公共法律服務(wù)體系建設(shè)中的政府責(zé)任

王嬋

摘 要：法律的最終目的是對(duì)人民群眾權(quán)利的確認(rèn)和保障，法治的目標(biāo)是尊重和實(shí)現(xiàn)人民群眾的權(quán)利。推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，順應(yīng)了國(guó)家治理體系與國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)代要求，滿足了人民群眾對(duì)基本法律服務(wù)的迫切需求，同時(shí)也賦予了各級(jí)政府向社會(huì)提供公共法律服務(wù)的新職能。公共法律服務(wù)體系構(gòu)建關(guān)鍵在政府，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)性作用。明確政府職責(zé)，通過頂層設(shè)計(jì)、制定法律、落實(shí)服務(wù)均等化等相關(guān)制度，建立服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制和服務(wù)責(zé)任追究機(jī)制來共同確保政府在公共法律服務(wù)體系構(gòu)建中發(fā)揮積極作用。

關(guān)鍵詞：公共法律服務(wù)體系；政府責(zé)任；法治政府

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）11-0132-02

黨的十八屆四中全會(huì)明確指出：“建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)民生領(lǐng)域法律服務(wù)。”公共法律服務(wù)體系建設(shè)作為依法治國(guó)、法治政府建設(shè)與服務(wù)型政府構(gòu)建的重要戰(zhàn)略內(nèi)容，在國(guó)家層面被第一次明確提出。司法部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中強(qiáng)調(diào)，公共法律服務(wù)體系建設(shè)的責(zé)任主體是政府。根據(jù)《意見》的規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)在建設(shè)公共法律服務(wù)體系中充分發(fā)揮主導(dǎo)性的作用。那接下來的問題便是政府的主導(dǎo)作用在公共法律服務(wù)體系構(gòu)建中該如何發(fā)揮？怎樣發(fā)揮？因此研究公共法律服務(wù)體系中的政府責(zé)任既是對(duì)《意見》中所規(guī)定的政府肩負(fù)體系建設(shè)主體責(zé)任的具體化回應(yīng)，同時(shí)也為各地正在開展的公共法律服務(wù)體系建設(shè)提供相應(yīng)的理論指導(dǎo)。

一、對(duì)公共法律服務(wù)體系概念的解讀

對(duì)于什么是公共法律服務(wù)體系，《意見》中并沒有明確的規(guī)定，僅提出：公共法律服務(wù)是由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌提供的，旨在保障公民基本權(quán)利、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義和保障人民安居樂業(yè)所必需的法律服務(wù)。具體內(nèi)容包括：全民提供法律知識(shí)普及教育和法治文化活動(dòng)；為經(jīng)濟(jì)困難和特殊案件當(dāng)事人提供法律援助；開展公益性法律顧問、法律咨詢、辯護(hù)、代理、公證、司法鑒定等法律服務(wù)；預(yù)防和化解民間糾紛的人民調(diào)解活動(dòng)等。由此可見，公共法律服務(wù)體系從理論上講應(yīng)是以上內(nèi)容組成的相關(guān)體系的統(tǒng)稱。因此，公共法律服務(wù)體系應(yīng)該包括以下三個(gè)分支體系，分別是組織體系、服務(wù)供給體系和服務(wù)救濟(jì)體系。

（一）公共法律服務(wù)組織體系

政府既是公共法律服務(wù)的提供者，也是公共法律服務(wù)的組織者。由于公共法律服務(wù)體系缺乏頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃，在實(shí)踐工作中，各地政府結(jié)合本地發(fā)展的實(shí)際情況，組織當(dāng)?shù)氐乃痉ㄐ姓块T、財(cái)政部門、人社部門、教育部門、國(guó)土資源部門等眾多政府部門參與開展公共法律服務(wù)工作，雖然取得了一定的成效，但各地在服務(wù)的領(lǐng)域、服務(wù)的水平、服務(wù)的模式以及服務(wù)的質(zhì)量等方面還存在著不小的差距，在一定程度上阻礙了公共法律服務(wù)體系的整體構(gòu)建。對(duì)此，國(guó)務(wù)院應(yīng)建立公共法律服務(wù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推動(dòng)全國(guó)的公共法律服務(wù)工作。在地方，縣以上地方司法行政部門根據(jù)其職責(zé)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的公共法律服務(wù)工作；縣級(jí)以上地方政府及其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)的公共法律服務(wù)工作。當(dāng)然司法行政部門應(yīng)該對(duì)跨部門問題進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。

（二）公共法律服務(wù)供給體系

公共法律服務(wù)的供給體系是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，涉及公共法律服務(wù)供給的對(duì)象、服務(wù)供給的領(lǐng)域、服務(wù)供給的主體、服務(wù)供給的方式、服務(wù)供給的模式、服務(wù)保障供給等內(nèi)容。公共法律服務(wù)體系建設(shè)的目的是為了進(jìn)一步落實(shí)《憲法》規(guī)定的法律面前人人平等、保障公民的基本權(quán)利與自由、促進(jìn)社會(huì)的公平與正義。正是基于以上目的的原因，公共法律服務(wù)供給對(duì)象具有覆蓋面廣的特點(diǎn)，具體指我們國(guó)家的每一個(gè)合法公民。但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，公共法律服務(wù)供給對(duì)象應(yīng)著重向鄉(xiāng)村傾斜，將廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民、農(nóng)民作為公共法律服務(wù)的重點(diǎn)供給對(duì)象。對(duì)此，服務(wù)領(lǐng)域要做到“橫向到邊、縱向到底”，既要滿足城市人口對(duì)公共法律服務(wù)的需求，更要充分滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村人口對(duì)法律服務(wù)的需求。因此建議通過目錄的形式，將服務(wù)領(lǐng)域明確列出。

（三）監(jiān)督與救濟(jì)體系

提供公共法律服務(wù)是政府的工作職責(zé)，各級(jí)政府及其工作部門必須履行。同時(shí)政府提供公共法律服務(wù)作為行政給付行為的一類，政府應(yīng)對(duì)適格的相對(duì)人提供法律服務(wù)。對(duì)于怠于履行、不予履行或拒絕履行提供公共法律服務(wù)的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或同級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)其機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人追究法律責(zé)任；怠于履行行為、不予履行行為或拒絕履行行為、行政機(jī)關(guān)提供公共法律服務(wù)中濫用職權(quán)或違反行政程序等侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的行為，相對(duì)人均可以通過復(fù)議或行政訴訟的方式申請(qǐng)救濟(jì)。

二、政府在構(gòu)建公共法律服務(wù)體系中的主導(dǎo)性職責(zé)

從公共法律服務(wù)體系組成來看，每一個(gè)分支體系的健全都需要政府發(fā)揮主導(dǎo)性作用。公共法律服務(wù)的公益性、普惠性、均等性及其基本的民生價(jià)值取向，也決定了政府應(yīng)在公共法律體系構(gòu)建中起主導(dǎo)性作用，肩負(fù)體系構(gòu)建的主導(dǎo)型職責(zé)。這些職責(zé)具體體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一）強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，保證服務(wù)型、法治型公共法律服務(wù)體系的建設(shè)

隨著政府管理職能由傳統(tǒng)的“管制”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，各級(jí)政府應(yīng)以“服務(wù)行政”為目標(biāo)建立起有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共法律服務(wù)型政府，充分體現(xiàn)社會(huì)主義的優(yōu)越性?！胺?wù)行政是以維持人們的基本正常生活、增進(jìn)人民福祉和促進(jìn)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)與發(fā)展為目的，政府據(jù)此直接或間接地向公民提供公務(wù)服務(wù)，這些服務(wù)事項(xiàng)往往是公民個(gè)體、社會(huì)組織或市場(chǎng)機(jī)制所不能自行提供的，以此來保障公民基本生活?！盵1]

（二）確認(rèn)公民享有接受公共法律服務(wù)的權(quán)利，確保憲法所規(guī)定的個(gè)人權(quán)利與自由的真正實(shí)現(xiàn)

我國(guó)《憲法》第2章規(guī)定了公民的基本權(quán)利與自由，賦予公民自身參與社會(huì)事務(wù)的權(quán)利并加以保護(hù)，是法治行政、民主行政、服務(wù)行政的真正內(nèi)涵。法律的生命在于實(shí)施。因此，各級(jí)政府在公共法律服務(wù)體系構(gòu)建中，應(yīng)首先明確公民有接受公共法律服務(wù)這一基本的權(quán)利，讓《憲法》中規(guī)定的公民享有抽象的人權(quán)具體化，為公民切實(shí)享有接受公共法律服務(wù)的權(quán)利。

（三）完善公共法律服務(wù)體系的救濟(jì)機(jī)制，保障基本公共服務(wù)體系的正常運(yùn)行

有權(quán)利必有救濟(jì)，正是基于公共法律服務(wù)權(quán)利的普遍性和服務(wù)對(duì)象的特殊性，要求必須在政府的主導(dǎo)下健全對(duì)權(quán)利的救濟(jì)措施、暢通救濟(jì)渠道。接受公共法律服務(wù)的一方往往是經(jīng)濟(jì)收入較低的弱勢(shì)群體，他們的訴求往往集中于與他們密切相關(guān)的“衣食住行”等基本的生存領(lǐng)域，如：教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、衛(wèi)生等；加之他們自身抵御各種風(fēng)險(xiǎn)的能力與其他社會(huì)主體相比較弱，如果解決不好，極易引發(fā)社會(huì)恐慌與不安，影響國(guó)家的和諧與穩(wěn)定。另外，國(guó)家所規(guī)定的基本公共服務(wù)體系是在政府主導(dǎo)下構(gòu)建的，旨在滿足一個(gè)人在現(xiàn)代社會(huì)基本生存所必需的要求，包括但不限于教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等內(nèi)容體系。公共法律服務(wù)體系作為基本公共服務(wù)體系的一個(gè)分支，應(yīng)在政府的主導(dǎo)下，盡快構(gòu)建起應(yīng)對(duì)公民享有的公共服務(wù)權(quán)利受損時(shí)的法律救濟(jì)機(jī)制，發(fā)揮公共法律服務(wù)體系所特有的救濟(jì)特性，在確保公民基本權(quán)利的同時(shí)，保障公共服務(wù)體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、完善公共法律服務(wù)體系建設(shè)的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定公共法律服務(wù)保障法

公共法律服務(wù)體系建設(shè)沒有現(xiàn)成的路子可走，需要各級(jí)政府及相關(guān)部門在傳承創(chuàng)新中發(fā)展，在公共服務(wù)體系構(gòu)建基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化公共法律服務(wù)體系建設(shè)。公共法律服務(wù)體系建設(shè)的首要任務(wù)就是要加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，盡快在全國(guó)范圍內(nèi)制定公共法律服務(wù)法。首先，補(bǔ)充基本公共服務(wù)目錄，增加公共法律服務(wù)目錄。其次，縣級(jí)以上政府應(yīng)當(dāng)將公共法律服務(wù)建設(shè)納入本級(jí)政府的發(fā)展規(guī)劃。第三，全國(guó)人大應(yīng)盡快起草出臺(tái)《公共法律服務(wù)保障法》，明確規(guī)定各級(jí)政府及相關(guān)責(zé)任部門在公共法律服務(wù)體系構(gòu)建中的職責(zé)，制定政府提供公共法律服務(wù)的程序，規(guī)定公共法律服務(wù)權(quán)利的救濟(jì)與相關(guān)職能部門責(zé)任的追究。在此基礎(chǔ)上，研究制定《公共法律服務(wù)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系》《公共法律服務(wù)中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等配套性制度。

（二）落實(shí)具體制度，推進(jìn)公共法律服務(wù)均等化

正如有學(xué)者所說“完善的公共法律服務(wù)體系必然在關(guān)懷弱勢(shì)群體民生方面有所作為?！盵2]對(duì)此，公共法律服務(wù)均等化建設(shè)尤為重要。第一，政府制定政策時(shí)要有所傾斜，傾向于那些因經(jīng)濟(jì)條件差而導(dǎo)致無法得到法律幫助的困難群眾。第二，優(yōu)化資源，合理分配服務(wù)資源于革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)。政府應(yīng)鼓勵(lì)和支持法律工作人員、高校畢業(yè)生和志愿者到這些地區(qū)提供公共法律服務(wù)；鼓勵(lì)支持公共法律服務(wù)工作開展較好的地區(qū)與貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)建立長(zhǎng)期對(duì)口志愿幫扶關(guān)系，幫助落后地區(qū)開展公共法律服務(wù)工作。第三，公共法律服務(wù)產(chǎn)品供給應(yīng)首先滿足鄉(xiāng)村群眾的需要。針對(duì)鄉(xiāng)村群眾群體的特殊性，重點(diǎn)開發(fā)符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的法律服務(wù)產(chǎn)品，滿足鄉(xiāng)村群眾的實(shí)際需求，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)法律服務(wù)均等化。

（三）建立公共法律服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制，提高公共服務(wù)的有效性

政府主導(dǎo)下的公共法律服務(wù)體系建設(shè)，應(yīng)建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)政府行為進(jìn)行量化評(píng)估的同時(shí)，監(jiān)督政府依法行政。評(píng)價(jià)體系應(yīng)包括評(píng)價(jià)的主體、評(píng)價(jià)的對(duì)象、評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)的結(jié)果及對(duì)不達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果的處理等。評(píng)價(jià)主體可以是上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和接受法律服務(wù)相對(duì)人；評(píng)價(jià)的對(duì)象僅限于各級(jí)政府及工作部門；評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)不限于服務(wù)水平、服務(wù)態(tài)度、結(jié)果的滿意度；評(píng)價(jià)結(jié)果分別是滿意、基本滿意、不滿意、差；被評(píng)為差的公共法律服務(wù)，相關(guān)政府及工作部門應(yīng)采取補(bǔ)救措施，挽回相對(duì)人的損失，同時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果予以公開，接受全社會(huì)監(jiān)督。

（四）完善責(zé)任追究機(jī)制，保障社會(huì)的公平與正義

根據(jù)權(quán)責(zé)一致的基本行政原則，政府在履行提供公共法律服務(wù)職責(zé)的同時(shí)，也必定要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，健全因政府失職而導(dǎo)致責(zé)任追究的機(jī)制，有利于保護(hù)相對(duì)人申請(qǐng)救濟(jì)的權(quán)利，保障社會(huì)的公平與正義。首先，縣以上政府應(yīng)健全專項(xiàng)資金審計(jì)監(jiān)督制度，并將結(jié)果定期公告，以此確保公共法律服務(wù)資金?？顚Ｓ?，任何單位和個(gè)人不得侵占、挪用。一旦發(fā)現(xiàn)資金被侵占、挪用的，應(yīng)當(dāng)由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)限期改正并在系統(tǒng)內(nèi)通報(bào)批評(píng)；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。其次，對(duì)于地方各級(jí)政府及縣以上政府有關(guān)工作部門未履行、拖延履行、拒絕履行相關(guān)公共法律服務(wù)職責(zé)的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)限期改正，過期仍不履行相關(guān)服務(wù)職責(zé)的，追究主要責(zé)任人的行政責(zé)任；造成嚴(yán)重后果的，政府承擔(dān)賠償責(zé)任并對(duì)相關(guān)責(zé)任人員追償。

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