貧困地區(qū)農(nóng)村中小學優(yōu)化布局研究

黃東升　趙亮

[摘 要]貧困地區(qū)農(nóng)村中小學存在布局結(jié)構(gòu)的不合理問題。隨著“全面二孩”時代的到來和精準扶貧戰(zhàn)略的實施，如何優(yōu)化農(nóng)村中小學布局、滿足農(nóng)村多元化的教育需求成為當務之急。農(nóng)村中小學的優(yōu)化布局應當結(jié)合實際制定布局調(diào)整標準、構(gòu)建多元主體參與決策機制、加大農(nóng)村教育資金投入力度、大力培養(yǎng)農(nóng)村中小學全科教師、有效盤活農(nóng)村閑置教育資源，努力推進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展，為精準脫貧奠定基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]貧困地區(qū)；農(nóng)村中小學；優(yōu)化布局

學校的布局調(diào)整是一個動態(tài)過程，與經(jīng)濟社會發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)變化相適應。從2001年國務院出臺《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》開始，我國農(nóng)村中小學掀起了為期10年的“撤點并?！睙岢?，直到2012年國務院辦公廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務教育學校布局調(diào)整的意見》，“撤點并?！辈诺靡跃o急剎車?！俺伏c并校”的實施，一定程度上“促進了教育資源的合理配置，提高了農(nóng)村學校的規(guī)模效益，促進了區(qū)域內(nèi)教育的均衡發(fā)展，提高了農(nóng)村學校的教育質(zhì)量[1]”，但同時引發(fā)的諸多“后遺癥”影響至今，阻礙了農(nóng)村教育的健康發(fā)展。隨著“全面二孩”時代的到來和精準扶貧戰(zhàn)略的實施，如何優(yōu)化農(nóng)村中小學布局、滿足農(nóng)村多元化的教育需求成為當務之急。

一、貧困地區(qū)農(nóng)村中小學布局調(diào)整的“后遺癥”

廣西百色市是老一輩革命家發(fā)動百色起義、創(chuàng)建紅七軍的革命老區(qū)，屬于國家14個集中連片特困地區(qū)之一，是實施精準扶貧戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場之一。百色革命老區(qū)下轄12個縣（市、區(qū)），總?cè)丝诮?00萬，集老、少、邊、山、窮、庫于一體。2017年8月，課題組就百色革命老區(qū)農(nóng)村中小學的布局調(diào)整情況進行了調(diào)研，調(diào)研的重點是：在經(jīng)歷了10年的“撤點并?！焙?，目前的貧困地區(qū)農(nóng)村中小學布局結(jié)構(gòu)如何、出現(xiàn)了什么問題等。課題組采用隨機分層抽樣法，先抽取4個縣級行政區(qū)，再抽取其中的8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行調(diào)研，主要調(diào)研對象是農(nóng)村中小學校長和教師、家長、計生部門等，同時對其中的3位教育局局長進行了訪談。因此，調(diào)研的結(jié)論具有一定的代表性和說服力。

1.農(nóng)村中小學數(shù)量明顯減少

在被調(diào)研的8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，2001年每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)有一所初中，但在“撤點并?！睍r期有6所被陸續(xù)關(guān)停，師生分流到附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)或城區(qū)。8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有73個行政村，2001年有農(nóng)村小學73所，教學點362個，而目前只有27所農(nóng)村小學，教學點56個，既無農(nóng)村小學也無教學點的行政村達到31個，中小學大量減少的現(xiàn)象主要集中在2012年之前，近年來也有部分學校被撤并。

2.農(nóng)村學生上學難問題突出

貧困地區(qū)農(nóng)村大多山高路遠，交通不便，所調(diào)研地區(qū)的農(nóng)村中小學均沒有配備相應的校車，在學校被撤并后，學生只能走讀或到寄宿制學校就讀。走讀需要起早貪黑、翻山越嶺，學生上學的路程和時間均大幅增加。而在寄宿制學校，大部分學生每個星期才能回一次家，學生成為“二次留守兒童”。上學難、上學遠導致的厭學、輟學、安全等問題較為突出。

3.農(nóng)村教師的工作滿意度低

對農(nóng)村中小學教師的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，教師的工作滿意度并不高：一是教師工作壓力大，大多身兼數(shù)門課程，既是老師又當保姆，且安全責任重大；二是職業(yè)認同低，職稱評定名額有限，參加培訓機會少，榮譽獲取不容易，他們認為是“弱勢群體”，日益被邊緣化；三是成就感不強，由于成績優(yōu)秀且家庭條件較好的學生大多往外就讀，剩下的主要是成績不理想的學生和留守兒童，增加了管理難度，在現(xiàn)行的教育評價機制下，農(nóng)村教師的工作成就感逐漸弱化。

4.農(nóng)村的教育質(zhì)量堪憂

課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村教師的外流傾向較為嚴重，尤其是年輕教師，為解決婚姻問題、改變工作環(huán)境等，更希望通過報考公務員、工作調(diào)動等方式“逃離”農(nóng)村。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，城區(qū)學校不斷擴容，很多地方不得不從農(nóng)村抽調(diào)大量的優(yōu)秀教師，而優(yōu)秀教師的大量減少導致農(nóng)村的教育質(zhì)量進一步下降，可以說，教師流失對農(nóng)村的教育質(zhì)量是“傷筋動骨”的事情。

5.農(nóng)村閑置教育資源盤活難

由于“撤點并?！保r(nóng)村出現(xiàn)了大量“空殼”學校，原有的教育資源大量閑置，但因產(chǎn)權(quán)不清、管理不善等原因，盤活起來面臨諸多困境。結(jié)果不是雜草叢生，就是校舍淪為豬舍、運動場成了曬谷場，曾經(jīng)的“鄉(xiāng)村最美建筑”和“鄉(xiāng)村文化中心”只能成為童年的記憶，令人唏噓。那些因?qū)W生流失而形成的“麻雀學?！币灿休^多的教育資源被閑置，無法發(fā)揮其應有價值。

二、貧困地區(qū)農(nóng)村中小學優(yōu)化布局的主要動因

“學校布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，意味著教育資源諸要素的重新分配和優(yōu)化整合[2]”，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的視角來看，這是解決農(nóng)村義務教育現(xiàn)存問題的邏輯起點，也是促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展的現(xiàn)實起點。當前，貧困地區(qū)農(nóng)村中小學的優(yōu)化布局主要基于以下兩個方面。

1.“全面二孩”對農(nóng)村中小學優(yōu)化布局提出新要求

黨的十八屆五中全會提出了“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”，標志著我國進入了“全面二孩”時代，“勢必引起我國出生人口的變動，進而影響未來入學人數(shù)和在校學生規(guī)模[3]”。在廣大農(nóng)村地區(qū)，“傳宗接代”“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固，其生育率長期高于城市。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對生育二孩的意愿日益強烈。當?shù)赜嬌块T提供的數(shù)據(jù)顯示，近兩年來，新生兒數(shù)量明顯高于“單獨二孩”時期，有些家庭的孩子超過兩個。在未來幾年，學齡人口的增加必然要求擴大教育服務的供給，同時，人們開始不僅僅滿足于“有學上”，而要求“上好學”，對教育的需求呈現(xiàn)多元化，重新配置教育資源勢在必行。由于“撤點并校”致使農(nóng)村中小學校數(shù)量減少、規(guī)?？s小，加大了農(nóng)村教育資源的供求矛盾，使農(nóng)村中小學布局調(diào)整和教育資源供給的問題日益突出，這就需要做好農(nóng)村中小學的布局規(guī)劃，為新增學齡人口預留足額的學位，以確保農(nóng)村義務教育的可持續(xù)發(fā)展。

2.精準扶貧戰(zhàn)略的實施需要優(yōu)化農(nóng)村中小學布局endprint

習近平總書記強調(diào)：“扶貧必扶智。讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育，是扶貧開發(fā)的重要任務，也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑?！笨倳浀姆鲐毿抡摂酁檗r(nóng)村教育扶貧脫貧指明了方向。當前，貧困地區(qū)農(nóng)村是我國扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，其中，優(yōu)化農(nóng)村中小學布局、讓農(nóng)村孩子接受優(yōu)質(zhì)教育是精準扶貧的基礎(chǔ)性工程。從教育的扶貧功能來看，只有通過教育，才能轉(zhuǎn)變貧困群眾“等靠要”“讀書無用論”等落后思想觀念，增強貧困群眾擺脫困境的斗志和信心，提高貧困群眾致富奔小康的能力和智慧，從而徹底拔除窮根、消除貧困。從精準扶貧的效果來看，2020年，我國將全面建成小康社會，當廣大農(nóng)村擺脫了貧困，農(nóng)民外流的數(shù)量就會逐步減少，回流農(nóng)村建設(shè)美麗家鄉(xiāng)則日益增多，學齡人口的增長速度隨之加快，這就需要加強農(nóng)村中小學的優(yōu)化布局，加大教育資源的供給力度和優(yōu)化配置。

三、貧困地區(qū)農(nóng)村中小學優(yōu)化布局的基本路徑

農(nóng)村中小學的優(yōu)化布局并非簡單的“撤點并?！毙袨?，而是一個系統(tǒng)工程，涉及教育改革的價值選擇、政策體系、資源配置等核心問題，因此，需要立體構(gòu)建優(yōu)化布局的基本路徑，才能滿足人們多元優(yōu)質(zhì)的教育需求。

1.結(jié)合實際制定布局調(diào)整標準

布局調(diào)整標準就是學校撤并標準，而“學校撤并標準是決定某所學校保留或關(guān)閉的依據(jù)和評判指標，它不但蘊含技術(shù)標準，更包含重要的價值選擇”[4]。因此，不能為了減輕財政負擔，追求規(guī)模辦學而盲目實行“一刀切”，而是要在深入調(diào)研和總結(jié)經(jīng)驗教訓的基礎(chǔ)上，堅持“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則，結(jié)合貧困地區(qū)的地理環(huán)境、交通狀況、人口結(jié)構(gòu)等實際情況來制定布局調(diào)整標準。貧困地區(qū)農(nóng)村中小學布局調(diào)整標準的設(shè)置要體現(xiàn)多元化，具有建構(gòu)性，具體包括：學生的學業(yè)成績；學校的教育質(zhì)量；學生上學的安全性；交通的便捷性；生均教育成本；辦學的規(guī)模；服務的人口；教學設(shè)施的使用狀況；學校對農(nóng)村的價值等。在布局調(diào)整的決策程序上，決策者應對多元標準分別打分，并進行綜合評價，才能決定學校的去留或恢復重建。

2.構(gòu)建多元主體參與的決策機制

農(nóng)村中小學的布局調(diào)整關(guān)系到多方面的利益，而在以往的學校撤并過程中，主要是政府單方的行政行為，教師、家長、學生等作為重要的利益相關(guān)者卻常常被忽視，他們的參與率低、溝通受阻，甚至往往是最后的知情者，所以，他們的滿意度也最低。在教育這個最具民本意蘊的領(lǐng)域中，以往這種忽視民眾訴求的做法顯然不科學也不符合情理。因此，政府要轉(zhuǎn)變職能，構(gòu)建多元利益主體參與的決策機制，拓寬民眾的利益表達渠道，彰顯弱勢群體的利益訴求，讓教師、家長、學生等主體有更多的知情權(quán)和參與權(quán)。同時，在布局調(diào)整的程序上，要體現(xiàn)其公正性。公正的布局調(diào)整程序應包括以下幾個環(huán)節(jié)：“收集與分析學校運營事實、研究與制定學校撤并標準、討論與決定學校撤并名單、告知與公布師生調(diào)轉(zhuǎn)計劃、評估與處置學?？臻e資產(chǎn)[5]”。從某種意義上說，公正的程序產(chǎn)生于多元主體的參與、互動與博弈之中，它能夠保障學校布局調(diào)整的科學性和民主性，避免政府盲目的行政行為。

3.加大農(nóng)村教育資金投入力度

針對農(nóng)村教育投入不合理問題，要進一步優(yōu)化教育支出結(jié)構(gòu)，建議由省級教育和財政部門統(tǒng)籌安排各級教育專項資金，通過財政轉(zhuǎn)移支付方式保障投入的精準度，設(shè)立農(nóng)村義務教育建設(shè)專項資金，加大投入的傾斜度。資金主要投入以下幾個方面：一是用于改善貧困地區(qū)農(nóng)村學校的食堂、宿舍、運動場所等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是用于貧困地區(qū)農(nóng)村義務教育的信息化建設(shè)，使農(nóng)村師生能夠共享現(xiàn)代化的教育資源；三是用于增加農(nóng)村教師的工資支出，通過改變傳統(tǒng)的師生比編制供給，“以農(nóng)村學校為單位審核教師編制，以實際教育教學需求為標準核定教師數(shù)量[6]”，合理配置寄宿制學校的工勤崗位和農(nóng)村小學、教學點的音體美教師；四是用于改善農(nóng)村教師的工作和生活條件，加大教師周轉(zhuǎn)房建設(shè)力度，讓農(nóng)村教師住有所居，進而安居樂教。

4.大力培養(yǎng)農(nóng)村中小學全科教師

“振興民族的希望在教育，振興教育的希望在教師”，教師在教育發(fā)展中的決定性作用不言而喻。農(nóng)村教師的配置問題是農(nóng)村中小學優(yōu)化布局的重要環(huán)節(jié)，雖然近年來國家和部分?。ㄊ?、區(qū)）通過免費師范生專項計劃培養(yǎng)了大量的教師，各地也以“特崗教師”等形式招聘了大量的教師，一定程度上緩解了農(nóng)村中小學的“教師荒”問題，但還面臨著年輕教師留不住、優(yōu)秀教師被抽調(diào)、留守教師兼課多等現(xiàn)實困境，這不僅關(guān)系到教師的配置問題，更關(guān)系到農(nóng)村的教育質(zhì)量問題。根據(jù)“全面二孩”時代的學齡人口增長預測，以及貧困地區(qū)農(nóng)村精準扶貧的戰(zhàn)略要求，農(nóng)村學校教師缺口仍然很大，需要大力培養(yǎng)農(nóng)村中小學全科教師。為此，要建立由省級教育行政部門統(tǒng)籌規(guī)劃，高等師范院校負責培養(yǎng)，縣級教育、人力資源與社會保障等部門通力協(xié)調(diào)，以農(nóng)村中小學為實踐實習基地的農(nóng)村中小學全科教師培養(yǎng)體系，打造一支“下得去、留得住、教得好”的農(nóng)村中小學全科教師隊伍。

5.有效盤活農(nóng)村閑置教育資源

閑置教育資源主要包括學校的校舍、教學設(shè)施、教學用地等。由于歷史的原因，很多農(nóng)村小學和教學點的教學用地屬于農(nóng)村的集體土地，而校舍、教學設(shè)施則是國家投入建設(shè)，屬于國有資產(chǎn)，要處置起來就會面臨著產(chǎn)權(quán)不清的問題，這就增加了盤活的難度。為此，建議由縣級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導，組織教育、國土、村委會等相關(guān)部門協(xié)商解決，對于固定資產(chǎn)要“在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上整合置換，或通過作價轉(zhuǎn)讓、拍賣等方式進行資產(chǎn)盤活，所得資金全部用于學校建設(shè)[7]”；對于移動資產(chǎn)的盤活，則可以調(diào)配補充到其他學校。如此有效盤活農(nóng)村閑置教育資源，不僅可以提高資源利用率，而且可以增加用于農(nóng)村學校建設(shè)的投入。

總之，沒有農(nóng)村教育的真正“脫貧”，就談不上農(nóng)村真正的精準脫貧，各級政府要把農(nóng)村中小學優(yōu)化布局納入當前的精準扶貧戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，把農(nóng)村教育扶貧作為先導性的民生工程，努力推進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。

參考文獻

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（責任編輯 張慧籽）endprint