錢坤

(復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院， 上海 200433)

一、問題提出

改革開放以來，隨著國家治理資源的不斷豐富，除少數(shù)領(lǐng)域中依然存在著運(yùn)動(dòng)式治理與常態(tài)社會(huì)共存的悖論之外，國家治理走上了正規(guī)化、法治化和程序化的道路。[1]國家通過制定公共政策的方式來實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)成為主要的國家治理形式。政策是國家對特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)事物的干預(yù)，是國家治理在經(jīng)驗(yàn)層面的表達(dá)。[2]國家通過制定一系列的政策實(shí)現(xiàn)對社會(huì)的有效治理，但是政策需要通過官僚系統(tǒng)的執(zhí)行，特別是有賴于基層官僚的有效執(zhí)行才能夠得以發(fā)揮效果。隨著20世紀(jì)70年代美國學(xué)者李普斯基首次提出并經(jīng)過隨后的威瑟利、普羅特斯、摩爾、斯科特等學(xué)者不斷豐富和發(fā)展的街頭官僚理論的興起，以及同一時(shí)期美國公共政策研究領(lǐng)域政策執(zhí)行研究的熱潮和聲勢浩大的“執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”的共同推進(jìn)，政策執(zhí)行過程中的自由裁量權(quán)逐漸被研究者所重視。

國家政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要有效的政策執(zhí)行，但是當(dāng)前在基層的政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了眾多的“政策失靈”[3]現(xiàn)象，基層公務(wù)員行政執(zhí)法不文明的問題、“上有政策、下有對策”的問題、官民沖突及其造成的群體性事件的問題等[4]?；鶎庸倭盘幵趪遗c社會(huì)連接點(diǎn)的這一結(jié)構(gòu)性位置，他們對于政策的執(zhí)行決定了政策的效果與質(zhì)量以及民眾的生活質(zhì)量?；鶎庸倭诺淖杂刹昧繖?quán)的實(shí)質(zhì)是什么？自由裁量權(quán)的運(yùn)用不當(dāng)對政策執(zhí)行產(chǎn)生了什么影響？如何能夠有效運(yùn)用自由裁量權(quán)以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)？這些問題都將在本文中通過對我國的扶貧政策執(zhí)行過程中的自由裁量權(quán)的分析得以解答。

二、政策執(zhí)行中的自由裁量權(quán)：理論與實(shí)踐

現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和人類理性的有限性，決定了國家不可能羅列窮盡地做出細(xì)致精確的預(yù)見性政策安排[5]。于是國家指定的往往都是宏觀層面的普遍性、原則性、綱領(lǐng)性、指導(dǎo)性的政策，留給了下級政府依據(jù)地方性知識進(jìn)行轉(zhuǎn)譯的空間。在公共政策執(zhí)行過程中，由于公共政策內(nèi)容的普遍性與執(zhí)行環(huán)境的特殊性、公共政策的原則性與靈活性之間的矛盾，使得公共政策執(zhí)行主體在依法行政的前提下，需要行使一定的自由裁量權(quán)，根據(jù)具體環(huán)境做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整[6]。自由裁量權(quán)的存在給政策執(zhí)行留下了一定的彈性空間，使得政策執(zhí)行者可以依據(jù)地方具體情境對政策進(jìn)行調(diào)整，從而更好地執(zhí)行政策。故而，長久以來，自由裁量問題一直是公共政策研究領(lǐng)域的重要問題，斯科特認(rèn)為自由裁量權(quán)之所以是公共行政領(lǐng)域的重要話題，就在于其與“好政府”目標(biāo)、服務(wù)的有效供給、市民滿意度等的實(shí)現(xiàn)聯(lián)系在一起[7]。國內(nèi)對于街頭官僚的研究從2000年左右開始興起，隨著國家政策的大量出臺以及整個(gè)社會(huì)信息的高度透明和流通，對于基層官僚這一政策執(zhí)行主體的關(guān)注也越來越多，特別是集中于基層官僚的自由裁量權(quán)問題。

對于中國的基層官僚是否有真正意義上的自由裁量權(quán)，有學(xué)者提出了不同的看法。朱亞鵬等認(rèn)為，中國的街頭官僚并不能像西方經(jīng)典所認(rèn)為的那樣能夠進(jìn)行“政策再制定”，而是受制于國家政治導(dǎo)向、政策執(zhí)行制度環(huán)境、地方官員的利益等外在條件，這導(dǎo)致中國的街頭官僚只有象征性的自由裁量權(quán)，很難進(jìn)行“政策再制定”。[8]但是，也有學(xué)者將自由裁量權(quán)看作是國家治理體系中的重要組成部分[9]，也是其中因被濫用而容易發(fā)生異化變質(zhì)的部分。也有學(xué)者通過對農(nóng)村政策執(zhí)行中自由裁量權(quán)的運(yùn)用進(jìn)行了具體分析。劉祖華指出村干部在政策執(zhí)行中的適度自由裁量權(quán)是必要的，國家需要保留一個(gè)能夠協(xié)調(diào)各方利益的非正式緩沖空間[10]。張群梅的研究發(fā)現(xiàn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策中，村干部這一基層官僚群體基于自身利益的選擇的執(zhí)行邏輯，最終導(dǎo)致國家的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的有效實(shí)施[11]。李金龍等則指出，村組干部因其擁有的自由裁量權(quán)而持有相當(dāng)大的政策制定空間，導(dǎo)致了精準(zhǔn)扶貧政策在鄉(xiāng)村地區(qū)的執(zhí)行扭曲[12]。劉洪銀等對農(nóng)村低保政策的研究，發(fā)現(xiàn)一些基層干部面對低保資金的誘惑，往往不惜以身犯險(xiǎn)，利用自己手中的職權(quán)，以權(quán)謀私，中飽私囊[13]。在上述研究的基礎(chǔ)上，有學(xué)者試圖從更加綜合性的視角來分析自由裁量權(quán)。呂方等人試圖從央地之間“頂層設(shè)計(jì)”與“地方創(chuàng)新”協(xié)作的角度，基于“復(fù)雜政策”和“簡單政策”的類型學(xué)劃分，建構(gòu)一個(gè)理論分析框架，指出在治理目標(biāo)具有綜合性、技術(shù)路徑清晰度低、環(huán)境差異敏感度高的“復(fù)雜政策”領(lǐng)域，向基層政府“授權(quán)”有利于提升治理的有效性，但也增加了其利用信息優(yōu)勢和自由裁量空間發(fā)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”的可能[2]。

既有研究在農(nóng)村政策執(zhí)行領(lǐng)域?qū)ψ杂刹昧繖?quán)進(jìn)行了很多研究，取得了豐富的研究成果。學(xué)者們對于自由裁量權(quán)在政策執(zhí)行中的重要作用基本取得了共識，自由裁量權(quán)能否得到有效的運(yùn)用是影響政策效果的重要因素。既有對自由裁量權(quán)的研究，更多的是從自由裁量權(quán)的濫用引發(fā)的政策目標(biāo)偏離以及政策執(zhí)行困境，并提出相應(yīng)的控制自由裁量權(quán)的對策建議。要么從宏觀層面探討自由裁量權(quán)的運(yùn)作及其可能的問題，要么是基于不同類型的基層官僚的行為來說明自由裁量權(quán)的影響以及如何控制?？偟膩碚f，學(xué)界對于政策執(zhí)行中的自由裁量權(quán)恰當(dāng)?shù)陌l(fā)揮作用背后的機(jī)制尚無較有解釋力的研究。文章即是通過不同時(shí)期的農(nóng)村扶貧政策的具體執(zhí)行中的自由裁量權(quán)的運(yùn)作為例，試圖闡明自由裁量權(quán)運(yùn)作背后的機(jī)制邏輯，為有力的解決自由裁量權(quán)運(yùn)作不當(dāng)而造成的政策執(zhí)行困境提供方案。

三、自由裁量權(quán)的運(yùn)作邏輯

不同于科層制體系內(nèi)部的官僚，基層官僚由于其處于官僚系統(tǒng)與社會(huì)個(gè)體交界處這一結(jié)構(gòu)性位置，與政策作用目標(biāo)直接接觸?；鶎庸倭诺倪@一特殊地位使得他們能夠最直接的接受政策目標(biāo)群體的偏好與信息，能夠?qū)ψ陨隙轮贫ǖ恼咦龀鲎罘袭?dāng)?shù)貙?shí)際情況的變通與裁量。理論上，給予基層官僚相應(yīng)的自由裁量空間能夠有利于政策目標(biāo)的達(dá)成，但是伴隨著自由裁量權(quán)的永遠(yuǎn)是如何對其的控制與監(jiān)督。如果不加以有效的監(jiān)督與控制，基層官僚在政策執(zhí)行過程中又會(huì)出現(xiàn)精英俘獲等偏離政策目標(biāo)的現(xiàn)象。因而，自由裁量權(quán)的運(yùn)作一方面是受委托方與代理方的信息不對稱而造成的目標(biāo)張力影響，同時(shí)也受“自上而下”的行政監(jiān)督以及“自下而上”社會(huì)監(jiān)督的共同作用的影響。自由裁量權(quán)能否有效運(yùn)作取決于委托方能否消除信息不對稱，同時(shí)加強(qiáng)兩方面的有效監(jiān)督。

(一)信息不對稱與目標(biāo)張力

從委托-代理理論的角度來看，無論是政策的制定者還是官僚體系中不與政策對象直接接觸的官僚，都可以看作是委托者，而處在政策執(zhí)行一線的基層官僚則可以看作是代理者，他們之間是一種實(shí)質(zhì)上的委托代理關(guān)系。而基層官僚在執(zhí)行政策時(shí)的自由裁量權(quán)則是典型的委托代理問題，亦即政策制定者乃至大部分的科層官僚將政策執(zhí)行中的一部分需要具體問題具體分析決斷的權(quán)力委托給基層官僚，以期基層官僚能夠結(jié)合地方實(shí)際更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。然而現(xiàn)實(shí)中，委托代理協(xié)議往往是不完備的，因?yàn)槲蟹胶痛矸街g存在著信息不對稱以及目標(biāo)的張力。一方面，作為代理方的基層官僚直接面對政策受眾，比委托方擁有更多、更豐富的信息，而信息的不對稱就有可能發(fā)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”的可能。另一方面，委托方的利益訴求在于如何以最小成本、最大效率的實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，但是對于基層官僚來說，完成上級布置的任務(wù)是基本目標(biāo)，重點(diǎn)在于如何避免被問責(zé)，甚至出現(xiàn)借助于信息不對稱的優(yōu)勢謀求個(gè)人私利，在委托方和代理方之間存在明顯的目標(biāo)張力。

因而，從委托地理理論的視角看，一方面需要盡量減少委托方與代理方之間的信息不對稱程度，降低發(fā)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”的可能性。另一方面，則要由委托方對代理方進(jìn)行激勵(lì)與監(jiān)督，以盡量減少二者之間的目標(biāo)張力，最大限度的以高質(zhì)量地完成政策目標(biāo)為追求。

(二)有力的監(jiān)督與有效的運(yùn)作

基層官僚的自由裁量權(quán)由于信息不對稱以及監(jiān)督機(jī)制的不健全，導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)基層官僚將政策資源轉(zhuǎn)化為個(gè)人資源，“賣人情”“拉關(guān)系”等使得政策目標(biāo)偏離。基層官僚由于處在官僚體系與基層社會(huì)連接點(diǎn)這一結(jié)構(gòu)性位置上，兼具“當(dāng)家人”和“代理人”的雙重角色，同時(shí)也是在一定程度上追求個(gè)人利益的“自己人”，再加上基層社會(huì)復(fù)雜的政策執(zhí)行環(huán)境，自由裁量權(quán)的有效運(yùn)作需要對基層官僚的有效監(jiān)督與激勵(lì)。基層官僚身處這樣一個(gè)“上面千條線，下面一根針”的結(jié)構(gòu)性位置上，繁雜的工作與事務(wù)爭奪著基層官僚的時(shí)間與精力，就有可能對一些政策不執(zhí)行或象征性執(zhí)行；同時(shí)也面對著“層層加碼”的壓力型體制，某些政策在一定時(shí)間內(nèi)的重要性超過其他很多政策，對于該政策的監(jiān)督與考核也可能是空前的，基層官僚處于免責(zé)的考慮就很有可能減量執(zhí)行，政策要求的自由裁量無以施展。因而，如何對基層官僚的自由裁量權(quán)進(jìn)行適度的監(jiān)督與激勵(lì)，是保證政策能夠得到有效執(zhí)行的關(guān)鍵。

基層官僚的結(jié)構(gòu)性位置決定其面對著兩方面的監(jiān)督：一是自上而下的來自官僚系統(tǒng)的行政監(jiān)督，每一項(xiàng)政策的執(zhí)行必然同時(shí)伴隨著上級政府對于該項(xiàng)政策執(zhí)行的監(jiān)督與考核；另一個(gè)則是自下而上的社會(huì)監(jiān)督，也就是社會(huì)民眾的監(jiān)督。但是在實(shí)踐中，這兩方面的監(jiān)督往往都未能很好地實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致基層官僚執(zhí)行政策的自由裁量權(quán)未能有效運(yùn)作。

本文以國家扶貧政策在基層的執(zhí)行為例，在將扶貧政策從總體上劃分為兩個(gè)大的階段，分別探討不同階段基層官僚政策執(zhí)行的自由裁量權(quán)運(yùn)作情況，分析政策執(zhí)行困境的原因，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化基層官僚的自由裁量權(quán)運(yùn)作的路徑。

四、“粗放式”扶貧與自由裁量權(quán)的“濫用”

貧困治理一直是我國國家治理的重要方面，在不同時(shí)期國家基于當(dāng)時(shí)的環(huán)境條件制定了不同的扶貧政策，基于不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)有不同的分類。2011年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》的頒布及2014年《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》的發(fā)布，國家不僅拓展了貧困內(nèi)涵、構(gòu)建了“三位一體”的扶貧格局，還提出實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略。以“精準(zhǔn)扶貧”政策提出為分界，我國的扶貧政策可以明顯地劃分為兩個(gè)階段：一個(gè)是“粗放式”扶貧階段，另一個(gè)是“精準(zhǔn)扶貧”階段。

(一)“粗放式”扶貧及其困境

1979年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》第一次明確提出了中國存在較大規(guī)模的貧困人口，標(biāo)志著中國扶貧工作進(jìn)入新的歷史階段。1994年4月15日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國家八七扶貧攻堅(jiān)的通知》，成為指導(dǎo)扶貧工作的綱領(lǐng)性文件。這一文件是中國扶貧歷史上第一個(gè)有明確提出扶貧的目標(biāo)、明確的對象、明確的措施、明確的期限的扶貧綱領(lǐng)性文件，其為中國扶貧工作提供了政策依據(jù)與合法性基礎(chǔ)。2001年6月13日國務(wù)院頒布并實(shí)施的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》，成為這一階段的扶貧工作的綱領(lǐng)性文件，勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、整村推進(jìn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧作為三項(xiàng)重大扶貧措施在全國普遍推廣。這一階段扶貧工作是以行政區(qū)域?yàn)榛締挝?，如貧困縣、貧困村等，試圖通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“涓滴效應(yīng)”帶動(dòng)貧困群體的生活改善，與之后的“精準(zhǔn)扶貧”政策的精準(zhǔn)到戶、到人相比，可以看作是“粗放式”的扶貧。

國家通過幾十年的扶貧工作持續(xù)不斷地開展，取得了舉世矚目的成就，世界上規(guī)模最大的貧困人口脫離了貧困狀態(tài)。但是，隨著貧困人口越來越少，既有的那種以區(qū)域?yàn)橹行牡姆鲐毞绞降男Ч絹碓接邢蓿瑖彝度肓舜罅糠鲐氋Y源卻未能收到應(yīng)有的政策效果。在扶貧政策執(zhí)行過程中，以鄉(xiāng)村兩級干部為代表的基層官僚執(zhí)行政策的自由裁量空間太大，導(dǎo)致在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了基層官僚會(huì)通過選擇性執(zhí)行[15]或者共謀[16]等手段來追求自身政治經(jīng)濟(jì)利益，進(jìn)行目標(biāo)置換，而這在大多數(shù)情況下是以政策受眾的利益損失為代價(jià)的[17]。宏觀層面上國家的扶貧政策所取得的效果非常顯著，但是在微觀層面的政策執(zhí)行過程中，卻存在著很多問題，導(dǎo)致政策效果未能最大化，甚至扭曲改變原有的政策目標(biāo)。

(二)“粗放式”扶貧中的自由裁量權(quán)“濫用”

在“粗放式”扶貧階段，鄉(xiāng)村兩級的基層官僚對于扶貧政策的執(zhí)行、扶貧資源的分配擁有很大的自由裁量權(quán)，再加上基層官僚擁有很多不對稱的信息，出現(xiàn)了基層官僚對于自由裁量權(quán)的“濫用”，導(dǎo)致政策目標(biāo)偏離、政策效果不顯。而基層官僚對于自由裁量權(quán)的“濫用”的原因，可以從督查機(jī)制缺乏、治理資源有限和官僚政績驅(qū)動(dòng)等三個(gè)方面進(jìn)行解釋。

1.督查機(jī)制缺乏

由于政策執(zhí)行者相比于政策制定者能夠直接接觸到政策作用的對象，這使得他們能夠獲取有關(guān)政策對象的直接信息，而這種信息是政策制定者所無法獲取的，正是憑借自下而上的信息不對稱的優(yōu)勢，使得執(zhí)行政策的基層官僚對政策進(jìn)行自由裁量有了合法性的理由。而街頭官僚的工作環(huán)境充滿了挑戰(zhàn)、風(fēng)險(xiǎn)及不確定性，其工作很難制度化，由此導(dǎo)致缺乏相應(yīng)的制度監(jiān)管；在信息不對稱的情況下，上級很難做出合理有效的監(jiān)督[18]。再者在這一時(shí)期，基層政府的主要工作是土地開發(fā)、招商引資以及上級政府強(qiáng)制考核的中心工作上，扶貧工作在政府工作中并非核心工作，在該領(lǐng)域所分配的治理資源就非常有限，也使得該階段的基層政府的扶貧工作處于弱監(jiān)督約束的狀態(tài)，而這助長了基層官僚對于自由裁量權(quán)的“濫用”。這種“濫用”既包括將扶貧資源用在基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)的其他方面，也包括將扶貧資源轉(zhuǎn)化為私人利益。

2.治理資源有限

隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，中國的鄉(xiāng)村兩級政府完成了其自下而上汲取資源的功能，財(cái)政資源越來越集中于上級政府手中，鄉(xiāng)村兩級政府缺少運(yùn)作資源，面臨政權(quán)“懸浮化”的困境，成為了所謂的“協(xié)調(diào)型”政權(quán)[19]。而基層政府又面臨著巨大的維穩(wěn)壓力，正如郭亮等指出的，當(dāng)前鄉(xiāng)村干部只能運(yùn)用各種權(quán)宜之計(jì)來替代缺乏的正式權(quán)力，以解決村莊場域中的糾紛、上訪等不穩(wěn)定事件，此時(shí)，稀缺性的低保資源便成為鄉(xiāng)村干部治理的重要手段[20]。同樣稀缺的扶貧資源也成為了鄉(xiāng)村兩級干部的治理資源，以維持基層的穩(wěn)定和有序。但是，將專用性的扶貧資源當(dāng)作治理資源，用到非貧困領(lǐng)域必然導(dǎo)致扶貧政策的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。伴隨著扶貧資源的治理手段化的是扶貧資源分配過程中的精英俘獲現(xiàn)象，邢成舉等人對財(cái)政扶貧項(xiàng)目的具體分析發(fā)現(xiàn)，基層精英相比貧困群體享受到了更多的扶貧資源，[21]劉升則通過對傳統(tǒng)的貨幣型扶貧資源之外的以實(shí)物形式出現(xiàn)的非貨幣形式的扶貧資源的資本化研究，指出精英俘獲成為影響農(nóng)村脫貧效果的重要原因[22]。扶貧資源作為治理手段以及精英俘獲現(xiàn)象的存在，都是扶貧政策的自由裁量權(quán)未能得到有力監(jiān)督以及有效運(yùn)作的表現(xiàn)。

3.官僚政績驅(qū)動(dòng)

基層官僚在執(zhí)行政策的過程中，不僅僅依照的是政策執(zhí)行的邏輯，與此同時(shí)由于他們具有很大的自由裁量權(quán)，在官僚政績邏輯的驅(qū)動(dòng)下，往往會(huì)濫用自由裁量權(quán)。由于資源的稀缺性，扶貧資源的分配過程中依據(jù)的往往不是貧困狀況，而是能否利用這些資源為自己爭取政績。在這一階段我們經(jīng)常會(huì)發(fā)現(xiàn)，諸如貧困村、整村推進(jìn)村等附帶有大量扶貧資源的稱號經(jīng)常落到那些并非貧困的村莊頭上。這些政策資源大多數(shù)投入到領(lǐng)導(dǎo)打造出來的亮點(diǎn)工程上，需要成為黨政領(lǐng)導(dǎo)政績的重要組成部分，因此，政黨領(lǐng)導(dǎo)選擇的政策項(xiàng)目承接地區(qū)一般具有非常出色的資源稟賦，這是許多其他地區(qū)所不具備的[17]。把本該貧困村使用的扶貧資源投入這些資源稟賦更好的非貧困村，能夠?qū)⑦@些村打造成為基層領(lǐng)導(dǎo)的政績典型。

故而，在“粗放式”扶貧階段，由于監(jiān)督機(jī)制缺乏、治理資源有限以及官僚的政績邏輯驅(qū)動(dòng)，扶貧政策執(zhí)行中的自由裁量權(quán)的“濫用”現(xiàn)象嚴(yán)重，使得微觀層面的政策績效并未達(dá)到最好的狀態(tài)。

五、“精準(zhǔn)扶貧”與自由裁量權(quán)的“懸置”

隨著“粗放式”扶貧方式的效果越來越有限，亟需轉(zhuǎn)變貧困治理的理念和方式，“精準(zhǔn)扶貧”即為2014年正式提出的我國新的扶貧工作機(jī)制和目標(biāo)。

(一)“精準(zhǔn)扶貧”及其效果

精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的提出即是通過將瞄準(zhǔn)目標(biāo)下沉到貧困戶和貧困個(gè)體，依據(jù)他們的具體情況制定差異性的脫貧方案，從而實(shí)現(xiàn)脫貧效果的最大化。2014年《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》頒布，正式提出了要建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，要求按照縣為單位、規(guī)?？刂?、分級負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識別、動(dòng)態(tài)管理的原則，對每個(gè)貧困村、貧困戶建檔立卡，建設(shè)全國扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)；深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，確保在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到穩(wěn)定脫貧目標(biāo)[24]。其實(shí)無論是縮小瞄準(zhǔn)單位也好，還是更精細(xì)化的扶貧方式也好，在本質(zhì)上反映了中國的扶貧政策在面對農(nóng)村貧困狀況的新變化時(shí)，從扶貧機(jī)制上由主要依賴經(jīng)濟(jì)增長的“涓滴效應(yīng)”到更加注重“靶向性”對目標(biāo)人群直接加以扶貧干預(yù)的動(dòng)態(tài)調(diào)整[25]。通過貧困戶的精準(zhǔn)識別和精準(zhǔn)幫扶，扶貧對象的動(dòng)態(tài)管理和扶貧效果的精準(zhǔn)考核[26]等過程，實(shí)現(xiàn)對于貧困戶的精確瞄準(zhǔn)與有效幫扶?！熬珳?zhǔn)扶貧”政策出臺后，成為全國各地政府的中心工作，通過整個(gè)官僚系統(tǒng)的動(dòng)員，投入大量的資源推動(dòng)該項(xiàng)工作的開展。在如此高的行政成本投入下，該項(xiàng)政策的效果非常顯著，試圖在2020年全面建成小康社會(huì)之時(shí)達(dá)成全面消滅貧困人口的目標(biāo)。

(二) “精準(zhǔn)扶貧”與自由裁量權(quán)的“懸置”

1.精準(zhǔn)識別繁復(fù)

“精準(zhǔn)扶貧”工作有一個(gè)重要特點(diǎn)就在于需要將貧困戶的基本信息全部錄入全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)中，從而保證國家對于這些貧困戶情況的精準(zhǔn)掌握。但是在政策的具體實(shí)踐過程中，基層官僚不得不花費(fèi)大量的時(shí)間成本在收集相關(guān)貧困戶的基本信息上，并將這些信息統(tǒng)一錄入系統(tǒng)。在基層調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)基層干部需要填寫的表格甚至能達(dá)到幾十種之多，對于上級政策制定部門來說，這些表格要求僅僅是電腦中的一個(gè)文檔，但是卻需要基層官員花費(fèi)大量時(shí)間去完成?！皶r(shí)間緊、任務(wù)重”、“上面動(dòng)動(dòng)嘴、下面跑斷腿”是對這項(xiàng)工作的生動(dòng)描繪。為此國家扶貧辦甚至專門發(fā)文指出這一問題，2017年7月23日《國務(wù)院扶貧辦關(guān)于解決扶貧工作中形式主義等問題的通知》(國開辦發(fā)〔2016〕32號)印發(fā)，《通知》指出：“扶貧領(lǐng)域形式主義問題依然突出，一些地方還有新的表現(xiàn)。近段時(shí)間以來，各方面普遍反映，頻繁填表報(bào)數(shù)、迎評迎檢、陪會(huì)參會(huì)等耗費(fèi)了基層干部大量精力，干擾了脫貧攻堅(jiān)工作，影響了黨和政府形象，必須堅(jiān)決制止。”精準(zhǔn)識別工作繁復(fù)，再加上當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作的中心工作地位，基層官僚不得不花費(fèi)大量時(shí)間來滿足上級的要求，完成形式上的工作，已經(jīng)沒有精力去執(zhí)行政策，更不用說自由裁量權(quán)的使用。

2.精準(zhǔn)考核僵化

既有的文獻(xiàn)相當(dāng)一部分都在研究如何控制執(zhí)行政策的基層官僚的自由裁量權(quán)的使用，其中一個(gè)主要措施就在于加強(qiáng)監(jiān)督考核，以減少基層官僚與委托方之間的信息不對稱。國家一方面通過全國統(tǒng)一的信息系統(tǒng)的建設(shè)，盡可能的抵消街頭官僚的信息優(yōu)勢，使其無法憑借所掌握的政策受眾的第一手信息來獲得對于政策的自由裁量權(quán)力。另一方面，國家又通過嚴(yán)格的監(jiān)督考核機(jī)制，輔之以相關(guān)的技術(shù)手段，對基層官僚的政策執(zhí)行行為進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和考核。但是，由于政策本身所內(nèi)含的對于自由裁量權(quán)的要求，對基層官僚的精準(zhǔn)幫扶過程進(jìn)行全面考核面臨行政成本等限制而無力進(jìn)行。于是，上級政府只能采取一刀切的方式進(jìn)行考核，而基層官僚也基于“做好了沒有功勞，做的不好有懲罰”的考量，迎合上級的考核而統(tǒng)一施策，違背了精準(zhǔn)扶貧的差異化的原則。而過于僵化的精準(zhǔn)考核不僅在意愿上，更是在行為上打消了基層官僚運(yùn)用其自由裁量權(quán)的可能性。如果基層官僚不能運(yùn)用其自由裁量權(quán)，依據(jù)每個(gè)貧困戶的具體情況制定相應(yīng)的脫貧方案，那么精準(zhǔn)扶貧政策的效果就很難達(dá)到。

可見，在“粗放式”扶貧階段基層官僚擁有巨大的自由裁量空間并導(dǎo)致對于自由裁量權(quán)的“濫用”，而“精準(zhǔn)扶貧”階段基層官僚的自由裁量空間被極度壓縮，自由裁量權(quán)走向了另一個(gè)極端而處于“懸置”狀態(tài)。但是，可以發(fā)現(xiàn)無論是自由裁量權(quán)的“濫用”還是“懸置”，扶貧政策執(zhí)行的自由裁量權(quán)都未能得到適度有效的監(jiān)督?！按址攀健狈鲐氹A段，自上而下的行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督不足，來自村民的社會(huì)監(jiān)督也未能起到作用；“精準(zhǔn)扶貧”階段，國家大大加強(qiáng)了自上而下的行政監(jiān)督，但是卻未能注意到自下而上的社會(huì)監(jiān)督的重要性，基層官僚為免于問責(zé)而“懸置”自由裁量權(quán)。基層官僚執(zhí)行政策的自由裁量貫都未能得到很好的運(yùn)作，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也因此受到了一定的影響。

五、“協(xié)商式”自由裁量權(quán)：有效政策執(zhí)行的破解之道

(一)自由裁量權(quán)需要“適度”監(jiān)督與運(yùn)作

通過上文的分析可見，無論是自由裁量權(quán)的“濫用”還是“懸置”，在自由裁量權(quán)使用的光譜的兩個(gè)極端點(diǎn)上，政策執(zhí)行均遇到了各種問題導(dǎo)致政策效果不佳。在治理資源匱乏、缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制以及官僚系統(tǒng)的控制的情況下，基層官僚在政策執(zhí)行過程中就具有很大的自由裁量空間，而基于自身利益以及其他因素往往就會(huì)出現(xiàn)對于自由裁量權(quán)的濫用。一方面扶貧資源由于精英俘獲等現(xiàn)象的存在而被一小部分非貧困的精英階層俘獲；另一方面也是出現(xiàn)了扶貧資源以及其他國家投入農(nóng)村的稀缺政策資源作為治理手段而被挪作他用的異化現(xiàn)象。

故而，很多研究者都在強(qiáng)調(diào)要對基層官僚的自由裁量權(quán)進(jìn)行控制，而在對“精準(zhǔn)扶貧”政策進(jìn)行分析筆者發(fā)現(xiàn)，由于國家對該項(xiàng)政策的重視，基層官僚機(jī)構(gòu)感受到了來自上級政府部門層層傳導(dǎo)的政治壓力，再加上全國統(tǒng)一的扶貧信息系統(tǒng)等減少政策制定與政策執(zhí)行之間的信息不對稱的技術(shù)治理手段的應(yīng)用，出現(xiàn)了對于基層官僚前所未有的強(qiáng)有力控制。這種控制是通過政策執(zhí)行過程的精準(zhǔn)控制、精細(xì)化控制，以及嚴(yán)格僵化的事后監(jiān)督機(jī)制，使得政策執(zhí)行過程都處在嚴(yán)密的控制之下，基層官僚的自由裁量空間受到了極大壓縮，自由裁量權(quán)處于“懸置”狀態(tài)。

而在“濫用”和“或缺”這兩個(gè)極端光譜之間，必然存在著一個(gè)自由裁量權(quán)的合適尺度，既能夠滿足基層官僚在政策執(zhí)行過程中基于具體情況的一定程度上的自由裁量，以保證政策實(shí)施效果的最大化，同時(shí)又能夠?qū)鶎庸倭诺倪@種自由裁量權(quán)進(jìn)行較為有效的控制，使得其不至于產(chǎn)生不利于政策執(zhí)行效果的功能。

(二)“協(xié)商式”自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)問題的內(nèi)核是一個(gè)權(quán)力行使與權(quán)力制約的問題，無論是由于內(nèi)外部監(jiān)督制約缺乏導(dǎo)致的“濫用”還是由于內(nèi)部監(jiān)督制約過于僵化嚴(yán)格造成的“懸置”，問題都在于未能找到一個(gè)能夠適度對自由裁量權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約的機(jī)制。政策執(zhí)行過程中的諸多問題是無法通過加強(qiáng)上層控制的方法來完全解決的，自上而下的科層控制越嚴(yán)格，下級對上級的知道依賴便越大，對個(gè)人判斷和解決問題能力的依賴就越小[5]。故而，對于自由裁量權(quán)的監(jiān)督制約就需要自上而下的科層制手段與自下而上的社區(qū)自主性手段相結(jié)合，形成“協(xié)商式”自由裁量權(quán)。

“協(xié)商式”自由裁量權(quán)首先需要的是自上而下的科層官僚體系的監(jiān)督制約，但是這種監(jiān)督需要適度，既不能太過松散無力，也不能太過嚴(yán)格僵化，其主要出發(fā)點(diǎn)還在于如何保證政策能夠得以有效實(shí)施。這種自上而下的正式化、制度化的適度監(jiān)督制約是自由裁量權(quán)得以有效運(yùn)用的基礎(chǔ)，國家最新發(fā)布的《國務(wù)院扶貧辦關(guān)于解決扶貧工作中形式主義等問題的通知》中，除了強(qiáng)調(diào)減少填表報(bào)數(shù)、檢查考評、會(huì)議活動(dòng)、發(fā)文數(shù)量等四個(gè)減少之外，是對監(jiān)督問責(zé)的強(qiáng)調(diào)，要求各地扶貧部門要建立健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。對于當(dāng)前的中國基層，特別是中國農(nóng)村來說，國家權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行制度化、正式化治理仍具有合法性和必要性，政策執(zhí)行過程中自上而下的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的建立依然是非常必要的。

但是，自上而下的控制策略的效果卻有其限度，監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的建立健全能夠有效減少政策執(zhí)行過程中的基層官僚的自由裁量權(quán)的濫用，但是卻無力解決由于官僚制自身的制度慣性而對自由裁量權(quán)的過分壓縮，使得基層官僚政策執(zhí)行過程中無法運(yùn)用自由裁量權(quán)以實(shí)現(xiàn)政策最大效果。在自上而下的正式規(guī)制之外，還需要?jiǎng)訂T自下而上的社區(qū)自主性，通過基層社會(huì)來監(jiān)督基層官僚的自由裁量權(quán)的使用。動(dòng)員起來的基層社區(qū)不僅僅可以起到監(jiān)督制約基層官僚的政策執(zhí)行的效果，而且可以參與其中，提供更加準(zhǔn)確的信息，共同行使政策的自由裁量權(quán)。這種自下而上的動(dòng)員，不僅使得政策在基層的執(zhí)行有了更加全面的信息、嚴(yán)格但不僵化的監(jiān)督制約，也能夠最大限度地使得政策資源得到最大化利用，發(fā)揮最大化效果。

基層官僚的自由裁量權(quán)對政策執(zhí)行有很大影響，但是自由裁量權(quán)的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制卻缺少專門分析。文章以國家扶貧政策為例，探討自由裁量權(quán)的運(yùn)作邏輯，對基層政策執(zhí)行過程中自由裁量權(quán)的“濫用”與“懸置”進(jìn)行了分析。在此基礎(chǔ)上，提出了“協(xié)商式”自由裁量權(quán)的概念，試圖為政策執(zhí)行中的自由裁量權(quán)的合法、合理、適度使用提供解決思路，優(yōu)化自由裁量權(quán)的運(yùn)作。本文僅僅是對自由裁量權(quán)的運(yùn)作邏輯及其優(yōu)化進(jìn)行的嘗試性解釋，仍有待于相關(guān)研究的進(jìn)一步推進(jìn)。

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