優(yōu)化治理主體結(jié)構(gòu)推進(jìn)高等教育現(xiàn)代化的理性反思

徐馳

摘要：當(dāng)今世界正處于一個(gè)知識(shí)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的時(shí)代，作為知識(shí)創(chuàng)造和傳播主要平臺(tái)的大學(xué)，開始從社會(huì)發(fā)展的舞臺(tái)邊緣走向中心。高等教育的發(fā)展不僅關(guān)系到大學(xué)生的成長和未來發(fā)展，更關(guān)涉國民素質(zhì)，進(jìn)而影響國家綜合國力的提升。本文通過對(duì)目前高等教育治理格局中治理主體進(jìn)行研究，學(xué)習(xí)西方大學(xué)相對(duì)成熟的共同治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國高等教育的治理提出政府、社會(huì)、以及大學(xué)三個(gè)治理主體的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。

關(guān)鍵詞：高校；三位一體；協(xié)同治理

黨的十九大報(bào)告提出“建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育?！钡哪繕?biāo)。建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，高校作為人才培養(yǎng)和知識(shí)創(chuàng)新的基地，是引領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)發(fā)展的重要力量，而高等教育的現(xiàn)代化是國家人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的必然要求，是國家尖端人才儲(chǔ)備的重點(diǎn)戰(zhàn)略。高等教育治理主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是治理現(xiàn)代化的重要組成部分，而治理現(xiàn)代化是推進(jìn)高等教育現(xiàn)代化的途徑之一。高等教育治理價(jià)值取向在歷史的長河中不斷演化，經(jīng)歷了服務(wù)宗教、學(xué)術(shù)自由、社會(huì)責(zé)任和激勵(lì)相容四個(gè)階段。盡管不同時(shí)期高等教育的價(jià)值取向有所不同，但從全球大學(xué)的教育治理發(fā)展來看，利益相關(guān)者的共同治理是必然趨勢(shì)。高校治理不僅涉及個(gè)人福祉，也關(guān)乎國家和民族大業(yè)，因此在治理過程中有必要考慮到國家、社會(huì)和大學(xué)三個(gè)主體的共同參與。

一、高等教育治理主體結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國高等院校沒有辦學(xué)自主權(quán)，其人員招錄、專業(yè)設(shè)置、招生計(jì)劃、就業(yè)分配等都是由國家集中計(jì)劃和政府直接管理。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和不斷完善，高校作為一個(gè)獨(dú)立的法人實(shí)體，與政府、社會(huì)的關(guān)系發(fā)生了本質(zhì)上的變化，而高校內(nèi)部治理的運(yùn)行管理機(jī)制也相應(yīng)的發(fā)生著變化。盡管三者的關(guān)系發(fā)生了變化，但是仍舊存在著一些阻礙高等教育個(gè)性化發(fā)展的桎梏。

1.政府的過度干預(yù)

近年來，政府減少了對(duì)高校的直接管理，高等教育法明確賦予高校更多的辦學(xué)自主權(quán)，但卻并未完全有效的落實(shí)，更多的決策權(quán)仍是掌握在政府手中，導(dǎo)致大學(xué)主體性的缺失和自我發(fā)展能力的消解。而大學(xué)與政府之間的關(guān)系既非屬種關(guān)系，更非簡單的從屬關(guān)系，但關(guān)系卻又是如此緊密，以至于政府行為對(duì)大學(xué)發(fā)展的影響呈現(xiàn)出顯著的直線控制性特征[2]。這種教育行政管理的集權(quán)性源自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“行政慣性”，主要表現(xiàn)為：一方面，國家層面對(duì)于高校的管理模式過于單一，控制了絕大部分教育政策的制定權(quán)，給予省級(jí)政府的權(quán)利有限，各地省級(jí)政府不能根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際條件及高校發(fā)展層次的不同對(duì)當(dāng)?shù)馗咝＝o予有力的政策支持；在管理過程中，仍采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的直接管理方式對(duì)高校下達(dá)行政命令限制了高校的創(chuàng)新性和主動(dòng)性。另一方面，政府在高等教育評(píng)估中占據(jù)主導(dǎo)地位，政府直接組織并參與評(píng)估活動(dòng)，獨(dú)家控制評(píng)估權(quán)，在初期極大的促進(jìn)了高等教育評(píng)估的發(fā)展，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化，暴露出評(píng)估主體單一、標(biāo)準(zhǔn)剛性過強(qiáng)等問題[3]。政府的過度干預(yù)不但增加了在教育領(lǐng)域的財(cái)政支出，也阻礙了高校的自主發(fā)展和自主能力的提升。

2.社會(huì)鮮少參與

大學(xué)具有培育人才、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)的使命，而學(xué)科是反應(yīng)社會(huì)服務(wù)功能的基本單位之一，其興衰很大程度上取決于社會(huì)發(fā)展的需要。社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)變化要求學(xué)校的學(xué)科設(shè)置也要做出相應(yīng)的跟進(jìn)。但目前，從高等教育的發(fā)展情況來看，大學(xué)的學(xué)科設(shè)置與社會(huì)的實(shí)際需要還存在著不對(duì)稱，導(dǎo)致“用工慌”和“就業(yè)難”兩種困境的并存。主要原因在于缺乏社會(huì)參與高等教育治理的有效機(jī)制。一方面，作為主要利益相關(guān)者的企業(yè)不能參與到高校的治理過程中，與高校形成協(xié)同治理的機(jī)制，在高校的學(xué)科設(shè)置以及課程安排上未能給出有效的意見和反饋，造成了社會(huì)上結(jié)構(gòu)性就業(yè)困難；另一方面是現(xiàn)存的大學(xué)教育評(píng)估體系尚不完善，評(píng)估主觀性較強(qiáng)，并且社會(huì)在大學(xué)教育評(píng)估以及對(duì)評(píng)估過程的監(jiān)督參與過少。有學(xué)者認(rèn)為由于政府的過度干預(yù)，社會(huì)與大學(xué)之間形成了隔離，社會(huì)的聲音無法得到有效的表達(dá)，與大學(xué)之間難以建立起良好的互動(dòng)協(xié)作關(guān)系。

3.學(xué)校的自主治理

經(jīng)過較長時(shí)期的政府直接控制之后，多數(shù)大學(xué)缺乏自我約束和自我發(fā)展的能力。主要表現(xiàn)：第一，大學(xué)內(nèi)部管理體制運(yùn)行不順暢，導(dǎo)致管理效能低下。大學(xué)內(nèi)部子系統(tǒng)過多，子系統(tǒng)之間的信息傳遞和協(xié)調(diào)難度增加，對(duì)于科研以及課程的管理造成了一定的制杖[4]。此外，長期存在的辦學(xué)模式、培養(yǎng)方案、經(jīng)費(fèi)來源不足等問題并未因政府的放權(quán)得到根本的解決。第二，文化教育領(lǐng)域尤其是大學(xué)表現(xiàn)出過強(qiáng)的功利主義，大多數(shù)人將大學(xué)看做是人生轉(zhuǎn)折的必然選擇，也就造成了教育標(biāo)準(zhǔn)偏向?qū)I(yè)化，缺乏素質(zhì)教育。其實(shí)，問題的根源在于缺乏完備的大學(xué)制度保障。

目前，雖然政府、社會(huì)和大學(xué)都是作為高等教育治理主體參與治理活動(dòng)，但從結(jié)構(gòu)來看，并未形成真正的形成分權(quán)和制衡，政府的地位與權(quán)力仍舊過于強(qiáng)勢(shì)，大學(xué)依附性不減，社會(huì)治理主體作用得不到有效的發(fā)揮。

二、教育治理主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化的有效對(duì)策

教育治理主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是在保證中央和政府的引導(dǎo)的條件下，給予高校充分的辦學(xué)自主權(quán)，完善的大學(xué)制度保障，保證社會(huì)機(jī)構(gòu)的參與的有效性，在“三位一體”的治理結(jié)構(gòu)中，發(fā)揮各自職能，以推進(jìn)高等教育現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。

首先，政府的有限干預(yù)。我國政府對(duì)高等教育的管理在較長時(shí)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成了思維“慣性”，阻礙了高等教育自主性的發(fā)揮。孟德斯鳩認(rèn)為，一個(gè)自由、健全的國家，必然是一個(gè)權(quán)力受到合理合法限制的國家。因此政府應(yīng)在高等教育治理結(jié)構(gòu)中適度放權(quán)，給予大學(xué)足夠的成長空間。依照有限政府的治理主體定位，政府是公立大學(xué)的舉辦者，是所有大學(xué)的管理者，但卻不是所有大學(xué)的辦學(xué)者。政府履行作為公立大學(xué)舉辦者的職責(zé)，包括制定大學(xué)章程、校長任命等，但作為管理者的身份時(shí)，發(fā)揮調(diào)控和服務(wù)職責(zé)，做好教育服務(wù)工作。政府在強(qiáng)化教育行政部門和完備的大學(xué)制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，把握國際高等教育發(fā)展趨勢(shì)和社會(huì)整體發(fā)展動(dòng)態(tài)，妥善引導(dǎo)高等教育的良性發(fā)展。簡而言之，政府對(duì)高校的關(guān)系應(yīng)該從以往的行政關(guān)系向法律關(guān)系和服務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)變。在法律規(guī)定范圍內(nèi)，行使高校行政監(jiān)督權(quán)和高校辦學(xué)評(píng)估權(quán)，做高校不愿意做或者沒有能力做的事情，把高校和社會(huì)能做到的放權(quán)給他們。

其次，社會(huì)參與制衡。在過去的治理格局中，社會(huì)的參與微乎其微。但是作為高校社會(huì)服務(wù)的對(duì)象和高校人才的承載地，社會(huì)必須有效發(fā)揮其參與治理的作用。鼓勵(lì)社會(huì)組織和公民個(gè)人對(duì)高等教育的監(jiān)督、評(píng)判和責(zé)任分擔(dān)以及高等教育政策制定的參與。第一，通過社會(huì)對(duì)高校的辦學(xué)決策的參與，建立起社會(huì)與高校之間的信息溝通橋梁，可以幫助高校在學(xué)科設(shè)置、招生計(jì)劃以及人才培養(yǎng)方案的制定上做出有效的調(diào)節(jié)，同樣使大學(xué)提供的教育服務(wù)和科研產(chǎn)品更加符合社會(huì)發(fā)展的需要，通過信息對(duì)稱降低雙向決策的失誤率；第二，發(fā)揮社會(huì)對(duì)高校的監(jiān)督和評(píng)估作用。改革高校信息公開工作監(jiān)督檢查機(jī)制，引入社會(huì)第三方對(duì)高校信息公開情況開展評(píng)估，以實(shí)現(xiàn)管理民主化和科學(xué)化。其次，多元評(píng)估主體使得評(píng)估結(jié)果更具有全面性和客觀性；第三，引入市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制幫助大學(xué)降低運(yùn)行成本，構(gòu)建內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，社會(huì)組織參與到高校內(nèi)部事務(wù)管理，可以幫助高校避免官僚主義和形式主義，提高高校行政效率。通過社會(huì)參與高校治理發(fā)揮社會(huì)的積極干預(yù)作用，避免高校產(chǎn)生脫離社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，促進(jìn)高校產(chǎn)、學(xué)結(jié)合。

最后，高校培養(yǎng)主體性。大學(xué)的主體性既不能單純的強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)自治和學(xué)術(shù)自由，也不能依賴于適應(yīng)社會(huì)實(shí)現(xiàn)服務(wù)功能，而必須是通過多種途徑。第一，發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性。大學(xué)不再是政府的附屬，應(yīng)發(fā)揮其智庫優(yōu)勢(shì)，肩負(fù)起引導(dǎo)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的功能；大學(xué)作為科研的主要單位之一，理應(yīng)在創(chuàng)新的道路上起到先導(dǎo)作用。第二，制定科學(xué)高效的內(nèi)部自治運(yùn)行機(jī)制，科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制不斷能提高行政效能，還能為教育和科研的發(fā)展提供基礎(chǔ)的保障。一方面，通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制，幫助優(yōu)勝劣汰機(jī)制形成，鼓勵(lì)先進(jìn)，鞭笞落后，有助于高校教師隊(duì)伍整體水平的提高；另一方面，通過優(yōu)化、整合管理梯隊(duì)和精簡日常教學(xué)運(yùn)行成本等方式解決多校區(qū)辦學(xué)運(yùn)行成本過高、管理隊(duì)伍臃腫等問題。第三，建立民主治校機(jī)制，引導(dǎo)教師參與辦學(xué)。激勵(lì)廣大教職工對(duì)本校自治提出多方面的意見，幫助本校不斷調(diào)整自治運(yùn)行機(jī)制。

政府不再壟斷高校的管理權(quán)，而是同社會(huì)、學(xué)校形成共同治理結(jié)構(gòu)，社會(huì)在高等教育發(fā)展過程中主動(dòng)承擔(dān)應(yīng)盡的責(zé)任，高校構(gòu)建自我控制、自我調(diào)節(jié)的運(yùn)行機(jī)制，三者形成相互依賴、相互制約的多向互動(dòng)關(guān)系，對(duì)于高等教育現(xiàn)代化的發(fā)展的推動(dòng)作用是有意義的。

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編輯/岳鳳