雷望紅，張丹丹

(1.華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430074； 2.華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心,湖北 武漢 430074)

一、引子

自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)一直在與貧困進(jìn)行艱苦卓絕的斗爭(zhēng)。改革開放以前，我國(guó)處于全面貧困的狀況，國(guó)家主要通過大力發(fā)展工業(yè)化提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平，降低貧困發(fā)生率，但狀況不容樂觀。改革開放以后，依靠農(nóng)村土地制度、市場(chǎng)制度和就業(yè)制度的改革，形成了一定的制度紅利，大量貧困農(nóng)民解決了溫飽問題[1]。此后，市場(chǎng)化改革迅速改變了中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生活等各個(gè)方面，國(guó)家綜合實(shí)力和人民的生活水平迅速提高，貧困問題逐步被納入了國(guó)家的治理視野。

由于我國(guó)人口基數(shù)大，貧困人口分布集中，主要分布在中、西部地區(qū)的連片貧困地區(qū)，以深山區(qū)、石山區(qū)、高寒區(qū)、黃土高原區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)為主，具有明顯的區(qū)域性。1984年，國(guó)家確定了331個(gè)貧困縣進(jìn)行重點(diǎn)扶持，隨后每年都會(huì)確定貧困縣。進(jìn)入新世紀(jì)以后，我國(guó)貧困地區(qū)特別是集中連片特困地區(qū)發(fā)展仍然相對(duì)滯后，扶貧開發(fā)任務(wù)十分艱巨。2013年底，由中辦和國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》(下文簡(jiǎn)稱“意見”)，確立了建立精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制，在《意見》中再次指出，要將集中連片特殊困難地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。相比于個(gè)體貧困的治理，區(qū)域貧困治理面臨基礎(chǔ)設(shè)施落后、就業(yè)機(jī)會(huì)貧乏、市場(chǎng)適應(yīng)不強(qiáng)、返貧率高等障礙。因此，當(dāng)前我國(guó)扶貧的重點(diǎn)和難點(diǎn)是區(qū)域性貧困治理問題。

在區(qū)域性貧困治理上，國(guó)家、市場(chǎng)和農(nóng)民等主體的作用不容忽視。學(xué)界對(duì)于國(guó)家在扶貧攻堅(jiān)工作中的主導(dǎo)地位形成了一致認(rèn)識(shí)。國(guó)家的主導(dǎo)作用表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是制定法律制度，完善政策體系，營(yíng)造公平與效率并存的社會(huì)氛圍[2]；二是采取具體的扶貧措施，投入扶貧資源，供給公共產(chǎn)品[3]。由于政府過多介入、承擔(dān)責(zé)任過多，容易產(chǎn)生貧困人口的依賴心理，影響扶貧效率和效果，從而出現(xiàn)“政府失靈”[4-5]。因此，一些學(xué)者主張引入市場(chǎng)機(jī)制，以提高扶貧的精準(zhǔn)性和效率。

市場(chǎng)是最具活力的因素，運(yùn)用好市場(chǎng)機(jī)制，不僅能夠拓展扶貧開發(fā)的資源，更能破解片面依靠行政手段、政府資源推動(dòng)減貧與發(fā)展的低效率難題[6]。宮留記認(rèn)為扶貧是一項(xiàng)專業(yè)化很強(qiáng)的工作，市場(chǎng)的分散化決策系統(tǒng)能夠?qū)⑶Ъ胰f(wàn)戶聯(lián)結(jié)在一起，以充分調(diào)動(dòng)貧困人口的脫貧積極性。然而，市場(chǎng)同樣不是萬(wàn)能的，依然會(huì)存在市場(chǎng)失靈的情況。向德平清醒地指出，市場(chǎng)機(jī)制不會(huì)自動(dòng)惠及貧困人口，甚至不確定的市場(chǎng)條件往往對(duì)脆弱的貧困人口帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)[6]。

脫貧攻堅(jiān)的真正主體是農(nóng)民自身，貧困治理中的關(guān)鍵力量。覃志敏從宏觀層面將貧困治理分為兩種模式：一種是外源性扶貧，一種是內(nèi)源性扶貧。他從發(fā)展的視角強(qiáng)調(diào)后一種模式的重要性，認(rèn)為要以人為中心，在脫貧過程中強(qiáng)調(diào)貧困者及其社區(qū)在發(fā)展話語(yǔ)與權(quán)力上和發(fā)展過程中的主導(dǎo)權(quán)[7]。鐘曉華則采取更為微觀的視角指出貧困者主體地位的重要性，他從可行能力的視角討論，可行能力既強(qiáng)調(diào)從“功能”層面改善貧困者外顯的生活質(zhì)量，更認(rèn)為要消除貧困必須向人的主體性回歸，即通過提升“能力”而達(dá)到自我脫貧和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)[8]。

國(guó)家、市場(chǎng)和農(nóng)民三者之間并非孤立的關(guān)系，而是有機(jī)聯(lián)系在一起。貧困治理的重點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)貧困，即設(shè)法提高貧困人口的收入水平。從財(cái)富來(lái)源來(lái)看，財(cái)富來(lái)源于勞動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)價(jià)值可以通過進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)進(jìn)行交換而實(shí)現(xiàn)。那么，治理貧困的關(guān)鍵在于打通農(nóng)民與市場(chǎng)二者之間的障礙，促進(jìn)農(nóng)民與市場(chǎng)建立有效聯(lián)系，國(guó)家的功能即在于疏通二者之間的關(guān)聯(lián)。換言之，貧困的有效治理即在于建立起國(guó)家、農(nóng)民與市場(chǎng)三者之間的有機(jī)聯(lián)系。從國(guó)家、市場(chǎng)與農(nóng)民三者關(guān)系角度來(lái)看，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)區(qū)域性扶貧實(shí)踐中存在三種不同類型的道路：第一條道路是由中央主導(dǎo)的資源直輸式貧困治理；第二條道路是由地方政府主導(dǎo)的資源整合式貧困治理；第三條道路是以農(nóng)民為主體的資源反饋式貧困治理。三條道路在實(shí)踐理念、實(shí)踐績(jī)效和實(shí)踐困境上存在明顯的差異，尤其表現(xiàn)在國(guó)家、農(nóng)民和市場(chǎng)三者關(guān)系的配置上的不同，本文將對(duì)三種治理模式和道路進(jìn)行闡述與分析。需要指出的是，在本文中，國(guó)家包括中央和地方政府兩個(gè)層面。

二、中央主導(dǎo)下的資源直輸式貧困治理

(一)扶貧資源輸入中的國(guó)家與農(nóng)民

解決貧困問題一直以來(lái)都是我國(guó)政府的主要治理目標(biāo)與責(zé)任。在扶貧開發(fā)規(guī)劃之下，國(guó)家一直通過資源輸入等方式對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行定向扶持。在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以后，國(guó)家繼續(xù)加大對(duì)貧困地區(qū)的扶持力度。資源直輸式貧困治理，是以中央為主導(dǎo)向貧困地區(qū)和貧困人口輸送資源，進(jìn)行直接地貧困救濟(jì)，不需要資源競(jìng)爭(zhēng)。資源直輸通常以項(xiàng)目制的方式向下輸送資源，規(guī)定了資源的用途[9]，中間政府只對(duì)資源進(jìn)行轉(zhuǎn)接與分配，避免了地方政府對(duì)于資源的轉(zhuǎn)換與吸納。

在這一模式之下，國(guó)家作為資源供給者，農(nóng)民作為資源承接者，二者建立了直接的溝通關(guān)系，前者試圖通過資源供給強(qiáng)化后者的生活生產(chǎn)能力與市場(chǎng)融入能力，后者只需要一個(gè)貧困人口的身份認(rèn)證即可獲得來(lái)自前者的救助與扶持。在國(guó)家、農(nóng)民與市場(chǎng)三者關(guān)系中，國(guó)家與農(nóng)民建立起實(shí)在的聯(lián)系，但國(guó)家的資源注入并不構(gòu)成農(nóng)民與市場(chǎng)建立有機(jī)聯(lián)系的充要條件。

(二)扶貧資源輸入的典型方式與實(shí)踐績(jī)效

在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略中，產(chǎn)業(yè)扶貧和金融扶貧是中央層面最為典型的兩種扶貧方式，主要針對(duì)有勞動(dòng)力的貧困群體，支持他們培養(yǎng)生產(chǎn)能力脫離貧困。

產(chǎn)業(yè)扶貧是地方政府按照國(guó)家的要求，根據(jù)對(duì)貧困戶需求的判斷，向他們投入物質(zhì)資源，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)上的扶持，典型的如種養(yǎng)殖業(yè)。產(chǎn)業(yè)扶貧包括兩種形式：一種是以個(gè)體為單位申請(qǐng)產(chǎn)業(yè)支持，從而獲得資金、種苗、技術(shù)等支持；一種是以村莊、地區(qū)為單位進(jìn)行整個(gè)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，集中投入各種資源。在貧困地區(qū)，產(chǎn)業(yè)扶貧多是通過一村一品、一地一品的方式進(jìn)行。之所以如此，在于政府希望通過在生產(chǎn)上形成規(guī)模效應(yīng)，積累沖破市場(chǎng)的能力，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民致富的愿望。在具體實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效果卻差強(qiáng)人意。一方面，農(nóng)戶在面對(duì)行政指令下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，存在著生產(chǎn)技術(shù)上的障礙，不一定能生產(chǎn)出合格或高價(jià)值的產(chǎn)品；另一方面，即使產(chǎn)品能夠生產(chǎn)出來(lái)，也面臨產(chǎn)業(yè)銷售等市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。馬楠在民族地區(qū)調(diào)研特色產(chǎn)業(yè)時(shí)發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)民無(wú)法準(zhǔn)確辨別有效市場(chǎng)信息，只能依靠“模仿”或者“經(jīng)驗(yàn)”，造成“一哄而上”和“一擁而上”的市場(chǎng)現(xiàn)象，市場(chǎng)發(fā)展極不穩(wěn)定，返貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生[10]。生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成了產(chǎn)業(yè)扶貧的兩大阻力，從而影響了貧困戶依靠產(chǎn)業(yè)脫貧的積極性。

金融扶貧是國(guó)家動(dòng)員銀行等金融機(jī)構(gòu)，向貧困農(nóng)戶發(fā)放貸款，為貧困戶提供生產(chǎn)基金，支持他們進(jìn)行生產(chǎn)，以培養(yǎng)他們的內(nèi)生發(fā)展能力的扶貧方式。金融扶貧的政策不僅限于貧困地區(qū)，在非貧困地區(qū)的貧困戶也可以申請(qǐng)，但貧困地區(qū)的這一政策力度更大。金融扶貧指向的同樣是產(chǎn)業(yè)，即國(guó)家向農(nóng)戶投入資金，在國(guó)家要求的范圍內(nèi)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展。然而，在實(shí)踐中，存在兩大與政策意圖相悖的現(xiàn)象：一是由于貧困戶還款能力弱，金融機(jī)構(gòu)不愿將貸款發(fā)放給貧困戶；二是存在大量貧困戶將國(guó)家的金融扶貧政策看作是國(guó)家的恩惠，存在著“不貸白不貸”的心理，往往將依靠金融扶貧貸得的資金用于生活性消費(fèi)，而非投入到生產(chǎn)中創(chuàng)造財(cái)富，貧困戶將錢用完后就再次返貧，而不考慮還款問題。

(三)中央主導(dǎo)資源輸入的貧困治理困境

國(guó)家針對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行直接的資源輸入解決貧困問題，但這種貧困治理的方式帶來(lái)了諸多不良后果：一是在國(guó)家不斷加大資源輸入解決貧困問題的情況下，貧困農(nóng)戶日益加深對(duì)于國(guó)家的依賴，更加不愿參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以擺脫貧困境遇。二是貧困資源出現(xiàn)嚴(yán)重的使用錯(cuò)位，一方面是發(fā)放到貧困戶手中的扶貧資源，被貧困戶花費(fèi)掉，并未發(fā)揮“造血”的功能；另一方面是貧困資源被區(qū)域內(nèi)的少數(shù)精英所吸納，用于進(jìn)行生產(chǎn)與投資，出現(xiàn)資源的“精英俘獲”[11]。三是國(guó)家資源投入多，但資源使用無(wú)效或低效，貧困現(xiàn)狀遲遲得不到改變，從而引發(fā)貧困戶對(duì)于國(guó)家的不滿，國(guó)家投入資源扶貧反而產(chǎn)生貧困治理內(nèi)卷化等問題[12]。

中央試圖通過資源的直接輸入增加農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的資本，以建立農(nóng)民與市場(chǎng)之間的直接關(guān)聯(lián)，其著重點(diǎn)在農(nóng)民身上。這一舉措忽略了兩個(gè)問題：一是農(nóng)民有沒有能力進(jìn)入，國(guó)家將資源單向地向農(nóng)民輸入，農(nóng)民是否有能力承接是一個(gè)重要問題。資源承接能力包括文化素質(zhì)、思考能力、行為能力等。簡(jiǎn)言之，即農(nóng)民自身的主體性[8]。二是農(nóng)民是否愿意承接，即農(nóng)民是否按照國(guó)家的理念愿意主動(dòng)脫貧致富。貧困地區(qū)由于長(zhǎng)期以來(lái)處于貧窮狀態(tài)，自然環(huán)境逐步形塑出一套貧困的文化體系，農(nóng)民們?cè)谖镔|(zhì)匱乏的生活環(huán)境中，往往能夠更加團(tuán)結(jié)，在日常生產(chǎn)生活中構(gòu)建一套相互關(guān)聯(lián)的生命價(jià)值體系，人與人之間會(huì)更加依賴，并日益習(xí)慣村莊社區(qū)范圍內(nèi)貧乏但溫暖的社會(huì)生活。相反，貧困地區(qū)的村民們對(duì)于外界心生恐懼，憚?dòng)陉J蕩，不愿參與各種競(jìng)爭(zhēng)獲得物質(zhì)收益。因此，即使國(guó)家注入資源“輸血”、“造血”，村民們對(duì)之熱情也不高。筆者在黔西南調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)?0后的村民由于教育水平低、不會(huì)說普通話等原因不敢外出打工，而80后、90后的村民，他們接受了基礎(chǔ)教育，能夠與外界溝通，仍然不愿外出打工，他們認(rèn)為在村里生活舒服，環(huán)境好空氣好人好，他們寧可吃青菜剩飯，也不愿意外出打工。政府支持各種種養(yǎng)殖項(xiàng)目，他們能夠獲得直接的補(bǔ)貼就種，否則就不種。由此看來(lái)，農(nóng)民自身缺乏脫貧意識(shí)與脫貧能力，國(guó)家亦很難幫助農(nóng)民掙脫出來(lái)。

從國(guó)家意志上來(lái)講，中央試圖通過直接的資源輸入建立國(guó)家與農(nóng)民之間的扶持關(guān)系，進(jìn)而增強(qiáng)農(nóng)民與市場(chǎng)之間的對(duì)接能力，以此促進(jìn)農(nóng)民脫離貧困。實(shí)踐證明，中央通過資源輸入能夠勾連國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)系，但并未促使農(nóng)民與市場(chǎng)之間有效對(duì)接，農(nóng)民自身發(fā)展的動(dòng)力與能力不足，完全依靠國(guó)家資源的輸入，必然嚴(yán)重制約貧困地區(qū)貧困問題的徹底解決。

三、地方政府主導(dǎo)下的資源整合式貧困治理

(一)資源整合中的政府與市場(chǎng)

地方政府是國(guó)家政策的執(zhí)行者。在執(zhí)行國(guó)家的扶貧政策過程中，他們能夠直觀感受到直接輸入政策資源的問題所在。在國(guó)家資源直接輸入的模式之下，政策資源無(wú)效或低效使用現(xiàn)象突出。一些地方主政者意識(shí)到問題以后，通過轉(zhuǎn)換扶貧策略進(jìn)行貧困治理。資源整合模式下的貧困治理，是以“曲線扶貧”的方式，將國(guó)家投放的資源整合利用，通過建立地方市場(chǎng)以改善整體的扶貧環(huán)境，為貧困人口創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。這一思路旨在建立政府與市場(chǎng)之間的緊密聯(lián)系，在建成地方市場(chǎng)后，能夠?yàn)楫?dāng)?shù)剞r(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)條件，因此自然能夠建立起農(nóng)民與市場(chǎng)之間的關(guān)系。

地方政府的這一做法，存在兩個(gè)方面的考慮：一是地方政府政績(jī)的考慮，通過制造亮點(diǎn)獲得上級(jí)的青睞，不論是對(duì)于官員自身還是地方政府都具有正向政治績(jī)效。二是試圖依靠資源整合，開發(fā)地方性市場(chǎng)，解決貧困農(nóng)戶的就業(yè)問題。在國(guó)家、農(nóng)民與市場(chǎng)三者關(guān)系的處理上，此模式試圖建立國(guó)家與市場(chǎng)二者之間更加緊密的聯(lián)系，但并非真實(shí)有效的聯(lián)系，在此基礎(chǔ)上，農(nóng)民與市場(chǎng)之間的聯(lián)系同樣不真實(shí)。

(二)資源整合的典型方式與實(shí)踐績(jī)效

貧困地區(qū)的地方政府樂于通過開發(fā)旅游資源的方式完成脫貧任務(wù)。一方面，貧困地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，生態(tài)環(huán)境良好，擁有一定的資源基礎(chǔ)和開發(fā)潛質(zhì)；另一方面鄉(xiāng)村旅游扶貧在國(guó)家政策層面獲得了支持?！兑庖姟分赋觯訌?qiáng)貧困地區(qū)旅游資源調(diào)查，圍繞美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，依托貧困地區(qū)優(yōu)勢(shì)旅游資源，發(fā)揮精品景區(qū)的輻射作用，帶動(dòng)農(nóng)戶脫貧致富。國(guó)家計(jì)劃在2015年，扶持大約2000個(gè)貧困村開展鄉(xiāng)村旅游，到2020年，扶持大約6000個(gè)貧困村開展鄉(xiāng)村旅游。一些省份積極響應(yīng)，如貴州省于2011年專門下發(fā)《關(guān)于大力實(shí)施鄉(xiāng)村旅游扶貧倍增計(jì)劃的意見》，積極推動(dòng)將扶貧開發(fā)與鄉(xiāng)村旅游有機(jī)融合。在地方資源基礎(chǔ)和國(guó)家政策支持下，地方政府具有積極性和動(dòng)力整合資源，開展鄉(xiāng)村旅游開發(fā)扶貧工作。

由于貧困地區(qū)的內(nèi)生資源有限，而國(guó)家投放的資源往往是以專項(xiàng)資金的形式下達(dá)，在鄉(xiāng)村旅游區(qū)初步形成之前，地方政府不易獲得政策資金支持。因此，一些貧困地區(qū)的主政者試圖通過整合扶貧資金進(jìn)行前期的旅游開發(fā)。為了避免與扶貧政策發(fā)生沖突，地方領(lǐng)導(dǎo)往往戴著扶貧的帽子開展旅游開發(fā)工作，比如國(guó)家投入的產(chǎn)業(yè)扶貧專項(xiàng)資金，支持農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，但地方政府將產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思路納入到旅游開發(fā)規(guī)劃中，果樹被置換為景觀樹，國(guó)家投入的基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)基金，被地方政府用來(lái)建設(shè)旅游綠道、游步道等，而非農(nóng)戶急需的生產(chǎn)生活道路。

貧困地區(qū)通過整合扶貧資金開展鄉(xiāng)村旅游景區(qū)建設(shè)，一方面由于基礎(chǔ)條件差，景區(qū)打造的成本高，而整合資金遠(yuǎn)不夠打造一個(gè)優(yōu)質(zhì)景區(qū)，大量打造的景區(qū)質(zhì)量不高。衣傳華早已指出，由于缺乏市場(chǎng)理性和市場(chǎng)規(guī)則，導(dǎo)致我國(guó)的旅游景觀存在大量重復(fù)建設(shè)和質(zhì)量不良的現(xiàn)象[13]。另一方面，貧困地區(qū)是整體性的貧困，就近城市居民的消費(fèi)能力往往也不足，地區(qū)市場(chǎng)的需求有限。結(jié)果是，不僅鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益不高，無(wú)法通過地方性市場(chǎng)帶動(dòng)貧困人口就業(yè)，而且還消耗掉大量扶貧資源，延緩貧困地區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)與貧困改善的進(jìn)程。

(三)地方政府主導(dǎo)資源整合的貧困治理困境

扶貧資源是用于直接扶持貧困戶脫離貧窮困境的資源。在地方政府的眼中，將扶貧資金進(jìn)行整合之后用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等建設(shè)，培育地方市場(chǎng)，進(jìn)而解決地方人口的貧困問題，實(shí)行的是“曲線扶貧”的方式治理地方性貧困，并不與國(guó)家扶貧的大方向相背離。這一方式是先建立國(guó)家與市場(chǎng)之間的聯(lián)系，而后再解決市場(chǎng)與農(nóng)民之間的聯(lián)系。

問題在于，鄉(xiāng)村旅游是市場(chǎng)行為。市場(chǎng)行為具有兩大特性：一是自發(fā)性，每個(gè)市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)行為具有不確定性，政府參與市場(chǎng)行為，同樣作為市場(chǎng)主體，根本無(wú)法全面掌控市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)；二是競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)主體都具有營(yíng)利沖動(dòng)，不同主體之間為利益獲得會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，在激烈的博弈中，部分主體獲益，部分主體受損。也就是說，通過資源整合、再造市場(chǎng)這一方式建立國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系是不穩(wěn)定的。在一個(gè)具有一定規(guī)模的區(qū)域范圍內(nèi)，市場(chǎng)形成相對(duì)均衡狀態(tài)，自發(fā)進(jìn)行資源配置，并按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行。若地方政府試圖再造市場(chǎng)，一方面無(wú)法掌控全局以左右其他市場(chǎng)主體，另一方面政府介入到市場(chǎng)后，自身已經(jīng)成為一個(gè)市場(chǎng)主體，也受到市場(chǎng)規(guī)律的左右，同樣無(wú)法左右自身的行為。因此，地方政府借助扶貧資金再造市場(chǎng)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，具有極大地風(fēng)險(xiǎn)性。

地方政府忽略了兩個(gè)問題：一是地方政府是否有能力建立地方市場(chǎng)的問題；二是市場(chǎng)的建立是否與農(nóng)民脫貧有關(guān)的問題。市場(chǎng)自有一套運(yùn)行規(guī)律，由不同的市場(chǎng)主體共同促成市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)。政府一旦涉入市場(chǎng)，自身行為就不受自己控制，而受到市場(chǎng)控制。政府與市場(chǎng)的關(guān)系只能是引導(dǎo)與被引導(dǎo)的關(guān)系，而非決定與被決定的關(guān)系。顯然，地方政府難以建立起地方市場(chǎng)，反而會(huì)被卷入到市場(chǎng)中難以自拔。即使地方政府有能力引入各種市場(chǎng)要素，建立起地方市場(chǎng)，也難以幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)脫貧。原因在于，市場(chǎng)運(yùn)行的關(guān)鍵力量是資本，當(dāng)?shù)胤绞袌?chǎng)一旦建立以后，資本必然以其不可替代的優(yōu)勢(shì)進(jìn)入到市場(chǎng)中謀利，而窮人同樣難以進(jìn)入。如果說，新建立的地方市場(chǎng)能夠?yàn)楦F人提供崗位，為其提供就業(yè)機(jī)會(huì)，從而解決村民脫貧致富的問題。然而，相比于資源配置效率更高的全國(guó)市場(chǎng)，地方市場(chǎng)不僅配置效率低，而且收益低，風(fēng)險(xiǎn)大。對(duì)于貧困戶而言，依靠本地市場(chǎng)脫貧的功效不大。

總而言之，由地方政府主導(dǎo)整合資源，國(guó)家和市場(chǎng)之間的關(guān)系不穩(wěn)定，在此情況下，農(nóng)民與市場(chǎng)的關(guān)系必然也是不穩(wěn)定的。一方面不確定能否成功建立起地方市場(chǎng)，即地方市場(chǎng)是否能夠?yàn)樨毨丝谔峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)和獲利機(jī)會(huì)；另一方面，即使能夠建立地方市場(chǎng)，這一市場(chǎng)是否能夠與全國(guó)市場(chǎng)相抗衡，即不確定農(nóng)民是否愿意與地方市場(chǎng)進(jìn)行積極互動(dòng)。在一系列的不確定之下，國(guó)家、市場(chǎng)與農(nóng)民三者之間的關(guān)系處于虛空狀態(tài)，由地方政府進(jìn)行資源整合的方式存在著極大的風(fēng)險(xiǎn)與偏離。

四、農(nóng)民為主體的資源反饋式貧困治理

(一)資源反饋中的國(guó)家、農(nóng)民與市場(chǎng)

資源輸入與資源整合都是以抽象的國(guó)家作為主體，國(guó)家一方面主導(dǎo)資源投入，另一方面把握扶貧的方向。由于上述兩種方式都忽略了農(nóng)民自身的主體性，并未激發(fā)他們的脫貧動(dòng)力，培養(yǎng)他們的脫貧能力，以至于貧困主體在貧困治理中缺位和失責(zé)。因此，在資源使用的效率與方向上存在著嚴(yán)重的偏差，扶貧效果大打折扣。從貧困地區(qū)的調(diào)研情況來(lái)看，農(nóng)民之所以貧困，主要是因?yàn)樗麄冊(cè)谶M(jìn)入市場(chǎng)時(shí)面臨著各種障礙，包括心理障礙、資金障礙、能力障礙等。因此，政府的責(zé)任在于摸清貧困主體的脫貧意愿、脫貧能力與脫貧需求，進(jìn)而根據(jù)不同主體的情況進(jìn)行回應(yīng)與支持。

資源反饋模式將農(nóng)民、市場(chǎng)與國(guó)家三者之間的關(guān)系有機(jī)勾連，以農(nóng)民為主體，以農(nóng)民與市場(chǎng)之間關(guān)系的建立為目標(biāo)，以國(guó)家資源輸入為條件。在農(nóng)民主動(dòng)融入市場(chǎng)遭遇障礙時(shí)，國(guó)家根據(jù)他們反饋的信息與需求提供幫助。與當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的思路相反，這一思路是將主動(dòng)方從國(guó)家變?yōu)樨毨д?，?dāng)后者向前者尋求援助時(shí)，國(guó)家根據(jù)他們的合理需求給予幫助。如此，不僅能夠提升國(guó)家資源的投入精準(zhǔn)度和使用效率，同時(shí)能夠極大地調(diào)動(dòng)貧困者自主脫貧的積極性，提高脫貧的徹底性。

(二)資源反饋式貧困治理的實(shí)踐路徑

資源反饋式貧困治理模式中，實(shí)際上存在兩大主體，農(nóng)民是脫貧的核心主體，政府是輔助主體，由于農(nóng)民缺乏整體脫貧的宏觀視野，在具體實(shí)踐中，仍舊需要政府注入力量進(jìn)行貧困治理，但目標(biāo)指向建立農(nóng)民與市場(chǎng)之間的聯(lián)系，以此降低自身在扶貧中的治理難度，提升扶貧資源的使用效率。這一模式不同于資源直輸式貧困治理方式的粗放，也不同于資源整合式貧困治理方式的曲折，而是立足于貧困主體自身的實(shí)際脫貧需求，有針對(duì)性地回應(yīng)農(nóng)民的脫貧需求。具體來(lái)講，這一模式和道路的實(shí)踐路徑如下。

一是激發(fā)農(nóng)民自身脫貧意愿，引導(dǎo)農(nóng)民表達(dá)脫貧需求，建立需求表達(dá)系統(tǒng)。在貧困地區(qū)，面臨的最大問題是當(dāng)?shù)刎毨幕瘜?duì)于農(nóng)民脫貧意愿的束縛。由于農(nóng)民長(zhǎng)期居于一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境中，他們形成自己的“活法”和“地方性文化”，對(duì)于貧困喪失敏感與知覺，無(wú)意去改變現(xiàn)狀，并形成貧困的代際傳遞[14]。此外，由于他們文化水平有限，缺乏對(duì)于自身狀況的分析能力，故而不懂如何去對(duì)癥下藥。因此，政府需要加大宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民形成貧困認(rèn)知，尋找致貧原因，認(rèn)清改善貧困狀況的必要性與可能性。

當(dāng)農(nóng)民在自主脫貧過程中遇到客觀障礙時(shí)，可以主動(dòng)向政府需求援助，政府通過建立需求表達(dá)系統(tǒng)，及時(shí)搜集貧困戶的需求意見。成都在使用公共服務(wù)資金時(shí)依靠村民議事會(huì)建立了有效的需求表達(dá)系統(tǒng)，村民議事會(huì)根據(jù)群眾的意見進(jìn)行統(tǒng)計(jì)排序，最后根據(jù)需求強(qiáng)烈程度擇定項(xiàng)目[15]。在治理貧困問題時(shí)可以借鑒成都經(jīng)驗(yàn)，村民可以向村民代表或村干部直接表達(dá)脫貧需求，由后者集中向政府轉(zhuǎn)達(dá)，或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部定期搜集村民的需求。

二是理清和確定農(nóng)民客觀的脫貧需求，形成貧困改善的“一籃子”計(jì)劃。所謂客觀需求，是指這一需求不是人為主觀原因造成的，而是個(gè)體自身無(wú)力改變的障礙。由于國(guó)家扶貧能力有限，從公平與效率的角度講，國(guó)家不可能為農(nóng)民的主觀貧困買單，比如有些人不愿意勞累，不習(xí)慣異地生活等，寧可回鄉(xiāng)過苦日子也不外出打工。在貧困地區(qū)，存在兩種客觀障礙，一種是外在環(huán)境因素，比如基礎(chǔ)設(shè)施條件太差，水電路不通，不僅生活條件差，而且與外界幾乎隔絕，難以溝通。另一種是外在條件塑造的內(nèi)在能力因素，比如貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育條件太差，農(nóng)民的受教育水平低，以至于社會(huì)化和市場(chǎng)化的能力都比較弱。

貧困改善的“一籃子”計(jì)劃應(yīng)當(dāng)包括兩塊，一塊是地區(qū)性的貧困改善計(jì)劃，一塊是以個(gè)體或家庭為單位的貧困改善計(jì)劃。前者主要是硬件設(shè)施上的投入，由政府總體上把握、規(guī)劃和建設(shè)，提升當(dāng)?shù)卣w的物質(zhì)生活生產(chǎn)水平。后者由貧困者根據(jù)自身的需求，提出幫助申請(qǐng)，政府根據(jù)他們的申請(qǐng)和表現(xiàn)決定是否給予幫助，此一幫助并非毫無(wú)邊界，而是以引導(dǎo)和支持貧困人口融入市場(chǎng)、增強(qiáng)他們的自我脫貧能力為指向。

三是整合各類資源形成資源儲(chǔ)備，及時(shí)采取行動(dòng)、投入資源以回應(yīng)農(nóng)民的迫切需求。中央為實(shí)現(xiàn)全面脫貧、如期進(jìn)入小康社會(huì)的目標(biāo)，向下輸入了巨量資源，但資源使用效率和效果不佳，一些地方政府自發(fā)進(jìn)行了資源整合，但許多政府整合的方向錯(cuò)誤，最終導(dǎo)致資源嚴(yán)重浪費(fèi)。地方政府對(duì)于國(guó)家扶貧資源的整合，所要回應(yīng)的是農(nóng)民脫貧的迫切需求，而非地方政府自行理解并附加的需求。在資源反饋中，地方政府要建立一套身份識(shí)別和需求識(shí)別系統(tǒng)，避免出現(xiàn)“精英俘獲”的現(xiàn)象。

在貧困治理中，政府是資源投入主體，但并非處于主導(dǎo)作用。主導(dǎo)意味著責(zé)任，政府一旦主導(dǎo)一切，農(nóng)民自身的主體性就難以得到發(fā)揮。政府的責(zé)任只在于把握和回應(yīng)農(nóng)民的需求，通過恰當(dāng)?shù)馁Y源輸送，改善農(nóng)民的脫貧環(huán)境，調(diào)動(dòng)貧困主體融入市場(chǎng)、自主脫貧的積極性和主體性，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家、農(nóng)民與市場(chǎng)三者之間的有效溝通和高效循環(huán)。

(三)資源反饋式貧困治理的實(shí)踐障礙及其

突破

以農(nóng)民為主體的資源反饋式貧困治理中，農(nóng)民和政府分別是行動(dòng)主體和支持主體，市場(chǎng)是客觀存在。理想狀態(tài)下，農(nóng)民能夠依靠市場(chǎng)融入狀況把握自身需求，政府能夠回應(yīng)其需求，支持農(nóng)民融入市場(chǎng)獲得勞動(dòng)價(jià)值。在具體實(shí)踐中，這一模式面臨著兩個(gè)方面的困境，但這些困境都容易突破和克服。

一是治理時(shí)間的問題。中央通過精準(zhǔn)扶貧著力推動(dòng)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作，旨在加快扶貧力度，在2020年時(shí)全面建成小康社會(huì)。因此，中央對(duì)在地方扶貧過程中的治理時(shí)間提出要求。但在實(shí)踐中，不同農(nóng)民存在著不同的需求，政府與之對(duì)接的形式是一對(duì)多，干部在扶持過程中花費(fèi)的時(shí)間和精力多。此外，由于需求具有持續(xù)性，在不同階段可能面臨不同的問題，因此治理的時(shí)間會(huì)被拉長(zhǎng)。針對(duì)這一問題，各級(jí)政府需要轉(zhuǎn)換治理思路。無(wú)論何時(shí)，貧困問題都無(wú)法消滅，因此，扶貧開發(fā)工作將是持久戰(zhàn)。在進(jìn)行扶貧開發(fā)過程中，需要建立穩(wěn)定而持久的機(jī)制，時(shí)刻回應(yīng)貧困人口的脫貧需求，而無(wú)需為了搶占時(shí)間而降低工作完成的質(zhì)量。

二是地方政府整合資源的合法性問題。在精準(zhǔn)扶貧過程中，上級(jí)政府都以項(xiàng)目的形式下發(fā)資源，地方政府若要根據(jù)差異化的需求進(jìn)行資源反饋，將改變上級(jí)的資源使用途徑，缺乏合法性，存在被懲罰的可能。要解決這一問題，需要上級(jí)政府在貧困治理上給予地方政府一定的操作空間，允許各地根據(jù)地方實(shí)際情況進(jìn)行有效治理，但不能超越貧困治理的范圍，防止資源被挪用或低效使用。

五、結(jié)論

治理區(qū)域性貧困問題是當(dāng)前我國(guó)扶貧工作中的主要任務(wù)，單純依靠國(guó)家進(jìn)行資源輸送并不能夠解決這一問題，關(guān)鍵在于要把握貧困治理的方向，尋找到有效的方法。就當(dāng)前實(shí)踐中存在的兩種扶貧思路來(lái)看，以中央為主導(dǎo)的資源直輸式扶貧之路旨在提高農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的能力，但貧困者在其中處于相對(duì)被動(dòng)的地位，他們自身的脫貧動(dòng)力不強(qiáng)，甚至高度依賴國(guó)家的資源輸入，農(nóng)民與市場(chǎng)之間的關(guān)系并未有效勾連起來(lái)，無(wú)法提高脫貧的徹底性。以地方政府為主導(dǎo)的資源整合式扶貧道路雖然旨在改善資源直輸?shù)姆绞剑岣哔Y源利用效率，但地方政府多采取市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)極高的方式進(jìn)行資源整合，試圖通過建立地方性市場(chǎng)創(chuàng)造脫貧機(jī)會(huì)，而貧困者在其中處于絕對(duì)被動(dòng)的地位，國(guó)家、市場(chǎng)和農(nóng)民三者之間的關(guān)系都不穩(wěn)定，國(guó)家資源使用效率存疑，脫貧效果同樣不佳。

國(guó)家具有保障社會(huì)公平的社會(huì)職責(zé)。公平分為三個(gè)階段，分別為起點(diǎn)公平、過程公平、結(jié)果公平。就當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而言，國(guó)家還只能解決起點(diǎn)公平的問題，脫貧還需要貧困主體自身的更多努力。因此，在治理貧困過程中，要以貧困者為脫貧主體，政府根據(jù)貧困者的實(shí)際需求進(jìn)行資源反饋，引導(dǎo)他們積極努力融入市場(chǎng)，才是最為有效的脫貧道路。這一思路，不僅強(qiáng)調(diào)了政府的治理責(zé)任，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民自身的脫貧責(zé)任。政府有責(zé)任建立貧困者的需求表達(dá)系統(tǒng)，通過反饋需求引導(dǎo)貧困者增強(qiáng)社會(huì)化和市場(chǎng)化的能力，農(nóng)民自身亦有責(zé)任努力融入市場(chǎng)，通過在市場(chǎng)中勞動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值。只有在國(guó)家、農(nóng)民和市場(chǎng)三者的合力之下，才能徹底解決貧困問題。

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