處理，從而構(gòu)建真正的大監(jiān)督格局。

（三）改變審計(jì)工作重點(diǎn)

一直以來(lái)，國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)工作存在著浮于表面的問(wèn)題，不能有效切合企業(yè)自身關(guān)注的重點(diǎn)，這是國(guó)有企業(yè)改革背景下內(nèi)部審計(jì)需要重點(diǎn)改進(jìn)的一項(xiàng)。具體來(lái)說(shuō)，內(nèi)部審計(jì)要堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向，突出重大問(wèn)題和關(guān)鍵領(lǐng)域，把工作重心真正轉(zhuǎn)移到權(quán)力集中、資源聚集的環(huán)節(jié)上來(lái)，針對(duì)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，保障國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和管理提升。

（四）加強(qiáng)審計(jì)問(wèn)題整改

目前，國(guó)有企業(yè)對(duì)于內(nèi)部審計(jì)成果的應(yīng)用存在不少問(wèn)題。內(nèi)部審計(jì)只發(fā)現(xiàn)問(wèn)題而不督促整改那就是失職；如果督促了仍然得不到整改，那就是被審計(jì)單位管理人員的瀆職。國(guó)有企業(yè)的改革要獲得成功，離不開(kāi)對(duì)自身問(wèn)題的整改，內(nèi)部審計(jì)必須加大對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的跟蹤力度，可以有針對(duì)性的建立起“問(wèn)題清單”，落實(shí)具體的整改責(zé)任人，待整改完成后才能進(jìn)行“問(wèn)題銷(xiāo)號(hào)”，同時(shí)對(duì)整改效果進(jìn)行即時(shí)的跟蹤審計(jì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)成果的閉環(huán)管理，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在風(fēng)險(xiǎn)防范方面的作用，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部控制能力的提升。

（五）嚴(yán)控審計(jì)工作質(zhì)量

國(guó)有企業(yè)改革需要內(nèi)部審計(jì)良好的工作質(zhì)量作為堅(jiān)實(shí)的后盾，建立審計(jì)工作的評(píng)價(jià)指標(biāo)，充分發(fā)揮約束和激勵(lì)作用，是嚴(yán)控審計(jì)工作質(zhì)量的重要方面。通過(guò)在審計(jì)項(xiàng)目中開(kāi)展目標(biāo)績(jī)效考核制度，對(duì)積極創(chuàng)新審計(jì)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)重大問(wèn)題，有效維護(hù)企業(yè)利益的審計(jì)人員給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)違反職業(yè)審慎性，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或發(fā)現(xiàn)問(wèn)題沒(méi)能及時(shí)報(bào)告和監(jiān)督，給企業(yè)造成損失的審計(jì)人員要進(jìn)行問(wèn)責(zé)，從而在整體上督促審計(jì)人員勤勉盡責(zé)履職。

五、結(jié)語(yǔ)

國(guó)有企業(yè)的改革是一個(gè)長(zhǎng)期且艱巨的過(guò)程，其中涉及的內(nèi)容之多、范圍之廣，無(wú)形中增加了改革的難度。內(nèi)部審計(jì)在國(guó)有企業(yè)改革中扮演著重要的角色，作為審計(jì)人員應(yīng)圍繞國(guó)有企業(yè)改革的核心內(nèi)容進(jìn)行積極探索，幫助國(guó)有企業(yè)形成既符合我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度又能適應(yīng)市場(chǎng)化發(fā)展要求的運(yùn)營(yíng)模式，同時(shí)也為國(guó)有企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

注釋?zhuān)?/p>

①“1+N”文件體系：《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》作為“1”，在國(guó)企改革中發(fā)揮引領(lǐng)作用；制定“N”個(gè)配套文件，強(qiáng)化各項(xiàng)改革之間的協(xié)同配合。

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（作者單位：中國(guó)石油技術(shù)開(kāi)發(fā)公司）endprint