論城市“結(jié)建”人防工程的權(quán)利關(guān)系及制度建設(shè)

程遙 趙民

摘要：人民防空工程是城市地下空間的重要構(gòu)成部分。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家鼓勵人防空間的多元主體建設(shè)和平戰(zhàn)結(jié)合利用；但因制度建設(shè)滯后和權(quán)利邊界不清，圍繞“結(jié)合民用建筑配建”（簡稱“結(jié)建”）的人防工程的權(quán)利沖突和利益矛盾時有發(fā)生。文章回顧人防工程的立法和建設(shè)歷程，分析當(dāng)前存在的權(quán)利矛盾，進(jìn)而辨析人民防空工程的“平時權(quán)利”與“戰(zhàn)時權(quán)利”及權(quán)利行使邊界。在此基礎(chǔ)上提出，在建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的背景下，要依據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，以“物權(quán)”概念來定義結(jié)建人防空間的權(quán)利，并合理劃定權(quán)責(zé)邊界，從而切實(shí)保障各方主體的合法利益，并有效落實(shí)人防空間的平時和戰(zhàn)時管理責(zé)任。

關(guān)鍵詞：人民防空工程； 物權(quán)法； 平時權(quán)利； 戰(zhàn)時權(quán)利

中圖分類號：TU927； D913.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-3060（2018）06-0117-08

2007年我國頒布并開始施行《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》），至今已經(jīng)有十余年時間。該法律完善了我國財產(chǎn)權(quán)的正式規(guī)則，構(gòu)架了經(jīng)濟(jì)活動的基本激勵和調(diào)節(jié)機(jī)制（彭坤燾 等，2009）。然而多年來，無論是學(xué)術(shù)關(guān)注度或是媒體關(guān)注度①，“物權(quán)”這一概念似乎始終沒有得到應(yīng)有的重視；而與其涵義相近的“產(chǎn)權(quán)”概念卻在城市規(guī)劃領(lǐng)域的研究中受到了相對更多的重視（見圖1、圖2）。

在市場經(jīng)濟(jì)下，財產(chǎn)權(quán)利與城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃編制管理工作有著密切的關(guān)系，城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃制度亟待與包括《物權(quán)法》在內(nèi)的法律制度相銜接?；谶@一理念，本文從我國城市人民防空工程（以下簡稱“人防工程”）建設(shè)和空間開發(fā)利用中的權(quán)利矛盾切入，基于《人民防空法》和《物權(quán)法》的立法精神，探討“結(jié)合民用建筑配建”（以下簡稱“結(jié)建”）的人防工程的權(quán)利制度建設(shè)問題。

一、 從“產(chǎn)權(quán)”轉(zhuǎn)換至“物權(quán)”概念的必要性

產(chǎn)權(quán)是一個在經(jīng)濟(jì)學(xué)中被廣泛運(yùn)用的概念（屈茂輝 等，2005），“意指使自己或他人受益或受損的權(quán)利”（哈羅德 ·德姆塞茨，1990），是“因物的存在而產(chǎn)生的、與這些物的利用相聯(lián)系的、人們之間一組被認(rèn)可的行為性關(guān)系”（張春霖，1990）。因此，產(chǎn)權(quán)應(yīng)被理解為一種行為權(quán)利，其實(shí)質(zhì)在于人與人的關(guān)系而非人與物的關(guān)系。產(chǎn)權(quán)通常是一種權(quán)利束（a bundle of rights）， 包括使用權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等一組權(quán)利內(nèi)容。每一項(xiàng)權(quán)利都可以分離出來， 不同組的產(chǎn)權(quán)也可以重組。

由于“產(chǎn)權(quán)”并不對應(yīng)于“所有權(quán)”——實(shí)際上不擁有所有權(quán)也可以有產(chǎn)權(quán)，所以針對具體事物，究竟擁有產(chǎn)權(quán)中的哪個或哪些權(quán)利仍需要明確定義。而源于“成文法體系”的“物權(quán)”則原本就是對應(yīng)于“物權(quán)法定”原則。由此可見，在學(xué)術(shù)研究的抽象分析中可以用“產(chǎn)權(quán)”概念做學(xué)理性的描述，但如涉及具體的財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系，則要有法定依據(jù)。在《物權(quán)法》頒布和施行后，對不動產(chǎn)和動產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)利應(yīng)以“物權(quán)”概念來定義。

根據(jù)《物權(quán)法》條文，物權(quán)“是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)”（第二條）。與“產(chǎn)權(quán)”相似，“物權(quán)”也是基于“物”的一組行為權(quán)利。根據(jù)我國《物權(quán)法》，“物”包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)；且既針對“有體財物”，也可涵蓋非實(shí)體，即“法律規(guī)定權(quán)利為物權(quán)客體的，依照其規(guī)定”（第二條）。在物權(quán)所對應(yīng)的權(quán)利中，所有權(quán)是指“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”（第三十九條）；而“用益物權(quán)”則是指“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”（第一百一十七條），即，用益物權(quán)是在他人所有的財產(chǎn)上設(shè)定的實(shí)質(zhì)性權(quán)利。

二、 人防工程的立法、建設(shè)及權(quán)利矛盾

1. 人防工程的立法與建設(shè)歷程

1950年，當(dāng)時的政務(wù)院頒布了《關(guān)于建立人民防空工作的決定》，自此我國開始了人防工程建設(shè)（徐辰，2014）。當(dāng)時人防工程建設(shè)的主要目的在于滿足戰(zhàn)備需求，人防工程由主管部門和各單位的武裝部負(fù)責(zé)修建和管理，面積總量有限，空間設(shè)計未考慮和平時期（簡稱“平時”）利用。

改革開放后的1984年，國務(wù)院、中央軍委頒發(fā)《中華人民共和國人民防空條例》，這是首次以行政法規(guī)的形式規(guī)定了人防“全面規(guī)劃，突出重點(diǎn)，平戰(zhàn)結(jié)合，質(zhì)量第一”的建設(shè)方針。到了1990年代，伴隨著我國住房制度改革和房地產(chǎn)市場的迅速發(fā)展，在民用建筑項(xiàng)目中需要按總建筑面積配建一定比例的地下人防空間即所謂“結(jié)建”的人防工程在全國推廣。自此，城市地區(qū)人防工程的建設(shè)量大幅上升，開發(fā)形式和開發(fā)主體也趨于多元。1997年1月1日開始施行的《中華人民共和國人民防空法》（以下簡稱《人民防空法》）明確鼓勵社會主體參與人防工程的建設(shè)和利用；并且逐步形成了延續(xù)至今的由政府出資、人防主管部門統(tǒng)一組織建設(shè)和管理的公用人防工程以及由社會投資建設(shè)、使用的（結(jié)建）人防工程這兩種人防工程建設(shè)模式。

2. 現(xiàn)行制度下的結(jié)建人防工程權(quán)利關(guān)系探討

《人民防空法》提出“國家鼓勵、支持企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體和個人，通過多種途徑，投資進(jìn)行人民防空工程建設(shè)”（第五條）；并規(guī)定“人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有”（第五條），“公用的人民防空工程的維護(hù)管理由人民防空主管部門負(fù)責(zé)。有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定對已經(jīng)修建或者使用的人民防空工程進(jìn)行維護(hù)管理，使其保持良好使用狀態(tài)”（第二十五條）。

盡管法律條文中已經(jīng)對人防工程平時的使用權(quán)、收益權(quán)、管理權(quán)做出規(guī)定，即“誰投資，誰使用，誰收益，誰管理”，但當(dāng)時的立法回避了所有權(quán)問題。相對來說，對于政府出資、人防主管部門統(tǒng)一建設(shè)管理的人防設(shè)施來說，其所有權(quán)是清晰的（國家擁有）。此外根據(jù)1998年印發(fā)的《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》：“人防國有資產(chǎn)是國防資產(chǎn)組成部分，是指人防主管部門及所屬單位占有、使用及管理的……各種經(jīng)濟(jì)資源的總和”。而對于社會主體投資建設(shè)的結(jié)建人防工程，其所有權(quán)等權(quán)利關(guān)系的界定則由于相關(guān)法律法規(guī)的界定不清，一直存在著不同的理解（徐辰，2014）。

一是認(rèn)為人防工程屬于國防建設(shè)的重要部分，其功能的特殊性決定了所有權(quán)只能由國家來行使；而在平時，應(yīng)將人防工程的使用權(quán)和所有權(quán)分離，即所有人防工程都?xì)w國家所有，平時使用權(quán)、收益權(quán)歸投資者所有。例如，2009年出臺的《珠海市人民防空工程開發(fā)使用管理辦法》，提出“人防工程所有權(quán)與使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)相分離”（第七條）。

二是認(rèn)為依據(jù)《物權(quán)法》第一百四十二條，“建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人”，人防工程的投資者因合法建造的事實(shí)行為而取得人防工程的所有權(quán)，即“誰投資，誰所有”。例如，2003年開始實(shí)施的《上海市人防工程建設(shè)和使用管理辦法》，規(guī)定了“人防工程的投資者可以按照房地產(chǎn)管理的有關(guān)規(guī)定取得人防工程的所有權(quán)”（第二十條）；又如，2014年2月1日正式施行的《廣州市人民防空管理規(guī)定》，提出人防工程屬于《物權(quán)法》中“建筑物”“構(gòu)筑物”的范疇，其“所有權(quán)歸屬的確定依據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，適用與建設(shè)用地使用權(quán)相一致的原則。人民防空工程可以依照有關(guān)規(guī)定辦理產(chǎn)權(quán)登記”（第二十五條）。

3. 現(xiàn)行制度下的結(jié)建人防工程權(quán)利爭議及司法實(shí)踐矛盾

由 于人防工程相關(guān)法律規(guī)章的界定尚有著若干含糊之處，各地對此的解讀不一，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中圍繞結(jié)建人防工程權(quán)利關(guān)系的利益沖突。

例如，2007年，江西省贛州市中都房地產(chǎn)有限公司為了滿足其開發(fā)的中都豪江豪園日益緊張的地下停車需求，欲將屬于人防工程的地下停車場通道劃出25個車位，并以6萬元不等的價格銷售。此舉引發(fā)了該小區(qū)業(yè)主的不滿，認(rèn)為改造區(qū)域?qū)偃w業(yè)主共有，開發(fā)商的行為侵犯了業(yè)主的物權(quán)，且嚴(yán)重影響了業(yè)主的通行。為此，業(yè)主委員會提起訴訟，要求由業(yè)主委員會代表全體業(yè)主對這25個車位進(jìn)行出租并收取租金納入物業(yè)維修基金。而中都公司則認(rèn)為該小區(qū)地下室面積為20，478.85平方米，其中13，733平方米為人防工程，改造通道屬于人防工程，沒有列入共用面積進(jìn)行分?jǐn)偝鍪?，其使用和收益?quán)應(yīng)屬于開發(fā)商而非全體業(yè)主。根據(jù)贛州市章貢區(qū)人民法院的一審裁決和贛州市中級人民法院的二審裁決，認(rèn)為盡管該人防工程投資列入了開發(fā)成本，但人防工程的面積并沒有作為公共面積在全體業(yè)主之間分?jǐn)?；中都公司與全體業(yè)主在商品房買賣合同中與所有的業(yè)主約定了“小區(qū)地下車位及權(quán)屬歸出賣人所有”，該約定是當(dāng)事人意思真實(shí)表示，屬于合法有效的約定；因此，中都公司擁有人防工程地下車庫的所有權(quán)，駁回原告業(yè)主委員會的訴訟請 求。 劉太金：《人防工程變地下車庫 業(yè)委會起訴索所有權(quán)被駁》，載《新法制報》，http：//jxfzb.jxnews.com.cn/system/2012/12/21/012222373.shtml， 2012年12月21日。

又如，2007年6月，北京市朝陽區(qū)人防局將羅馬嘉園小區(qū)近7000平方米的人防地下停車庫的《人防工程使用證》和《行政許可決定書》頒發(fā)給該小區(qū)的物業(yè)管理公司即北京珠江世紀(jì)物業(yè)管理有限公司。該物業(yè)公司以此為由，稱業(yè)主在作為小區(qū)地下車庫使用的人防工程內(nèi)停車，除了原來要交的120元管理費(fèi)，每月還要多交300元租用費(fèi)。同年10月，該小區(qū)19名業(yè)主狀告北京市朝陽區(qū)人防局，認(rèn)為小區(qū)內(nèi)的地下人防設(shè)施屬業(yè)主共有，該局在授權(quán)物業(yè)時并沒有告知業(yè)主，行政行為不當(dāng)，侵害了小區(qū)業(yè)主的利益；珠江物業(yè)不具有小區(qū)地下人防工程的所有權(quán)和合法使用權(quán)，請求法院判令朝陽區(qū)人防局撤銷頒發(fā)給珠江物業(yè)的《人防工程使用證》和《行政許可決定書》。而朝陽區(qū)人防局則辯稱，根據(jù)北京市的相關(guān)規(guī)定，凡建設(shè)費(fèi)用被列入商品房綜合開發(fā)成本、按規(guī)劃統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)的防空地下室，均列入北京市公共人防工程，作為國家的人防設(shè)備設(shè)施，一律由所在區(qū)、縣政府實(shí)行統(tǒng)一管理和開發(fā)利用；因此，小區(qū)業(yè)主和人防工程沒有任何利益關(guān)系，人防局在頒發(fā)《人防工程使用證》時也無需通知業(yè)主。根據(jù)朝陽區(qū)法院判決書，判定小區(qū)的防空地下室是國家的人防戰(zhàn)備設(shè)施，不屬于小區(qū)業(yè)主共有的公共設(shè)施，也不隨商品房一并轉(zhuǎn)讓；原告提出的“人防工程的使用許可，與所在小區(qū)業(yè)主有密切的利害關(guān)系，應(yīng)征求業(yè)主意見”一說，依法不能成立，駁回業(yè)主的訴訟請求。 王亦君：《物權(quán)法實(shí)施掀起業(yè)主維權(quán)高潮，業(yè)主狀告人防局》，人民網(wǎng)，http：//house.people.com.cn/GB/98374/101031/6435530.html， 2007年10月26日。

結(jié)建人防工程權(quán)利關(guān)系屢屢出現(xiàn)爭議，其根源在于國家法律界定存在著模糊空間——地方政府則根據(jù)自己的理解而出臺迥異的地方性規(guī)定；如此便導(dǎo)致了司法實(shí)踐的矛盾——在前一案例中認(rèn)定結(jié)建人防工程是投資者所有，而在后一個案例中則認(rèn)定為國家所有。所以，為了維護(hù)國家的法制統(tǒng)一，應(yīng)盡快研究和解決立法中的不完善之處。

三、 既有研究對人防工程權(quán)利關(guān)系的認(rèn)知

隨著我國地下空間開發(fā)面積的大幅度增加，地下空間的物權(quán)問題逐漸成為法律、城鄉(xiāng)規(guī)劃等領(lǐng)域?qū)W者所關(guān)心的議題（朱峰，2007；林依標(biāo) 等，2017）。其中，結(jié)建人防工程作為地下空間特殊的構(gòu)成部分，其權(quán)利關(guān)系也是相關(guān)研究所關(guān)注的問題之一（徐辰，2014）。然而，較于對地下空間相對廣泛的討論，結(jié)建人防工程的權(quán)利關(guān)系由于上位法的界定不清，涉及問題相對復(fù)雜，對其的學(xué)術(shù)討論也較為有限?？偨Y(jié)既有的研究，得出：目前研究多是針對結(jié)建人防權(quán)利界定問題及其導(dǎo)致后果的闡述（林楓 等，2006）；雖然認(rèn)識到平時使用與戰(zhàn)時使用的特殊性，但少有研究試圖從物權(quán)角度來認(rèn)知和闡述這兩種權(quán)利的關(guān)系，對結(jié)建人防工程權(quán)利歸屬的判斷缺乏系統(tǒng)的法理論證（周子荃，2016；馬栩生，2010）；在制度建設(shè)方面，雖然也有學(xué)者關(guān)注到人防工程的特殊性，提出由于戰(zhàn)時功能的存在而應(yīng)對平時相關(guān)權(quán)利加以限制（陳麗，2016），但對如何進(jìn)行兩種功能相關(guān)權(quán)利的劃分、如何同時保障戰(zhàn)時與平時權(quán)利的行使，都缺乏進(jìn)一步的討論。

基于結(jié)建人防工程權(quán)利關(guān)系的種種矛盾與爭議以及既有研究的相對空白，下文將從結(jié)建人防的權(quán)利關(guān)系辨析和相關(guān)制度建設(shè)兩個方面來論述對新時期我國人防工程建設(shè)和空間開發(fā)利用的若干認(rèn)識和思考。

四、 結(jié)建人防工程的權(quán)利關(guān)系辨析

1. 結(jié)建人防工程的“平時權(quán)利”和“戰(zhàn)時權(quán)利”

人防工程的權(quán)利關(guān)系之所以復(fù)雜和難以清晰界定，在于相較于非人防空間它有著功能上的特殊性，存在著“平時權(quán)利”和“戰(zhàn)時權(quán)利”之分，且其權(quán)利行使人和受益人存在著差異。具體而言，對于普通地下空間，根據(jù)《物權(quán)法》第一百三十六條，“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”，即社會主體可以擁有其“地下空間權(quán)”；對于地下人防空間而言，其權(quán)利關(guān)系還要受到《人民防空法》等法律規(guī)范的調(diào)節(jié)。

依據(jù)《物權(quán)法》，對于“結(jié)建”人防工程，若由社會投資者建設(shè)，土地使用權(quán)亦由相應(yīng)的投資者通過出讓方式而獲得，投資者理應(yīng)擁有對人防工程（平時）的相應(yīng)權(quán)利——所有權(quán)。但其第一效能即戰(zhàn)時防空無可爭議地屬于國防功能，其特殊的戰(zhàn)時用途關(guān)乎公共利益，決定了人防工程建設(shè)項(xiàng)目兼具國防工程和社會公益性建設(shè)項(xiàng)目（《人民防空工程建設(shè)管理規(guī)定》第四條）的屬性。更為關(guān)鍵的是，人防工程的戰(zhàn)備結(jié)構(gòu)和配備的戰(zhàn)時專用設(shè)備等都有專業(yè)的維護(hù)要求；這些結(jié)構(gòu)與設(shè)施平時能否得到妥善維護(hù)關(guān)系到戰(zhàn)時人防工程是否能夠起到保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全的作用。由于人防工程的平時使用會影響戰(zhàn)時用途，所以會出現(xiàn)“平時權(quán)利”和“戰(zhàn)時權(quán)利”主張并存的情況；但兩者又都依附于物質(zhì)實(shí)體。

為了便于統(tǒng)一監(jiān)督管理和保障戰(zhàn)時功能，一些地方（如常州市）將結(jié)建人防工程設(shè)定為國家所有；同時規(guī)定，在條件許可的情況下，可將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會主體。還有一些地方（如上海、廣州等城市），規(guī)定人防工程所有權(quán)由投資主體擁有；但為了保障設(shè)施戰(zhàn)時發(fā)揮用途，對平時維護(hù)管理亦做出了規(guī)定。例如，《上海市人防工程建設(shè)和使用管理辦法》規(guī)定，“民防工程的所有權(quán)人可以采取多種形式使用民防工程，但不得影響民防工程的防護(hù)效能”（第二十一條），“除了公用民防工程外，其他民防工程由所有權(quán)人或者使用單位按照國家和本市有關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)維護(hù)管理”（第二十四條）；此外還對維護(hù)管理要求、不當(dāng)使用等行為的處罰措施等做了規(guī)定。

2. 結(jié)建人防工程平時權(quán)利關(guān)系的界定及物權(quán)化解釋

首先，需要明確，人防工程在戰(zhàn)時的使用權(quán)歸屬國家是不容置疑的，在這一前提下，討論或界定其戰(zhàn)時權(quán)利也就沒有實(shí)際意義。因此，結(jié)建人防工程產(chǎn)權(quán)明晰的關(guān)鍵在于平時權(quán)利關(guān)系的界定。

按照1998年印發(fā)的《人民防空國有資產(chǎn)管理規(guī)定》，人防國有資產(chǎn)是國防資產(chǎn)的組成部分；按照《中華人民共和國國防法》的規(guī)定，國防資產(chǎn)屬于國家所有。如果將此意涵擴(kuò)展，亦即將《人民防空法》規(guī)定的“國家鼓勵、支持企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體和個人，通過多種途徑，投資進(jìn)行人民防空工程建設(shè)”均看成是國防建設(shè)行為，由此形成的國防資產(chǎn)由國家擁有所有權(quán)，則同一法律的“人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有”之規(guī)定，實(shí)際上是為投資者創(chuàng)設(shè)了平時用益物權(quán)（包括占有、使用和收益的權(quán)利），這是實(shí)質(zhì)性的財產(chǎn)權(quán)利；此外根據(jù)《人民防空法》制定的《人民防空工程平時開發(fā)利用管理辦法》（2001年11月印發(fā)），對人防工程平時使用權(quán)管理采取《人防工程平時使用證》備案登記制度。該《管理辦法》作為國家人防部門規(guī)章，細(xì)化了上位法《人民防空法》關(guān)于平時使用權(quán)的規(guī)定，界定了“平時使用權(quán)”的民事權(quán)利特性，明晰了平時使用權(quán)的管理規(guī)則。

另一種權(quán)利關(guān)系安排的法律依據(jù)則是《物權(quán)法》。如果將《物權(quán)法》中“建筑物”“構(gòu)筑物”的范疇擴(kuò)展至人防工程，則建設(shè)用地使用權(quán)人，同時也是人防工程的投資人，因合法建造事實(shí)理應(yīng)取得人防工程所有權(quán)。但由于法律規(guī)定了“人民防空是國防的組成部分”，且人防工程的配建標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)管理及戰(zhàn)時的統(tǒng)一支配等均有法定依據(jù)，實(shí)際上就是在他物上設(shè)定了國防用益物權(quán)（包括戰(zhàn)時的支配及平時的監(jiān)管權(quán)利），亦即約束了人防工程原有產(chǎn)權(quán)束的行為邊界。

由此可見，無論（民間）投資者擁有還是不擁有人防工程的所有權(quán)，只要能被賦予及能獲得實(shí)質(zhì)性的平時使用權(quán)——擁有完整的占有、使用和收益權(quán)利，就是實(shí)質(zhì)性地享有了這項(xiàng)不動產(chǎn)的物權(quán)——無論是基于自物還是他物。

3. 結(jié)建人防工程的維修管理權(quán)利

從 法理學(xué)角度，“維護(hù)管理”實(shí)際上是一項(xiàng)法律權(quán)利的設(shè)定。假設(shè)在沒有公共權(quán)力干預(yù)的前提下，由于戰(zhàn)時結(jié)構(gòu)和設(shè)施并不影響人防工程的平時使用，社會主體沒有義務(wù)也沒有動力對人防工程進(jìn)行維護(hù)管理，便很可能會導(dǎo)致戰(zhàn)時工程無法正常使用，從而嚴(yán)重?fù)p害公共利益。從這一角度看，人防工程既然關(guān)乎社會群體的整體和長遠(yuǎn)利益，就必須由國家承擔(dān)責(zé)任，包括對破壞或影響戰(zhàn)時結(jié)構(gòu)和設(shè)備的行為進(jìn)行約束。由此可見，“維護(hù)管理”的實(shí)質(zhì)是國家對人防工程的一項(xiàng)法律權(quán)利設(shè)定， 即全社會對人防工程戰(zhàn)時權(quán)利有保護(hù)的權(quán)利和責(zé)任設(shè)定。例如，在上海、廣州等地，即便投資者可以擁有人防工程所有權(quán)，但人防工程仍需備案登記——在其房地產(chǎn)權(quán)證中注記“人防工程”并明確相應(yīng)的維護(hù)管理義務(wù)。這即是在原有權(quán)利關(guān)系之上設(shè)定了一種新的權(quán)利， 或是將其看成國家對既有的不動產(chǎn)資源的權(quán)利結(jié)構(gòu)做了調(diào)整。

明晰結(jié)建人防工程財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系的根本目的是要建構(gòu)人防工程維護(hù)管理的長效機(jī)制，即保障維護(hù)管理的權(quán)利人能夠長期有效地行使其權(quán)力。然而，沒有資源投入和支撐基礎(chǔ)的權(quán)利設(shè)定，“只能稱為法定權(quán)利，而不是現(xiàn)實(shí)權(quán)利”；“具體的法律權(quán)利的設(shè)定應(yīng)該與資源條件及其合理分配結(jié)合起來，唯此才能實(shí)現(xiàn)保護(hù)的目標(biāo)”。同時，權(quán)利行使的“力度”與權(quán)利主體能夠“運(yùn)作”的資源的多寡直接相關(guān)，占有的資源越多則越容易實(shí)現(xiàn)權(quán)利，亦即，擁有權(quán)利還要有能力和有條件來實(shí)現(xiàn)權(quán)利（頓明明 等，2012）。

由此反觀目前我國結(jié)建人防工程的權(quán)利制度，上文所述的兩種權(quán)利關(guān)系設(shè)定皆存在權(quán)利關(guān)系與可支配資源的不對等。根據(jù)《人民防空工程平時開發(fā)利用管理辦法》，“使用人民防空工程的單位或者個人應(yīng)當(dāng)……承擔(dān)人民防空工程的維護(hù)、消防、防汛、治安等工作”（第六條），即無論國家還是投資者擁有人防工程的所有權(quán)，其“維護(hù)管理權(quán)”與“平時使用權(quán)”的權(quán)利人應(yīng)是同一主體。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，該權(quán)利人所擁有的資源顯然無法支撐其行使維護(hù)權(quán)力——在國家擁有人防工程所有權(quán)、投資者擁有平時用益物權(quán)的情況下，后者除了投資建設(shè)工程之外，還須向人防主管部門繳納人防工程使用費(fèi)（《人民防空工程平時開發(fā)利用管理辦法》第十五條），并承擔(dān)人防工程的平時維護(hù)管理開支。投資者行使權(quán)利所獲取的利益難以平衡，只能靠國家行政權(quán)力的強(qiáng)制執(zhí)行——接受人防主管部門的監(jiān)督檢查，并承擔(dān)一定的法律責(zé)任；而在人防工程所有權(quán)屬于投資者的情況下，雖然投資者無須繳納使用費(fèi)，但現(xiàn)行法規(guī)和規(guī)章并沒有明確規(guī)定人防設(shè)施維修資金的來源與繳納義務(wù)。以矛盾最為突出的商品房人防空間兼做地下停車庫的情況為例，由于人防工程往往不算入建筑區(qū)劃內(nèi)（參見上文案例一），小區(qū)公共維修基金不覆蓋或僅可覆蓋人防工程的一般設(shè)施（如照明、消防等）維護(hù)，其戰(zhàn)時結(jié)構(gòu)和設(shè)施的維護(hù)保養(yǎng)資金難以落實(shí)，維修責(zé)任不明。

筆者根據(jù)對多地人防設(shè)施管理的調(diào)研以及對當(dāng)?shù)厝朔乐鞴懿块T的訪談，認(rèn)為可參照住宅小區(qū)公共設(shè)施維修基金機(jī)制，針對民用建筑結(jié)建人防設(shè)施建立維修基金，用于平時和戰(zhàn)時設(shè)施的保養(yǎng)維護(hù)。其資金來源可包括人防工程租賃和銷售的收益部分、專項(xiàng)資金劃撥以及業(yè)主所繳納的維修基金。這一基金必須作為人防工程的日常保養(yǎng)維護(hù)用途，由人防主管部門對基金的使用以及維修管理工作進(jìn)行監(jiān)督，而具體維護(hù)工作可由物業(yè)公司和專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，建立透明、公開的基金使用制度。

五、 結(jié)建人防工程權(quán)利制度建設(shè)的思考

1. 結(jié)建人防工程權(quán)利制度的轉(zhuǎn)變及其宏觀背景

從某種意義上，1997年開始實(shí)施的《人民防空法》和以此為上位法設(shè)立的人防工程權(quán)利制度，仍繼承了計劃經(jīng)濟(jì)時期的建設(shè)和管理思路。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，城市土地、建設(shè)投資、不動產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)和處置權(quán)全部屬于國家。人防工程多為國有單位負(fù)責(zé)修建、使用和管理，人防工程開發(fā)與管理所涉及的行政關(guān)系較為簡單。

而在我國全面建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)今，涉及人防工程開發(fā)利用的民事主體趨于多元，所涉及的權(quán)利關(guān)系也變得日益復(fù)雜。本文中的兩個事例就存在行政主體（人防局）、法人（開發(fā)商、物業(yè)公司）、公民（業(yè)主）和民間組織（業(yè)委會）等多元主體，所涉及的關(guān)系也已在原本單純的行政主體與相對當(dāng)事人之間的單向行政關(guān)系的基礎(chǔ)上增加了公民、法人及民間組織之間的民事約定的范疇。在此背景下，《人民防空法》的部分內(nèi)容顯然已經(jīng)不合時宜，尤其是對相關(guān)權(quán)利和義務(wù)的設(shè)置未能銜接市場經(jīng)濟(jì)的制度框架，因而已無法較好地指導(dǎo)和規(guī)范現(xiàn)時的人防工程建設(shè)和開發(fā)利用。因此，調(diào)整與完善我國現(xiàn)行的人防工程權(quán)利制度已是刻不容緩，且必須要與國家的物權(quán)法律制度相銜接，從而清晰界定權(quán)利關(guān)系，同時兼顧投資者、平時使用者和管理者的利益。唯此才能維護(hù)好市場經(jīng)濟(jì)的秩序，并充分發(fā)揮城市稀缺空間資源的效用。

2. 與物權(quán)法律相銜接，建設(shè)明晰的人防工程權(quán)利制度

權(quán)屬的明晰界定是處分權(quán)、收益權(quán)、維護(hù)責(zé)任等權(quán)責(zé)規(guī)定的基礎(chǔ)，也是理順人防工程管理的第一步。然而，我國人防體系的立法早于《物權(quán)法》，在當(dāng)時的背景下，法律制定和制度建設(shè)并未充分考慮多元主體的權(quán)利邊界和利益平衡問題，因此導(dǎo)致了人防工程的平時與戰(zhàn)時權(quán)利行使邊界的不清晰，在具體操作中往往重視公共利益，忽視社會主體的合法財產(chǎn)權(quán)益。從本文的兩個事例可以預(yù)見，若不能清晰界定各方權(quán)利，公權(quán)力與私人合法利益的沖突將難以避免，并使得社會付出巨大成本。

想要解決人防工程開發(fā)利用中的混亂和矛盾，則有必要在國家層面建立清晰的人防工程權(quán)利制度。我國物權(quán)法律制度框架的建立為結(jié)建人防工程權(quán)利關(guān)系的再定義提供了頂層設(shè)計和實(shí)踐契機(jī)。盡管《物權(quán)法》沒有涉及民用建筑結(jié)建人防工程的權(quán)利關(guān)系，但其中關(guān)于“用益物權(quán)”（在他人的所有權(quán)之上依法設(shè)立的權(quán)利）等概念的規(guī)定為人防工程的權(quán)利關(guān)系界定和制度建設(shè)預(yù)留了空間。例如：“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”（第五條）；“其他相關(guān)法律對物權(quán)另有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定”（第八條）。因此，完全可以按照《物權(quán)法》的條文規(guī)定和原則，在人防工程的立法中，或是明確結(jié)建人防工程的“所有權(quán)”歸屬，或是創(chuàng)設(shè)人防工程的“用益物權(quán)”，從而在立法源頭上解決在該問題上的持續(xù)分歧。

3. 尊重市場經(jīng)濟(jì)秩序，平衡公共利益與私人權(quán)益

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，個體追求私人利益的最大化是一種無可厚非的“經(jīng)濟(jì)理性”行為。在實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代國家，政府無不承認(rèn)和保護(hù)“經(jīng)濟(jì)人”追求經(jīng)濟(jì)利益的合法權(quán)利，更不能“濫用”公共利益的名義強(qiáng)制公民和法人放棄自己的合法利益或發(fā)展權(quán)利（頓明明 等，2012）。

人防工程權(quán)利制度的建設(shè)必然會引起原有權(quán)利邊界的改變。在這一過程中，應(yīng)該合理界定不同主體的權(quán)益和義務(wù)，并配套制定具操作性的程序性規(guī)定。例如，維修管理權(quán)利的行使人是人防工程的平時使用者，但設(shè)置該權(quán)利的最終目的是為了保障超越人防工程使用主體群體（人防設(shè)施服務(wù)范圍內(nèi)的全部公民）的公共權(quán)利。若得不到外部資源支撐，僅依靠使用主體甚至是產(chǎn)權(quán)分割后的小業(yè)主（例如購買人防工程兼做車庫的業(yè)主）來負(fù)擔(dān)維護(hù)成本，顯然其所付出的成本與獲得的收益難以平衡，導(dǎo)致的結(jié)果或是所設(shè)定的管理權(quán)只能流于形式，或是在不考慮甚至損害相關(guān)主體的權(quán)利和利益訴求的情況下依靠國家行政權(quán)力強(qiáng)制推行，但這顯然與《物權(quán)法》保護(hù)公民合法財產(chǎn)權(quán)利的原則相違背。相較而言，較為合理和可行的辦法是由政府（公共利益的“看護(hù)人”）、使用者、全體業(yè)主（人防工程戰(zhàn)時權(quán)益的直接受益者）共同承擔(dān)所需維修費(fèi)用，諸如設(shè)置結(jié)建人防設(shè)施維修基金，從而平衡各方利益，并確保對人防工程的有效維護(hù)。

六、 結(jié) 語

在建設(shè)社會主義法制國家和實(shí)行依法治國的大背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)中的權(quán)利矛盾不能再簡單地依靠公權(quán)力來強(qiáng)制解決，而是必須基于法律的清晰法條來調(diào)節(jié)。任何一種權(quán)利制度的建設(shè)，其本質(zhì)都是對不動產(chǎn)權(quán)利邊界的再劃分，存在一個利益再平衡的過程。在這種平衡過程中，公共利益與私人權(quán)益并非相互矛盾、不可調(diào)和。相反，一個好的、長效、公平的制度建設(shè)就是要合理界定權(quán)利邊界，切實(shí)保護(hù)各方利益，協(xié)調(diào)多元主體關(guān)系，有助于形成社會共識。

當(dāng)前人防工程建設(shè)和使用中出現(xiàn)的權(quán)利混亂和爭議，與以往的相關(guān)立法未能與《物權(quán)法》相銜接有關(guān)。目前的上位立法既回避了結(jié)建人防工程這個“物”的“所有權(quán)”，也沒有引入“用益物權(quán)”，所以必然會出現(xiàn)上文所述的財產(chǎn)權(quán)利關(guān)系不清晰，并由此導(dǎo)致下位立法及司法實(shí)踐的混亂。

市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，我國《物權(quán)法》的出臺順應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求?！段餀?quán)法》已經(jīng)搭建起了我國財產(chǎn)權(quán)利制度的基本框架，包括為各個領(lǐng)域的“物的歸屬”和“物權(quán)保護(hù)”等預(yù)留了進(jìn)一步立法的“接口”。城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)領(lǐng)域“因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系”要依據(jù)《物權(quán)法》來調(diào)節(jié)，各個部門的相關(guān)立法要與《物權(quán)法》所確立的框架相銜接。針對人防工程的“平時權(quán)利”和“戰(zhàn)時權(quán)利”矛盾，以及存在著權(quán)利行使人和受益人的不一，本文認(rèn)為可以依據(jù)《物權(quán)法》，在人防工程的相關(guān)立法中，或是明確結(jié)建人防工程的“所有權(quán)”歸屬，或是創(chuàng)設(shè)人防工程的“用益物權(quán)”，從而在源頭上消除結(jié)建人防空間的權(quán)利爭議。

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Abstract：Civil air defense projects （CADPs） are important parts of urban underground space. In the context of market economy， the state encourages social investment and normal uses of CADPs in the peaceful time. However， due to the backwardness of institution and the vagueness of the rights boundary， conflicts frequently occur when the rights and interests of the CADPs have not been clearly defined. This paper reviews the legislation process of the CADP， analyzes the current contradictions of the rights， and then delineates the boundary of CADPs rights between the wartime and peaceful time. It is argued that in the context of socialist market economy， the rights of CADPs should be defined according to the “real right” concept in accordance with the provisions of the “Property Law of the Peoples Republic”， and the rights and the responsibilities are supposed to be stated to guarantee the interests of all parties. Besides， the management responsibilities of CADPs in both the wartime and peaceful time should be fulfilled.

Key woeds：civil air defense project； property law； rights in the peaceful time； rights in the wartime