林德操

(浙江萬里學(xué)院， 浙江 寧波 315100)

十九大報告中提出“要優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務(wù)，培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人”，“要加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”。這是黨和國家對教育工作提出的明確要求，也是提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的根本途徑。高等學(xué)校進一步深化創(chuàng)新發(fā)展，是深化教育改革、推進素質(zhì)教育的題中應(yīng)有之義，也是我國高等教育的重要使命。為此如何建立符合高校創(chuàng)新發(fā)展要求的內(nèi)部審計機制，提升高等教育經(jīng)費支出績效審計效率，強化對國有資產(chǎn)的審計管理，提高對各項資源的利用率迫在眉睫。目前我國績效審計還處于初始階段，尚未形成成熟的績效審計機制，與發(fā)達國家相比還存在差距。各高校對于教育經(jīng)費支出的審計，依然采用傳統(tǒng)的經(jīng)濟責(zé)任審計方式，缺乏專門針對剛性支出的績效審計，而從國外簡單引進的績效審計方法，也無法發(fā)揮相應(yīng)的作用。為了更好地發(fā)揮績效內(nèi)部審計的作用，高校有必要重新審視創(chuàng)新發(fā)展要求下的審計定位，探求內(nèi)部審計工作適應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展要求的方法，進而促進創(chuàng)新發(fā)展的早日實現(xiàn)。

一、高校教育經(jīng)費支出績效內(nèi)部審計現(xiàn)狀分析

高校教育經(jīng)費支出審計是以資金支出作為審計對象，審計內(nèi)容涵蓋與所有資金相關(guān)的一系列教育科研活動。目前我國還缺乏與績效審計相關(guān)的法律法規(guī)與評價指標體系，對高校績效審計的研究也脫離實際，導(dǎo)致實踐應(yīng)用中存在諸多問題。

(一)審計人員理念落后

我國高校作為非盈利性機構(gòu)，長期以來秉承體制內(nèi)的審計管理辦法，存在審計人員思想觀念落后，審計方式單一等問題。目前很多高校依然采用財務(wù)審計方式，對于教育經(jīng)費支出的經(jīng)濟審計缺失，審計人員依然沿用老辦法，很難認識到績效審計的作用。同時高校審計機構(gòu)的工作人員，主要履行財務(wù)監(jiān)管與維護財務(wù)法規(guī)等職能，與其他部門的溝通交流較少，使得其在高校管理活動中始終處于邊緣化位置。加上很多高校審計人員較少，人員配置不合理，大多數(shù)審計人員年齡偏大，無法適應(yīng)新時期的新要求，也缺乏具備綜合素養(yǎng)的審計人才，導(dǎo)致審計管理工作效率低下。

(二)缺乏相關(guān)制度保障

我國尚未建立完善的高校內(nèi)部審計制度，導(dǎo)致很多高校缺乏完善的審計監(jiān)管程序，多采用事后審計的方式，對于教育經(jīng)費支出的事前審核與事中監(jiān)督不足。由于受到高校體制機制的影響，對教育經(jīng)費支出的績效審計工作，并非獨立開展的，而是受到學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層以及其他部門的制約，牽涉到人情關(guān)系，導(dǎo)致審計人員礙于情面，無法保障內(nèi)部審計的公平、公正性。我國雖然頒布了《國有資本金績效評價規(guī)則》等對應(yīng)的審計標準，但很多高校尚未建立完善的內(nèi)部審計評價細則，或者缺乏完善的內(nèi)部審計控制體系，對審計質(zhì)量與結(jié)果缺乏科學(xué)的評價標準，這就使得審計全過程缺乏有效監(jiān)管，這樣不僅無法保障規(guī)范性，也制約了績效審計的發(fā)展。

(三)績效審計不完善

我國高等教育經(jīng)費的主要來源是政府撥款，目前采用的財務(wù)審計方式，導(dǎo)致對教育經(jīng)費支出的績效審計缺乏客觀、全面性，尤其是無法對教育經(jīng)費支出進行有效監(jiān)督，也難以體現(xiàn)教育經(jīng)費使用的合理性。作為非營利性機構(gòu)，高校的教育經(jīng)費支出，主要應(yīng)用于教學(xué)、科研活動和人才培養(yǎng)中，若不建立科學(xué)的績效審計機制，很難對支出效益進行衡量，也無法體現(xiàn)經(jīng)費使用的最終效果。[1]部分高校由于績效審計不全面，甚至難以很好地對產(chǎn)出進行量化，這就導(dǎo)致在教育資源投入方面決策不當，使得教育經(jīng)費支出不均衡，也影響到我國高等教育發(fā)展的均衡性。

二、創(chuàng)新發(fā)展要求下高校教育經(jīng)費支出績效內(nèi)部審計的新定位

我國的高等教育創(chuàng)新發(fā)展，對高校審計工作提出新要求，促使各大高校逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，從高校創(chuàng)新發(fā)展的角度，尋求適應(yīng)新變化的教育經(jīng)費支出績效內(nèi)部審計模式，為高校創(chuàng)新管理、強化資金使用價值提供保障。

(一)由傳統(tǒng)財務(wù)審計向內(nèi)部管理審計轉(zhuǎn)變

為適應(yīng)新時期的新要求，我國高校正在積極嘗試轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)財務(wù)審計方式，采用內(nèi)部控制審計前移審計關(guān)口，改變單一的審計思路，注重對審計全過程的分析與監(jiān)管。同時推動審計制度改革，成為很多高校的共識，不僅注重做好審計全程督導(dǎo)工作，也注重發(fā)現(xiàn)新問題，有針對性地解決問題，提升審計的“防疫”作用。在創(chuàng)新發(fā)展要求的新形勢下，高校制定了全新的審計戰(zhàn)略定位，一方面強化對審計人員的監(jiān)督管理，做好項目審計、收支審計、經(jīng)濟審計等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)察工作，保障內(nèi)部審計控制系統(tǒng)秩序，另一方面對于高校在創(chuàng)新發(fā)展中的主要問題進行科學(xué)部署，尋求與內(nèi)部設(shè)計的平衡點，發(fā)揮審計的監(jiān)督增值作用。

(二)注重內(nèi)部審計與外部控制的結(jié)合

我國新修訂的《中國內(nèi)部審計準則》中，明確提出要做好對組織財務(wù)活動的審查與評價工作，保障內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的有效性。[2]高校對教育經(jīng)費支出的內(nèi)部審計與風(fēng)險管理，是提升內(nèi)部治理效能，促使業(yè)務(wù)活動目標盡快實現(xiàn)的必要手段。這就要求高校站在更高的層面，重新審視內(nèi)部審計定位，將其從業(yè)務(wù)審計中剝離出來，與外部控制有效結(jié)合，全方位發(fā)揮其對組織監(jiān)管與增值的作用。對于和內(nèi)部審計控制不相容的崗位，要求將內(nèi)部審計獨立出來，發(fā)揮其對相關(guān)崗位的外部牽制作用，對內(nèi)部審計環(huán)境也要做好全面監(jiān)督。而定期組織開展與內(nèi)部審計控制相關(guān)的會議，做好審計人員培訓(xùn)工作，積極發(fā)現(xiàn)并改善內(nèi)部控制的不足，敦促各部門共同承擔內(nèi)部審計控制責(zé)任，這也是適應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展的必要措施。

(三)發(fā)揮績效內(nèi)部審計評價的作用

我國高等教育的創(chuàng)新發(fā)展內(nèi)在要求必定要發(fā)揮績效評價的作用，要明確目標，按照職能進行量化分工并嚴格落實，確定績效審計的任務(wù)書與時間表。同時要對績效審計評價指標提出要求，即高等院校在具體開展教育教學(xué)活動過程中，要重點做好財政資金支持、實訓(xùn)基地建設(shè)、招生就業(yè)、技術(shù)服務(wù)等方面的績效評價工作。這就敦促高校要發(fā)揮績效審計評價的作用，讓教育、科研、學(xué)科建設(shè)、社會服務(wù)等一系列教育經(jīng)費支出活動，都可以得到科學(xué)合理的評價，進而體現(xiàn)其實際效益。尤其是在經(jīng)濟、立項、責(zé)任審計等內(nèi)部審計環(huán)節(jié)，應(yīng)該建立對應(yīng)的績效審計指標體系，選擇能夠體現(xiàn)投入、產(chǎn)出、效果等內(nèi)容的指標，讓審計行為有據(jù)可循。這樣對于高校創(chuàng)新發(fā)展中每一個細節(jié)的審計，都可以遵循既定標準，保障高效合理性，進而促進內(nèi)部審計工作創(chuàng)新。[3]

三、高校教育經(jīng)費支出績效內(nèi)部審計指標體系的構(gòu)建

績效審計是涉及多個環(huán)節(jié)的綜合全程審計模式，審計評價指標的設(shè)計，是保障審計工作統(tǒng)一、客觀的前提，沒有科學(xué)的評價指標體系，就無法科學(xué)衡量每一次支出的效益，無法對財務(wù)活動作出科學(xué)的評價，很容易引發(fā)經(jīng)費投入的極大浪費。為體現(xiàn)績效內(nèi)部審計的全局性作用，有必要設(shè)計科學(xué)、易操作的績效審計指標，形成完善的績效審計指標體系。

(一)指標體系層次框架

科學(xué)合理地設(shè)計審計指標，是系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，需要遵循重點與全面相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合的原則合理規(guī)劃。根據(jù)高校教育經(jīng)費支出績效內(nèi)部審計的特點，可以從審計內(nèi)容差異的角度，將審計指標體系分為三個層級。第一層級對設(shè)計指標的審計，包括對教育經(jīng)費支出效率性、經(jīng)濟性、效果性等方面的評價，從宏觀上把體現(xiàn)績效審計的功能，其中經(jīng)濟性指標越大，表明其體現(xiàn)的經(jīng)濟性效果越差；效率性指標越高，表明各項資源的利用率越高；效果性指標越高，表明教育經(jīng)費支出的使用效果越好。第二層級則針對績效審計不同環(huán)節(jié)的需求，從經(jīng)費來源、支出、利用率、科研質(zhì)量等方面進行評價。第三層級則是從細節(jié)著手，考慮具有代表性的指標為前兩個層級服務(wù)，具體細化為畢業(yè)生就業(yè)率、設(shè)備使用率、財政撥款比率、教學(xué)支出比率、三公經(jīng)費支出比率等指標。

(二)指標計分標準設(shè)計

設(shè)計審計指標計分標準，就是為績效內(nèi)部審計工作提供準繩，幫助審計人員作出快速準確的判斷，保障評價結(jié)果的公正、客觀性。[4]根據(jù)高校教育經(jīng)費支出審計的定量與定性要求，確立對應(yīng)的定量與定性計分標準。其中根據(jù)我國制定的高校統(tǒng)計信息，列出高校教育經(jīng)費支出的定量標準，把握對基礎(chǔ)設(shè)施、支出預(yù)算等固定資產(chǎn)的定量分析，從中篩選有用的信息，并將這些信息分為優(yōu)秀、良好、平均、較低值等檔次，采用分段平均法等分析方法，確定不同檔次下的標準值，進而確立最終的定量標準。考慮到教育經(jīng)費支出的最終效益，還需要確立定性計分標準，對人才培養(yǎng)情況、科研成果等進行定性分析，進而衡量高校創(chuàng)新發(fā)展的實現(xiàn)程度。具體而言，也是將定性指標分為多個檔次，由經(jīng)驗豐富的專家進行論證分析，或者通過問卷調(diào)查，獲得符合公眾意愿的經(jīng)驗計分標準。

(三)評價標準權(quán)重設(shè)置

在審計評價指標體系中不同指標所占的比例，就是對應(yīng)的指標權(quán)重。權(quán)重設(shè)置是否合理，影響到最終的審計評定效果。因此，完善的指標體系的構(gòu)建，有必要做好指標權(quán)重賦值工作，通過權(quán)重的大小體現(xiàn)其在綜合評價中的影響程度。一般而言，可以采用層次分析法、專家意見法等，先確定指標權(quán)重設(shè)置的基本框架，然后通過精確計算獲得具體值。層次分析法的應(yīng)用，根據(jù)不同層級的需求建立層級結(jié)構(gòu)與比較矩陣，然后采用一致性檢驗方法計算特征向量，并將匯總權(quán)重系數(shù)提供給專業(yè)人士，由他們依據(jù)豐富的經(jīng)驗進行二次評定，結(jié)合模糊多層次分析法，結(jié)合數(shù)學(xué)運算公式得出最終結(jié)果。將計算結(jié)果與相關(guān)指標相對應(yīng)，據(jù)此就可以得到完善的評價指標體系。當然如果沒有真實、可信的數(shù)據(jù)做支撐，評價指標體系也難以發(fā)揮作用，這就需要高校建立完善的內(nèi)部控制制度，強化不同部門之間的聯(lián)系與制約，優(yōu)化內(nèi)部數(shù)據(jù)環(huán)境，完善審計考核問責(zé)機制，保障能夠正確評估高校教育經(jīng)費支出績效。

四、結(jié)語

隨著我國高等教育改革的深化，我國對高等教育質(zhì)量提出更高的要求，政府對高等教育投入力度加大，覆蓋范圍也更為廣泛。面對日益龐大的高校資產(chǎn)規(guī)模，日益復(fù)雜的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，高校資產(chǎn)管理的難度加大，而社會各界對高校教育經(jīng)費支出情況的關(guān)注也更加迫切。尤其是高等教育創(chuàng)新發(fā)展的要求，對高校提出更高的要求，督促高校注重對各項資產(chǎn)的優(yōu)化配置，強化內(nèi)部監(jiān)督管理，提高教育資產(chǎn)的利用率?？冃徲嬜鳛橘Y產(chǎn)監(jiān)管的有效手段，也是滿足國家對高校資產(chǎn)監(jiān)管的需要?，F(xiàn)階段建立完善的高校資產(chǎn)績效審計制度尤為重要，然而目前我國高校在績效審計方面還存在諸多問題，有必要適應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展要求下的新趨勢，將教育經(jīng)費支出與績效審計結(jié)合起來，建立更為科學(xué)、完善的經(jīng)費支出評價體系，強化高校與政府之間的審計聯(lián)系，進一步保障教育經(jīng)費支出的社會效益。

參考文獻：

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[3]申富平，王硯書，董麗英.國家審計推動國家良治之現(xiàn)狀調(diào)查與路徑選擇[J].河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報，2015，36(6)：99-103.

[4]董屹宇.國家助學(xué)貸款績效審計評價指標體系研究——基于3E特征及平衡計分卡理論[J].高等財經(jīng)教育研究，2015，(3)：33-37.