統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的鄉(xiāng)村治理

劉鳳梅

摘 要：我國作為農(nóng)業(yè)大國，從古至今，鄉(xiāng)村治理一直是國家治理中不可忽視的一部分。自封建社會到現(xiàn)在社會主義新時期，中國鄉(xiāng)村治理先后經(jīng)歷了四次轉(zhuǎn)型。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，鄉(xiāng)村面貌明顯改善，民眾生活水平逐年提高，然而有些治理問題還是存在的，這些問題嚴重阻礙我國鄉(xiāng)村邁向全面小康社會，并在鄉(xiāng)村生態(tài)、文明與文化等方面日益凸顯。為了解決這些所謂的“中國式問題”，我們需要進一步探索如何深入改革完善鄉(xiāng)村治理體制。

關(guān)鍵詞：社會主義新時期；鄉(xiāng)村治理；改革

一、 我國鄉(xiāng)村治理的歷史發(fā)展回顧

從封建時期的“官政自治”到民國時代的“專政劣治”、從集體化時代的“集權(quán)統(tǒng)一”到改革開放時代的“鄉(xiāng)政村治”，中國鄉(xiāng)村社會治理經(jīng)歷了四次轉(zhuǎn)型[1]。農(nóng)耕文明孕育了中國的封建社會。因封建帝國中央集權(quán)的有限性，僅僅依靠中央，是無法對全國各地的鄉(xiāng)村以及農(nóng)民進行有效地控制。此時，就出現(xiàn)了聯(lián)系中央與地方的一個重要的“中介”—族長或鄉(xiāng)紳這些“精英階層”。這些精英階層多是由村民一致推選，多為德高望重之人，受村民認可?；蕶?quán)對鄉(xiāng)村的控制只延伸到“縣”，百姓們的日常也不與國家打交道，而是通過族長這些群體來完成國家對鄉(xiāng)村的汲取、攤派與公共事務(wù)的分配。在百姓能夠足額繳稅的情況下，國家將極大的自主管理權(quán)交給民間。這種治理模式的核心，在于在自上而下的中央國家治權(quán)與自下而上的社區(qū)自治之間通過鄉(xiāng)紳階層的中介性角色尋找契合點，實現(xiàn)國家治理與鄉(xiāng)村社會治理之間的有效對接，進而確保鄉(xiāng)村社會秩序的和諧穩(wěn)定與公共事務(wù)的有序展開[2]。國家、村內(nèi)精英、百姓三者，不是僅僅的單向服從關(guān)系，而是一種雙向互動與合作關(guān)系。這種“官政自治”的形式極大地降低了國家治理成本，這種治理模式在中國鄉(xiāng)村延續(xù)了兩千多年。

民國年間鄉(xiāng)村治理趨向“專政劣治”。民國年間處于社會動蕩時期，南京臨時政府、北洋軍閥、國民黨政府，各種封建主義與官僚資本主義相繼推行了各種鄉(xiāng)村民主運動。各個政府推行的各種民主運動，名為“民主”，實則是對民間資源的各種“盤剝掠奪”。政府安排的地痞無賴代替了原來受村民愛戴的精英階層。地痞無賴作為政府的差役，是政府在中央權(quán)力在最底層的代言人，卻不再為人民爭取權(quán)益，只是一味的索取鄉(xiāng)村的資源。民國年間，各種政權(quán)推行的民主自治運動，極大地破壞了原本的“雙軌治理”，加之地痞無賴的各種巧取豪奪，“專政劣治”讓民國年間的老百姓，苦不堪言。直至中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得新民主主義革命的勝利，打倒了國民黨反動派的統(tǒng)治，“專政劣治”的鄉(xiāng)村治理模式隨之終結(jié)。

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)人民進行了土地革命，“打土豪，分田地”，一系列農(nóng)村改革運動讓人民成為土地的主人。然而新中國成立初期，經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱國家需要將松散的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟聯(lián)合起來，以適應(yīng)新中國社會主義新型農(nóng)民的發(fā)展于是催生了社會主義農(nóng)村合作社運動。在農(nóng)民合作化運動中，國家指派了政治和階級忠誠，讓國家權(quán)力體制定的工作組（隊），直接主導(dǎo)鄉(xiāng)村社會改造。隨著農(nóng)村合作社的發(fā)展，國家權(quán)力已強制性地插入鄉(xiāng)村社會。農(nóng)村合作社旨在形成高度政治化、組織化和社會化的生產(chǎn)?！叭嗣窆绲慕ⅲ瑢倚姓?quán)力體制與鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟組織結(jié)合在一起，真正實現(xiàn)了政社合一”。[3]人民公社作為國家權(quán)力代言人，取代了原來的鄉(xiāng)村治理模式，形成了一種單軌式的“集權(quán)式鄉(xiāng)村動員機制”。集政治、經(jīng)濟與社會組織職能于一身的人民公社，農(nóng)民作為人民公社的一員，受到其方方面面的影響。農(nóng)民不能離開公社而獨立發(fā)展，造成農(nóng)民對公社的絕對依賴性。在農(nóng)村大環(huán)境中，“以階級斗爭為綱”等政治運動，也讓農(nóng)民在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上受到許多限制。后期的人民公社與文化大革命等一系列政治運動，讓農(nóng)村的生產(chǎn)力受到各種抑制。在黨的十一屆三中全會之后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提上日程。農(nóng)民也期望可以有更大的自主權(quán)，國家改革了人民公社為基礎(chǔ)的農(nóng)村基層政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代替了公社，村民委員會代替了生產(chǎn)大隊。國家逐漸減少對鄉(xiāng)村的干預(yù)，單軌政治由此結(jié)束。

改革開放后，國家進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力，國家在基層的政權(quán)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行村民自治，村民自行選舉村干部。在村民長期以來的政治實踐中，由于村民自治的主體性較差，村民“自治”，有名無實。在上世紀九十年代，鄉(xiāng)村干部也是利用職務(wù)之便，搜刮民脂民膏，農(nóng)村的“三農(nóng)問題”日益嚴重。二十一世紀初，為緩和“三農(nóng)”問題，減輕農(nóng)民負擔，國家提倡新農(nóng)村建設(shè)，取消農(nóng)業(yè)稅費，實施了一系列惠農(nóng)政策。但農(nóng)業(yè)稅的取消弱化了農(nóng)村基層政權(quán)的財政功能，農(nóng)村公共供給中斷，中國鄉(xiāng)村社會蕭條。 中央正在進一步致力于重建國家、基層政權(quán)與農(nóng)民三者的新型關(guān)系，重建鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定。

二、 農(nóng)村政治現(xiàn)存問題

村民自治在之前在乎農(nóng)村社會穩(wěn)定、維護農(nóng)民權(quán)益、發(fā)展農(nóng)村民主建設(shè)等方面發(fā)揮著極重大作用，但現(xiàn)階段村民自治已陷入瓶頸。

1.村民自治制度本身的矛盾性

一方面，在國家的相關(guān)立法下，村黨支部被賦予了絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，有討論和決定村內(nèi)各項經(jīng)濟政治問題的職能。因此黨組織的權(quán)力就在基層組織之上，村委會處于“被領(lǐng)導(dǎo)”角色，村委會也承擔了政府的一部分工作，成為“受政府支配”的機關(guān)，這就相悖于國家先前強調(diào)的“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”自治原則。另一方面，隨著城市化發(fā)展，農(nóng)村與城市的流動性增強，許多青壯年勞動力都會選擇去城里謀生，城里的發(fā)展機會降低了村民參與政治生活熱情，民主選舉的質(zhì)量也因此下降，社會流動性也加速了村莊政治精英的流失。選舉過程中，賄賂問題嚴重。有錢有勢的候選人會通過各種金錢交易，換取村民的選票。同性宗族的村民，也會把票投給血緣關(guān)系較近的人，結(jié)成利益集體。民主選舉、民主監(jiān)督和民主管理，在鄉(xiāng)村自治過程中，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.鄉(xiāng)村債務(wù)危機，農(nóng)村干部腐敗

近些年，國家頒布了許多建設(shè)新農(nóng)村的政策，也對農(nóng)村干部提出許多要求。農(nóng)村干部為了急于完成上級交派的任務(wù)，把大量資金投在“面子工程”，比如：海南貧困縣陵水縣規(guī)劃多個高爾夫球場，武漢某縣修建“遮羞墻”藏垃圾等等，他們只為提高眼前的政績，缺不考慮鄉(xiāng)村的長遠發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村的債務(wù)累積越來越多。而農(nóng)村干部與村莊居民的聯(lián)系也越來越少，不擅長運用民主法治原則治理鄉(xiāng)村社會問題。鄉(xiāng)村干部也頻發(fā)腐敗行為，村干部多在土地征用拆遷，集體資源開發(fā)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村低保戶評定等方面弄虛作假，以權(quán)謀私，收受賄賂。更有甚者，勾結(jié)縣級及縣級以上的官員，結(jié)黨營私，盤剝農(nóng)民和鄉(xiāng)村的資源。

3.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與生活環(huán)境有待改善

一方面，國家將水、電、有線電視、高音喇叭和道路硬化，這五項作為對農(nóng)村的基本公共供給品，近年來國家加大對這些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，雖取得了顯著成效，但這些基礎(chǔ)設(shè)施還未完全覆蓋全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公共供給品的普及率有待加強。另一方面，農(nóng)田耕地化肥濫用、澆水漫灌，水土流失加劇，土地日益貧瘠，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到極大影響。近海漁業(yè)也受影響，海域污染嚴重，近海漁業(yè)資源枯竭。鄉(xiāng)村工業(yè)的“三廢污染物”均未達標排放，垃圾處理簡易粗暴，還有動植物激素、農(nóng)藥以及農(nóng)膜等的濫用，導(dǎo)致食品安全問題嚴重，嚴重威脅著生產(chǎn)生活。

4.鄉(xiāng)村人口外流，“空心化”問題嚴重

越來越多的農(nóng)村人，農(nóng)民不再把“種地”當做唯一謀生手段，青壯年勞動力更是愿意去城鎮(zhèn)打工。強壯年勞動力愿意去城市發(fā)展，農(nóng)村留下的多是老人與兒童。農(nóng)村缺失必要的生機與活力。農(nóng)民往往選擇進城租房打工，攢錢回村里擴建住房，導(dǎo)致村里的房屋大片閑置。城市和農(nóng)村占地越占越多，農(nóng)村蓋房卻越蓋越空。有研究估算發(fā)現(xiàn)當前我國村莊空置面積超過一億畝[3]。由于工業(yè)化城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村空心化日益嚴重。

5.農(nóng)村教育危機

農(nóng)村教育，特別是農(nóng)村青少年的教育環(huán)境較差，傳統(tǒng)文化與美德面臨危機。青少年作為“祖國的花朵”決定著國家和民族的未來。目前國家已推行九年制義務(wù)教育，有助于普及教育的提高，但還是有諸多因素限制農(nóng)村青少年的教育。首先，教育網(wǎng)點集中化政策，讓偏遠的農(nóng)村去學(xué)校成為難題，特別是對于大量農(nóng)村“留守兒童”來說，路途遙遠，也沒有爸媽的接送，有的自小就每日住校，也加重了家庭的負擔。其次，城鄉(xiāng)教育投資差距大，農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)環(huán)境與工資福利與城市差距過大，難以吸引優(yōu)秀教師，因此農(nóng)村教育難以提高。

6.農(nóng)民法治意識淡薄

受傳統(tǒng)文化影響，農(nóng)民受封建專制壓迫，“人治”思想根深蒂固。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后，即使在社會主義市場的初級階段，某些地區(qū)依靠市場、契約關(guān)系進行經(jīng)濟活動的意識淡薄，法律與法治還未成為村民的日常生活的一部分。村民自治制度不健全，缺乏有效的監(jiān)督機制，導(dǎo)致村民對參政維權(quán)的積極性不高。農(nóng)村法治體系也不健全。農(nóng)村干部執(zhí)法不規(guī)范，部分干部習(xí)慣以個人意志辦事，以權(quán)代法。農(nóng)村法律資源短缺，導(dǎo)致村民的問題無法通過法律手段有效地解決，當涉及法律的問題出現(xiàn)時，村民多采用“私了”或“暴力”手段。

三、鄉(xiāng)村治理展望

黨的十九大中進一步提出要解決好“三農(nóng)問題”，結(jié)合黨的政策方針，以及一些鄉(xiāng)村治理成功的案例，我將對我國的鄉(xiāng)村治理提出如下建議：

1.完善法制建設(shè)，合理劃分政府職責(zé)

一是將不同性質(zhì)的公共品，科學(xué)合理地交由各級政府，再劃分各政府具體的責(zé)任與范圍。中央與地方政府要分類別、分比重地負擔農(nóng)村公共品，合理劃分政府財權(quán)和事權(quán)。二是政府與村民自治的權(quán)責(zé)要劃分清晰，黨和政府在村民自治過程中，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治各自的治理權(quán)限，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多提供公共服務(wù)職能，用制度規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)村委會的內(nèi)容、方式、及村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)范圍，為鄉(xiāng)村自治留出更多空間。所以，要從法律與制度層面，劃分好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他組織權(quán)力分配關(guān)系、動力機制和利益結(jié)構(gòu)。

2.健全監(jiān)督機制，提高鄉(xiāng)村自治能力

“農(nóng)村公共物品短缺、低效，甚至出現(xiàn)公共資金擠占、浪費現(xiàn)象，主要就是透明度、公開化不夠，缺乏必要的監(jiān)督和制約?！盵5]鼓勵農(nóng)民行使自己的參與權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)，宣傳新時代的農(nóng)民要有“主人翁意識”，提高他們參政議政熱情。加強對基層干部的監(jiān)督，調(diào)動村委會和村民組織對基層領(lǐng)導(dǎo)供給過程的知情權(quán)。在政府提供的公共物品時，公共資源的使用要經(jīng)過村民代表的表決。加強村務(wù)透明，領(lǐng)導(dǎo)干部要將公共品的使用情況定期向村民公開。建立領(lǐng)導(dǎo)干部負責(zé)制，發(fā)揮審計部門和新聞媒體的監(jiān)督作用，嚴厲打擊領(lǐng)導(dǎo)干部在公共物品提供上的浪費貪污現(xiàn)象。公開招標，通過淘汰和競爭機制確保公共物品合理使用。建立可以反映農(nóng)民需求的表達機制，鼓勵農(nóng)民參政議政，讓農(nóng)民與政府“共決策”。發(fā)揮以“民有、民治、民享”為原則的新農(nóng)協(xié)的作用，以屬地主義為組織體系和議行分立為治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上建立起來的農(nóng)民共同體。[6]

3.拓寬公共品融資渠道，加大鄉(xiāng)村公共品投資力度

籌集資金是公共品供應(yīng)的核心環(huán)節(jié)。公共品的融資除了主要依靠政府外，還可以通過市場融資，國際經(jīng)濟組織融資私人融資還有非政府組織和志愿者捐贈融資等多種融資手段?？梢园l(fā)行地方政府債券，鼓勵非政府組織參與農(nóng)村教育、公共衛(wèi)生、公共事業(yè)建設(shè)等形式，擴大資金收入來源，提高公共品的供應(yīng)能力。也吸引外資投入到農(nóng)村公共產(chǎn)品領(lǐng)域，吸引外商積極參與生產(chǎn)與供給。多種合作機制，充分發(fā)揮市場力量，鼓勵社會組織和個人參與公共品供給，形成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給多元化。

四、總結(jié)

加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，著力解決垃圾處理、地下水與飲用水、廁所下水道以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用品等的安全問題。改良農(nóng)村工業(yè)小作坊，工業(yè)“三廢”達標排放。著力提高科技成果在農(nóng)業(yè)方面的應(yīng)用與創(chuàng)新，政府加大對農(nóng)民的補貼，提高農(nóng)民的收入。加大對農(nóng)村學(xué)校資助，尤其是教師工資和教學(xué)設(shè)施方面，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校跟上城市學(xué)校的辦學(xué)條件，吸引教師下鄉(xiāng)支教，提高農(nóng)村的教育質(zhì)量。

我國現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理除了發(fā)揮政府機構(gòu)和村民群體主體作用之外，城市、學(xué)校、企業(yè)和社會組織也要為鄉(xiāng)村治理添油助力。城市不能脫離農(nóng)村鼓勵發(fā)展，加強“以城帶鄉(xiāng)政策”，城鄉(xiāng)互利合作。義務(wù)制學(xué)校要著力照顧農(nóng)村的學(xué)生，而高等院校也要為培訓(xùn)教育農(nóng)民提供有效平臺。除了“基礎(chǔ)設(shè)施下鄉(xiāng)”外，科學(xué)知識也要“下鄉(xiāng)”。為農(nóng)民普及法律法治知識、衛(wèi)生健康知識，提供農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)。轉(zhuǎn)化企業(yè)運營模式，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。豐富農(nóng)民的物質(zhì)，再豐富農(nóng)民的精神，建設(shè)社會主義新農(nóng)村。

[參考文獻]

[1]馬良燦.《中國鄉(xiāng)村社會治理的四次轉(zhuǎn)型》，學(xué)習(xí)與探索，2014年第九期

[2]費孝通.中國士紳[M].趙旭東，秦志杰，譯.北京： 生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2009.

[3]于建嶸.岳村政治：轉(zhuǎn)型期中國鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷[M].北京：商務(wù)印書館，2001：42.

[4]顧仲陽：《委員提案聚焦空心村估算中國村莊空置面積超過1億畝》，《人民日報》2013.3.11.

[5]王彬彬：《加快建立和完善農(nóng)村公共服務(wù)體系》，政策瞭望，2008 年 03 期。

[6]于建嶸 . 農(nóng)會組織與建設(shè)新農(nóng)村———基于臺灣經(jīng)驗的政策建議 . 中國農(nóng)村經(jīng)濟，2006（ 2） ： 71-78.

（作者單位：廣東行政職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510800）