以市場引導(dǎo)建立建耕地保護經(jīng)濟補償機制

【摘要】為了遏制耕地非農(nóng)化非糧化以及撂荒現(xiàn)象的持續(xù)發(fā)展，本文主張應(yīng)用經(jīng)濟激勵方式對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行補貼。本文通過對于各地相關(guān)試點的回顧以及相關(guān)政策系的關(guān)系梳理，得出了應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)政策重點關(guān)注欠發(fā)達地區(qū)治理的結(jié)果。在具體的治理思路上應(yīng)當(dāng)充分整合相關(guān)資金，由農(nóng)業(yè)補貼資金做引導(dǎo)，耕地保護資金做激勵，重塑農(nóng)戶增產(chǎn)增收與耕地保護的一致性邏輯，建立長效可持續(xù)的激勵性耕地保護經(jīng)濟補償政策。

【關(guān)鍵詞】耕地保護 經(jīng)濟激勵 政府治理

一、引言

三農(nóng)問題事關(guān)我國現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，確保農(nóng)民增產(chǎn)增收，維護糧食安全是我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的前提。但是在長期的經(jīng)濟建設(shè)中，耕地保護工作都或多或少的面對經(jīng)濟建設(shè)而退步。盡管我國實行的是最嚴(yán)格的耕地保護制度，但是自1997年以來，我國剛性的約束型耕地保護政策對于耕地保護工作的貢獻率僅為0.76%（翟文俠和黃賢金2003）。故需政府要轉(zhuǎn)變治理思路，在剛性約束管制的基礎(chǔ)上創(chuàng)新激勵制度，變耕地保護工作由被動到主動，實現(xiàn)多方共贏，經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

黨的第十七屆三中全會上建議展開耕地保護補償試點、建立補償機制。在此基礎(chǔ)上全國多個地區(qū)均展開了相關(guān)試點實踐。2008年成都市全面開啟農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，市政府通過設(shè)立“耕地保護基金”對農(nóng)戶進行經(jīng)濟補貼。為了抑制耕地非農(nóng)化現(xiàn)象同時落實生態(tài)補償政策，佛山市在借鑒成都市相關(guān)工作的基礎(chǔ)上于2010年3月正式下發(fā)《基本農(nóng)田保護補貼實施辦法的通知》展開相關(guān)工作。同年7月蘇州市將基本農(nóng)田納入生態(tài)補償機制，并建立耕地保護專項資金進行補貼。2011年1月廣州市將土地出讓金作為資金來源對轄區(qū)內(nèi)部的基本農(nóng)田實行差異化補貼。

通過近些年的試點實例可以看出，部分地區(qū)的政策取得了顯著效果，但是仍然有改進空間。主要表現(xiàn)在補貼資金的來源于穩(wěn)定性以及確定補償對象和范圍確定兩個方面。前者是建立長效持續(xù)性耕地保護經(jīng)濟補償制度的前提條件，后者是耕地保護資金發(fā)揮效力的關(guān)鍵因素。

因此，本文提出在各地區(qū)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上引入市場手段建立耕地保護經(jīng)濟補償制度，從貿(mào)易角度擴大資金來源避免地區(qū)經(jīng)濟水平差異帶來的資金效力發(fā)揮不足，同時將補貼行為與耕地保護踐行者的勞動行為以及勞動成果相契合避免錯位支付。

二、不同地區(qū)應(yīng)有不同的治理思路

我國地域跨度較大，經(jīng)濟水平發(fā)展不均衡，地方政府財政能力也有較大差異。同時縱向的各級政府與橫向的各地區(qū)政府在推進耕地保護工作的側(cè)重點也有所不同，故在實現(xiàn)途徑的偏好也有所不同，因此需要在全盤考慮的基礎(chǔ)上兼顧地區(qū)差異性推進耕地保護經(jīng)濟補償制度以及配套政策的制定。

（一）經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)應(yīng)依托生態(tài)補償展開工作

經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)政府治理治理能力較為完善，信息不對稱現(xiàn)象較少，地區(qū)工業(yè)化進程基本完成對于侵占耕地資源變?yōu)楣I(yè)用地的行為出于末期階段，同時地區(qū)政府與居民對于良好生態(tài)環(huán)境有著明顯偏好，故可以在地區(qū)封閉環(huán)境下由納稅人支付，地方財政支出，對于轄區(qū)內(nèi)部耕地進行直接補貼。

（二）經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)應(yīng)依托糧食補貼展開工作

經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)工業(yè)化進程開始較晚，由于工農(nóng)業(yè)用地的收益利益差距較大，地方政府有將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地的偏好。同時在農(nóng)戶直接利用耕地資源的行為中，出于增收的目的，也有過度使用耕地與耕地非糧化的偏好。這樣的現(xiàn)實情況為上級政府維護糧食安全的目標(biāo)帶來阻礙，需要通過政策調(diào)控使得中央政府、地方政府以及農(nóng)戶的利益相協(xié)調(diào)一致才能使政府治理達到預(yù)期目標(biāo)。因此，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)展開耕地保護工作需要圍繞著以農(nóng)民增產(chǎn)增收為核心的糧食補貼政策來展開工作。對待地方政府的訴求，應(yīng)以市場化手段展開耕地發(fā)展權(quán)區(qū)際交易工作抑制耕地非農(nóng)化。對待農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)圍繞地區(qū)政府推行的以增收為目的相關(guān)農(nóng)業(yè)政策以及土地整理工作完成度實行激勵補貼。

三、欠發(fā)達地區(qū)治理是關(guān)鍵

經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)較為充裕，同時承擔(dān)的耕地保護職責(zé)較輕，通過不斷的工作總結(jié)理論上可以形成良好的反饋機制，積極引導(dǎo)耕地保護工作保質(zhì)保量進行。但是欠發(fā)達地區(qū)仍需加強轉(zhuǎn)移支付力度，同時不斷積極引導(dǎo)農(nóng)民創(chuàng)收帶動農(nóng)戶對于耕地保護工作的積極性。

建立健全土地發(fā)展權(quán)交易市場機制。從耕地保護補償?shù)某踔詠砜?，耕地保護補償是對農(nóng)村集體土地利用受限所遭受到的經(jīng)濟機會成本損失進行的轉(zhuǎn)移支付性補償，其主要目的在于促進社會土地利用收益的公平分配。土地用途管制促成了土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生，政府以規(guī)劃為手段的土地用途管制極大補足了土地市場失靈。土地用途管制是政府的一項合理權(quán)利，但是該項權(quán)利也應(yīng)有合理的應(yīng)用強度，應(yīng)該與土地發(fā)展權(quán)之間取得平衡。

區(qū)際交易是地方政府之間的財政轉(zhuǎn)移支付，因此在這一層面上將土地發(fā)展權(quán)以及土地改變用途所帶來的土地增值收益視為歸政府所有。經(jīng)區(qū)際協(xié)調(diào)后，由地方政府根據(jù)將該部分資金用于耕地保護經(jīng)濟補償在區(qū)域內(nèi)部封閉運行。

區(qū)際協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循供需匹配的原則，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為模板，拓展基本農(nóng)田異地代保渠道，在同時滿足耕地總量不減少、耕地質(zhì)量不下降的基本條件下以建設(shè)用地指標(biāo)為標(biāo)的物實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的區(qū)際轉(zhuǎn)移實現(xiàn)多邊共贏。

四、將農(nóng)民增收與耕地保護行為邏輯相統(tǒng)一

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要生產(chǎn)資料，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式下耕地的質(zhì)量直接決定了農(nóng)戶的收入高低，也使得農(nóng)戶有保護耕地的意愿。但是由于石油農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量與耕地質(zhì)量之間的有機聯(lián)系被割斷，使得農(nóng)藥化肥以及耕地利用強度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)量之間建立了較強的相關(guān)關(guān)系，這樣就出現(xiàn)了農(nóng)戶為了增產(chǎn)增收而破壞性利用耕地的現(xiàn)象。

由于經(jīng)濟發(fā)展不均衡，大量農(nóng)業(yè)人口選擇外出務(wù)工，嚴(yán)重破壞了農(nóng)村正常的生產(chǎn)秩序，導(dǎo)致了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)破壞更為嚴(yán)重的耕地撂荒等現(xiàn)象。農(nóng)戶增收的愿望由務(wù)農(nóng)轉(zhuǎn)向務(wù)工，使得農(nóng)民增收的意愿與耕地保護相脫鉤。所以在欠發(fā)達地區(qū)進行政府治理的關(guān)鍵在于重塑農(nóng)民增收與耕地保護的邏輯一致性。

（一）以農(nóng)民增收為核心制定耕地經(jīng)濟補償機制

農(nóng)戶能否獲得滿足自身生存發(fā)展哺育下一代的經(jīng)濟能力是農(nóng)村能否持續(xù)發(fā)展的前提，繼而影響農(nóng)民對待農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及耕地的態(tài)度，在宏觀上最終影響糧食安全。農(nóng)業(yè)補貼是國家為了增加農(nóng)民收入，降低農(nóng)業(yè)成本，提升現(xiàn)代化水平而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程提供的補貼。但是目前該補貼從縱向被各級政府分流，從橫向被各職能部門分割，真正能對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體產(chǎn)生直接激勵的部分比較缺乏。并且在不同的歷史發(fā)展階段，政策的側(cè)重心也應(yīng)該隨之變化。目前我國工商業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，工商資本有能力自籌資金通過規(guī)?；?jīng)營以及縱向產(chǎn)業(yè)鏈整合獲得利潤，所以在針對規(guī)?；?jīng)營的補貼資金可以適當(dāng)整合調(diào)整，轉(zhuǎn)移部分資金同國土部門的耕保資金一同展開激勵性補貼。

（二）積極引導(dǎo)農(nóng)戶與市場需求對接

目前引發(fā)耕地非糧化非農(nóng)化非糧化以及撂荒的現(xiàn)象的關(guān)鍵原因是農(nóng)戶通過中糧難以滿足自身的生存發(fā)展需求，增產(chǎn)不增收的市場化風(fēng)險是主要原因。如果連增產(chǎn)都不能增收，這就斷絕了農(nóng)戶對于通過種糧獲得經(jīng)濟利益的積極性。所以針對這樣的現(xiàn)象，在不能大幅度抬升糧價的情況下，應(yīng)該推出糧食分級體系使質(zhì)量較高的綠色農(nóng)業(yè)獲得消費者剩余轉(zhuǎn)化為超額利潤，打通農(nóng)戶與需求端的直接聯(lián)系通過削減交易費用擴大銷售利潤。在這樣的思路下，農(nóng)業(yè)補貼資金應(yīng)當(dāng)著重關(guān)注中小綠色農(nóng)業(yè)經(jīng)營者經(jīng)濟引導(dǎo)性間接補貼，耕地保護資金則應(yīng)部署在對于綠色農(nóng)業(yè)體系構(gòu)建的追加性以及經(jīng)營效益的激勵性補貼，以期重塑經(jīng)濟利益與耕地保護的邏輯一致。

（三）通過質(zhì)量分級制度形成持續(xù)激勵

我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營普遍面臨著增產(chǎn)不增收的市場風(fēng)險，其中關(guān)鍵的問題是在國家渠道管制的情況下糧食產(chǎn)品同質(zhì)化，將富含農(nóng)民精心呵護照料的綠色農(nóng)產(chǎn)品同規(guī)?；?jīng)營生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品采用一致收購價。所以如果能夠?qū)⒕G色產(chǎn)品與石油農(nóng)業(yè)產(chǎn)品區(qū)分開來，并且依據(jù)農(nóng)藥化肥的使用量進行糧食分級，就可以讓供需雙方圍繞綠色農(nóng)業(yè)以及背后的耕地保護形成正向反饋機制。并且在較小綠色農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得比較利益的情況下，可以激勵規(guī)模化經(jīng)營的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，形成正向激勵促進整個生產(chǎn)體系朝綠色農(nóng)業(yè)方向發(fā)展。

五、結(jié)論與建議

本文通過對于耕地保護經(jīng)濟補償?shù)膬?nèi)涵闡述，理清了該項政策與農(nóng)業(yè)補貼以及生態(tài)補償之間的關(guān)系。通過對已有相關(guān)試點實踐的回顧，將治理思路劃分為發(fā)達地區(qū)思路與欠發(fā)達地區(qū)思路，明確了在政府治理中應(yīng)當(dāng)有機結(jié)合生態(tài)補償相關(guān)政策與農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)政策。并且本文揭示出要建設(shè)長效耕地保護經(jīng)濟補償制度阻止耕地非農(nóng)化非糧化以及撂荒現(xiàn)象的持續(xù)惡化，需要重點關(guān)注欠發(fā)達地區(qū)治理。在欠發(fā)達地區(qū)的治理工作中，各級政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)補貼資金與耕地保護資金實現(xiàn)前者引導(dǎo)后者激勵的模式重塑農(nóng)民增產(chǎn)增收與耕地保護的一致性邏輯。

參考文獻

[1]翟文俠，黃賢金.我國耕地保護政策運行效果分析[J].中國土地科學(xué)，2003，17（2），8-13.

[2]周小平.中國耕地保護補償?shù)膶嵺`探索[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2015.

[3]張一鳴.耕地保護制度的轉(zhuǎn)型與對策研究——構(gòu)建以經(jīng)濟激勵為核心的耕地保護[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2014，35（3）：26-31.

[4]李廣東，邱道持，王平.三峽生態(tài)脆弱區(qū)耕地非市場價值評估[J].地理學(xué)報，2011，66（4）：562-575.

作者簡介：徐成峰（1991-），男，安徽黃山人，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)在讀碩士研究生，研究方向：土地政策與制度。