劉軒

[提要] 隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐的加快，國家和地方相繼出臺一系列返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策，為返鄉(xiāng)人員提供創(chuàng)業(yè)支持和制度保障。本文針對江蘇省頒布的系列返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策文件，對比國務(wù)院頒布的指導(dǎo)文件，進行政策比較和分析，并根據(jù)存在的不足，提出優(yōu)化建議，希冀為有關(guān)部門提供決策參考。

關(guān)鍵詞：江蘇；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)；政策分析；優(yōu)化對策

本文為2016年教育部人文社會科學研究青年基金項目：“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下返鄉(xiāng)農(nóng)民工的創(chuàng)業(yè)支持網(wǎng)絡(luò)研究”（項目批準號：16YJC630079）

中圖分類號：F24 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月18日

一、引言

李克強在國務(wù)院常務(wù)會議和各種場合上多次提到和闡釋“雙創(chuàng)”的重大意義，并在政府工作報告中突出強調(diào)要進一步推進“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”。國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》（國辦發(fā)[2015]47號）文件指出，要支持農(nóng)民工、大學生和退役士兵等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，通過大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新使廣袤鄉(xiāng)鎮(zhèn)百業(yè)興旺，促就業(yè)增收入惠民生，打開新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)同發(fā)展的新局面。江蘇作為我國東南沿海經(jīng)濟大省，在城鎮(zhèn)化建設(shè)之初便走在時代的前列，形成城鎮(zhèn)化建設(shè)的“蘇南模式”。隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)步推進，江蘇緊跟中央步伐，在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”時代背景和戰(zhàn)略要求下，結(jié)合自身特點，積極改革，勇于探索，出臺系列返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)支持政策。

二、江蘇省返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策比較與解讀

為支持農(nóng)民工、中高等院校畢業(yè)生、退役士兵和科技人員等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，江蘇省政府根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2016]84號），結(jié)合江蘇實際，頒布了《江蘇省政府辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實施意見》，該文件相比較于江蘇省2015年出臺的《江蘇省政府辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的實施意見》具有以下一些特點：

（一）領(lǐng)域更突出，方向更明確。相對于2015年出臺的實施意見，最新發(fā)布的江蘇省返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實施意見中更加突出了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)類型、生產(chǎn)性和生活性服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的重點發(fā)展，這也充分反映了促進一二三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展的新思路，通過農(nóng)業(yè)與二三產(chǎn)業(yè)的深度融合，能夠有效延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提升農(nóng)業(yè)價值鏈，給農(nóng)民帶來二三產(chǎn)業(yè)的增值收益，擺脫以往只靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的單一局面。此外，新政還提出采用多種方式進一步豐富新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，培育產(chǎn)權(quán)清晰、利益共享、機制靈活的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新共同體，使得創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方式更加靈活多樣。

（二）扶持對象范圍擴大。在2015年的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)實施意見中，政策的扶持對象為“農(nóng)民工、大學生和退役士兵等人員”，而在2017年的新政當中，扶持對象的范圍進一步擴大，增加了對科技人員和中等院校畢業(yè)生的扶持，這使得收益群體的范圍進一步拓展，這有利于調(diào)動更多有志投身于農(nóng)村建設(shè)的人加入到返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的行列當中，滿足廣大民眾的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求。同時，科技人員的加入，將更加有利于提高農(nóng)村創(chuàng)業(yè)的科技含量，為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供創(chuàng)新服務(wù)和科技支持。

（三）責任主體更為明確。在2015年的創(chuàng)業(yè)政策中，并沒有對各項舉措的責任主體和有關(guān)部門做出明確的規(guī)定，這樣容易造成各個部門責任不清、容易發(fā)生推諉、政策落實不到位等問題。但是在新政當中，每項具體的政策措施后面都補充了有關(guān)責任部門，如“加大財政支持”措施后面，指出該政策由省財政廳、省教育廳、省科技廳、省經(jīng)濟和信息化委、省人力資源社會保障廳、省農(nóng)委、省國稅局、省地稅局、省林業(yè)局、團省委、省婦聯(lián)等負責。責任的落實有利于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策的貫徹和執(zhí)行，防止有關(guān)部門不作為現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）政策內(nèi)容更加豐富，支持力度不斷增強。相比較于2015年的實施意見，新政無論是在內(nèi)容上還是在具體舉措上都更加完善和具體，更具有針對性。同時，新政也加大了對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的扶持力度，能夠較好地完善過去創(chuàng)業(yè)政策中存在的不足，解決返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)過程中遇到的實際問題。例如，在新政中明確增加對于創(chuàng)業(yè)培訓的財政支持力度，要求各地方要將返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓經(jīng)費納入到財政預(yù)算當中；另外，新政也增加了為創(chuàng)業(yè)失敗者提供社會保障的政策內(nèi)容，保證創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)失敗后有基本的生活保障。新增加的內(nèi)容在一定程度上能夠更好地調(diào)動創(chuàng)業(yè)者的積極性，解決返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的后顧之憂。

三、江蘇省返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策問題分析

江蘇省2017年頒布的《江蘇省政府辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實施意見》，較《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2016]84號）更為完善及貼近江蘇實際。政策文件在政策內(nèi)容和具體舉措上進行了針對性調(diào)整，使得舉措更加具體，更切合時代發(fā)展的背景，充分考慮了江蘇返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的實際情況，但是該政策文件還存在以下一些方面的不足，需要進一步的思考。

（一）責任主體的監(jiān)督考核機制仍有待完善。政策在執(zhí)行過程中往往會涉及多個責任部門，這需要落實相關(guān)責任，推進部門協(xié)作，加強監(jiān)督和考核，這樣才能充分發(fā)揮政策的效能和作用。與2015年江蘇省頒布實施的創(chuàng)業(yè)政策相比，新政對于各項政策措施的有關(guān)責任部門進行了規(guī)定，但對于各部門在政策中的具體職責、角色和任務(wù)分工并未進行說明，這有可能會給后面創(chuàng)業(yè)政策的執(zhí)行及部門間的協(xié)作造成一定的障礙。另外，新政當中也未對責任部門的監(jiān)督和考核提出明確要求，監(jiān)督考核機制的缺失有可能會造成相關(guān)部門責任分散，工作效率低下，甚至是懶政、不作為現(xiàn)象的發(fā)生。因此，不僅需要建立起政策的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機制，更要進一步完善政策執(zhí)行的監(jiān)督和考核機制。

（二）創(chuàng)業(yè)風險防范措施不足。在黨和國家政策的吸引下，農(nóng)村無限商機及利益的驅(qū)動下，不少人員積極響應(yīng)號召，投身于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、建設(shè)新農(nóng)村的洪流中。國家也從財政、金融、社會保障、培訓、用電用地、創(chuàng)業(yè)載體、公共服務(wù)、信息技術(shù)等方面為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供了全面的、系統(tǒng)的、有力的政策支持。然而創(chuàng)業(yè)風險是客觀存在的，創(chuàng)業(yè)失敗也是不可回避的話題，盡管目前新政增加了對于創(chuàng)業(yè)就業(yè)困難者提供社會救助的政策內(nèi)容，但是國家并沒有太多的舉措來防范創(chuàng)業(yè)風險，尤其在源頭上進行創(chuàng)業(yè)風險的防控。

（三）社會組織的合作和激勵機制不健全。要穩(wěn)步推進返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)，單靠政府的力量是不夠的，更需要引導(dǎo)和激勵更多的社會組織加入到返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的支持網(wǎng)絡(luò)中。但是政府與社會組織如何更好地開展合作，如何發(fā)揮社會組織在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)中的作用，這些在新政中鮮有提及。另外，新政對于返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)互助組織，創(chuàng)業(yè)互助聯(lián)盟也缺少政策支持，而這些社會組織和民間組織對于拓展創(chuàng)業(yè)人員的社會網(wǎng)絡(luò)和創(chuàng)業(yè)支持網(wǎng)絡(luò)，獲取創(chuàng)業(yè)資源，推進返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)是不可或缺的力量。

（四）扶持政策有可能造成社會不公。任何政策的制定與實施，都要考慮其社會公平問題，創(chuàng)業(yè)政策同樣需要面臨著社會公平正義的考驗。在新政的財政支持舉措中提出：“有涉農(nóng)財政政策措施向返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新傾斜，大學生、留學回國人員、科技人員、青年、婦女等人員創(chuàng)業(yè)的財政支持政策，要向返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新延伸覆蓋”，這些政策的傾斜，雖然能夠更好地促進返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但是也有可能會造成創(chuàng)業(yè)資源分配的不平衡，會對當?shù)剞r(nóng)民以及其他創(chuàng)業(yè)群體造成不公，打擊個人的創(chuàng)業(yè)熱情，導(dǎo)致個人利益的損害，這需要在實際的工作中加以平衡和協(xié)調(diào)。

四、江蘇省返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策優(yōu)化對策

（一）完善部門間的協(xié)調(diào)機制，加強對政策執(zhí)行的監(jiān)督。各地方相關(guān)部門需要充分認識返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的重要意義，將其作為社會發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)進行合理統(tǒng)籌和部署。各部門應(yīng)當明確推進機構(gòu)，不定期召開工作推進會，建立部門間協(xié)調(diào)機制，明確任務(wù)分工，落實部門責任，加強調(diào)查研究，結(jié)合實際地情，研究制定、落實支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的政策措施。同時也要加強工作指導(dǎo)，建立政策執(zhí)行的監(jiān)督和巡查機制，強化主體責任意識，定期做好考核工作，對于創(chuàng)業(yè)政策執(zhí)行過程中，不作為的部門領(lǐng)導(dǎo)予以堅決的懲處。

（二）完善創(chuàng)業(yè)風險防范措施。政府需要進一步完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策結(jié)構(gòu)體系，建立創(chuàng)業(yè)風險的防范機制，提出切實可行的舉措，穩(wěn)步推進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，切不可盲目投資。一方面政府需要在源頭上做好創(chuàng)業(yè)的風險防范，建立創(chuàng)業(yè)人員及創(chuàng)業(yè)項目的風險評估體系，對于創(chuàng)業(yè)項目進行風險評估，實現(xiàn)精準扶持，降低因為創(chuàng)業(yè)人員資質(zhì)不足以及項目的先天缺陷所造成的創(chuàng)業(yè)風險；另一方面對于有問題的創(chuàng)業(yè)項目要及時中止，避免盲目投資所造成的損失，提高創(chuàng)業(yè)投入的效率以及創(chuàng)業(yè)扶持的精準性。最后政府還需要建立起創(chuàng)業(yè)人員的退出機制，為創(chuàng)業(yè)失敗者提供必要的扶持，建立創(chuàng)業(yè)失敗與再就業(yè)的對接機制，通過職業(yè)技能培訓方式等幫助創(chuàng)業(yè)失敗者實現(xiàn)再上崗、再就業(yè)，保證返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)合理、有序的進行。

（三）引導(dǎo)社會組織廣泛參與。引導(dǎo)社會組織積極參與到支持返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的工作中來，整合社會組織力量，形成推進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)工作的合力。在政策中要增加對于社會組織扶持的具體內(nèi)容，對于符合條件的社會組織在財政及稅收等方面給予一定支持。除政府所構(gòu)建的創(chuàng)業(yè)支持網(wǎng)絡(luò)外，已有研究表明非正式的社會網(wǎng)絡(luò)對于返鄉(xiāng)人員的創(chuàng)業(yè)活力、創(chuàng)業(yè)行為同樣具有非常重要的影響。因此，政府可以鼓勵返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員建立創(chuàng)業(yè)互助組織和創(chuàng)業(yè)聯(lián)盟，通過搭建平臺，實施引導(dǎo)，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)互助組織或創(chuàng)業(yè)聯(lián)盟在引領(lǐng)示范、創(chuàng)業(yè)幫扶、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)大賽等方面的積極作用，實現(xiàn)政府與社會組織的良性互動和深入合作。

（四）平衡政策資源分配，把握公平原則。公共政策是對社會資源的權(quán)威性分配，政府在維護社會公正方面責無旁貸，雖然不同群體有不同的利益訴求，但這種利益沖突在人民內(nèi)部是可以協(xié)調(diào)的。新政中所提及的創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策、人員生活保障政策等各種福利政策更多是向返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員傾斜，較少涉及本地農(nóng)民等創(chuàng)業(yè)群體。社會資源分配不平衡勢必會引起各方面的社會矛盾，因此在政策制定和實施中應(yīng)注重政策資源分配的平衡，把握好公平的原則。這要求各地方政府既要考慮返鄉(xiāng)人員的便利、福利，也要根據(jù)當?shù)貙嶋H情況做好政策資源分配，協(xié)調(diào)好優(yōu)先與公平的關(guān)系，加強政策宣傳和解釋，減少社會矛盾的發(fā)生，爭取獲得其他創(chuàng)業(yè)群體的理解和支持，在吸引返鄉(xiāng)人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動經(jīng)濟發(fā)展的同時，保障好本地人口的基本利益。

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