論中國民辦高等教育發(fā)展的邏輯轉(zhuǎn)向

李 虔

(國家教育行政學(xué)院 教育行政教研部，北京 102617)

改革開放以來，中國民辦高等教育從無到有，在鼓勵、約束、防范、支持的交替過程中發(fā)展壯大?；仡?0年的發(fā)展歷程，有兩條清晰的主線：一是民辦高等教育是改革開放和市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，具有典型的市場化特征。資本逐利性賦予其從無到有的發(fā)展動力，也賦予其從弱轉(zhuǎn)強的競爭本能。二是民辦高等教育是高等教育改革創(chuàng)新的產(chǎn)物。發(fā)展民辦高等教育是最大限度發(fā)揮高等教育系統(tǒng)功能的積極嘗試，也是以新形式面向高等教育階段性供需矛盾的有益探索。40年來，民辦高等教育于外界受到市場經(jīng)濟條件和政策管控的雙重影響，于內(nèi)部受到高等教育基本邏輯的牽引，在時代發(fā)展和社會發(fā)展中尋找自身的增長點。今天，站在改革開放新的歷史起點上，對民辦高等教育發(fā)展經(jīng)驗、邏輯及其轉(zhuǎn)向進行探究，具有重要意義。

一、1980年代：“社會力量辦學(xué)”的營利動機

1977年我國普通高等學(xué)?；謴?fù)招生，民間舉辦的各類文化補習(xí)、單科進修和自學(xué)輔導(dǎo)學(xué)校(班)大量涌現(xiàn)。1982年憲法提出社會力量辦學(xué)的概念，從1984年3月起，河南、北京、貴州、上海、山東、貴陽、廈門相繼出臺社會力量辦學(xué)規(guī)定，均允許舉辦者向?qū)W生收取學(xué)雜費以保障正當(dāng)可靠的經(jīng)費來源。80年代中期，全國約有170余所類似的民辦高等教育機構(gòu)[1]52，雖然較同期公辦高等教育仍屬小規(guī)模，但從無到有的強勁增長勢頭已不容小覷。早期民辦高等教育多由個人舉辦，帶有明確的投資獲利動機和良好的盈利能力。當(dāng)時，民間資本急于尋求投資領(lǐng)域，只要是有營利空間的領(lǐng)域，大量的資本就會進入或隨時準(zhǔn)備進入。私營企業(yè)和私營經(jīng)濟迅速發(fā)展，逐步放開的醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、公益事業(yè)領(lǐng)域也都有了民間資本的力量。雖然當(dāng)時起步的民辦高校，很多是通過滾雪球方式發(fā)展，而并無較多原始投入，但高等教育領(lǐng)域所能吸引的民間資本，具有與其他領(lǐng)域民間資本的相似性，即強烈的營利動機和普遍的營利傾向。這一源頭性特征間接導(dǎo)致“完全的捐資辦學(xué)在今天的現(xiàn)實國情中仍然是少數(shù)”[2]。

雖然1978年鄧小平就指出“教育事業(yè)不只是教育部門的事，各行各業(yè)都要支持教育，大力發(fā)展教育”，1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》也指出“地方要鼓勵和指導(dǎo)國有企業(yè)、社會團體和個人辦學(xué)，并在自愿的基礎(chǔ)上鼓勵單位集體和個人捐資助學(xué)，但不得強行攤派”，但在很長時期內(nèi)，社會對民間資本在多大程度上可以介入高等教育領(lǐng)域，沒有形成清晰的認(rèn)識。顯著標(biāo)志有二：一是地方實踐發(fā)現(xiàn)，通過學(xué)雜費營利是當(dāng)時民間資本興辦高等學(xué)校的一個重要經(jīng)濟動機，以至于1987年國家教委、財政部印發(fā)《關(guān)于社會力量辦學(xué)的若干暫行規(guī)定》要求“不得以辦學(xué)為名非法牟利”。而“以辦學(xué)為名非法牟利”和“以辦學(xué)為名牟利”顯然是兩個不同的概念。二是民辦高校校長都主要由出資人決定，且大多數(shù)出資人認(rèn)為學(xué)校產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸自己私有，其投資和盈利應(yīng)屬于個人所有。經(jīng)濟收益成為民辦高校創(chuàng)辦與運營的強大激勵力量。

二、1990年代：“不以營利為目的”的經(jīng)濟行為

1993年十四屆三中全會提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)，讓市場在國家宏觀調(diào)控下發(fā)揮對資源配置的基礎(chǔ)性作用。從此，市場力量正式成為各領(lǐng)域發(fā)展的強動力，也在很大程度上塑造了中國高等教育的發(fā)展歷程。也正是在90年代，經(jīng)濟理論被正式引入高等教育領(lǐng)域。當(dāng)年流行“拿文憑，到民校”的說法。受教育產(chǎn)業(yè)化思潮影響，高等教育產(chǎn)品被認(rèn)為具有鮮明的商品性甚至產(chǎn)業(yè)性，高等教育市場具有可選擇性，而發(fā)展民辦高等教育就是市場經(jīng)濟條件下豐富高等教育選擇的內(nèi)在要求。1993年《中國教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，“高等教育要逐步形成以中央、省(自治區(qū)、直轄市)兩級政府辦學(xué)為主、社會各界參與辦學(xué)的新格局”。同時，為優(yōu)化高等教育資源配置、提高效率，1993年北京市率先在民辦高校試行學(xué)歷文憑考試，1994年國家教委首次批準(zhǔn)6所民辦高校頒發(fā)學(xué)歷文憑[3]13，1999年《中國教育統(tǒng)計年鑒》顯示，90年代末納入國家學(xué)歷教育體系的民辦高校共37所，在校生3.5萬人。

從經(jīng)濟視角看，90年代高等教育供需矛盾突出，升格了一批民辦高校后，仍存在一個巨大的賣方市場。當(dāng)時國家層面提出高等教育大眾化戰(zhàn)略，高校擴招為具有學(xué)歷授予資格的民辦高校迎來了歷史機遇期。從理論上講，民辦高?！敖?jīng)由市場邏輯塑造產(chǎn)生”[4]115，“市場可以被用作其合法化的來源”[5]70。但隨著經(jīng)濟改革的深入，我國高等教育出現(xiàn)“經(jīng)濟泛化”現(xiàn)象，即以經(jīng)濟指標(biāo)衡量一切教育活動。教育投資被等同于產(chǎn)業(yè)投資，舉辦者的興奮點圍繞著營利和回報，這導(dǎo)致民辦高校對創(chuàng)收項目的熱衷和對經(jīng)濟利益的過度追求。對于民辦高校的種種經(jīng)濟活動，當(dāng)時的觀點認(rèn)為，以營利為目的會損害教育本身的價值；但完全取消經(jīng)濟利益，會使社會資金喪失投資教育的原動力[6]199。1993年8月，國家教委發(fā)布《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》，首次從部門規(guī)章層面規(guī)定“民辦高等學(xué)校不得以營利為辦學(xué)宗旨。其財產(chǎn)歸學(xué)校所有”。此后施行的《教育法》和《社會力量辦學(xué)條例》都再度重申“不得以營利為目的”的基本原則。但關(guān)于是否全面禁止民辦高校舉辦者的經(jīng)濟回報，一直未有明確規(guī)定。在政策模糊和寬松的條件下，擴大招生規(guī)模以增加學(xué)費收入是當(dāng)時民辦高校的主要辦學(xué)目標(biāo)；利用銀行貸款購地建房，加速辦學(xué)規(guī)模擴張，依靠學(xué)費積累，邊創(chuàng)收、邊提取回報、邊支撐辦學(xué)，是當(dāng)時采取的主要發(fā)展模式。

三、新世紀(jì)以來：圍繞“合理回報”的三輪爭論

2003年9月起施行的《民辦教育促進法》規(guī)定“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”，從立法層面解決了“可否從辦學(xué)收益中提取經(jīng)濟利益回報”的現(xiàn)實難題。早在1997年，該法就被列入立法規(guī)劃，但2002年10月底，幾經(jīng)修改的法律草案仍未通過全國人大常委會審議。爭議焦點之一就是“是否應(yīng)給予合理回報”，其實質(zhì)是關(guān)于教育公益性與營利性是否矛盾對立的爭執(zhí)。反對觀點認(rèn)為，允許經(jīng)濟利益回報違背了公益性原則；而更多贊同觀點認(rèn)為，公益性與可營利性并不必然矛盾。投資舉辦的民辦高校具有營利屬性，允許合法營利，給予營利空間，非但無損其公益性，還有利于公益性辦學(xué)，有利于促進整個教育事業(yè)發(fā)展，從而增加社會公益[7]25-34。實際上，在該法出臺前，一些地方規(guī)定就采取給予“合理回報”的辦法，照顧舉辦者普遍的營利傾向。如2001年《河北省民辦教育條例》規(guī)定，投資者在保證教育機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)和發(fā)展的前提下，可以取得合理回報。那么，出資人獲取合理回報是否違反教育公益性原則，取決于對合理回報的定性。2004年4月起施行的《民辦教育促進法實施條例》明確了取得合理回報的“扶持與獎勵”原則，也就是再次明確將合理回報作為獎勵措施，而非財產(chǎn)分配辦法。這一規(guī)定說明，合理回報制度是具有階段性的激勵辦法，并不違背“教育不得以營利為目的”的法律框架。自此，關(guān)于“是否應(yīng)給予合理回報”的討論在政策層面告一段落[8]43-48。

《民辦教育促進法》規(guī)定，“取得合理回報的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”，但國務(wù)院一直未制定具體辦法，只提出由地方制定?！叭绾翁崛『侠砘貓蟆背蔀榈诙啝幾h的焦點。關(guān)于該法中“扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”的規(guī)定，有學(xué)者認(rèn)為“扣除的寬嚴(yán)適度”是問題關(guān)鍵[9]15-16，也有學(xué)者總結(jié)分析合理回報與投資額、與年辦學(xué)結(jié)余、與辦學(xué)收入、與學(xué)費收入聯(lián)系，以及一次性獎勵回報、組合回報等可能方式[10]44-46。地方探索中有兩個做法值得關(guān)注：一是將制定合理回報具體辦法的權(quán)責(zé)從政府轉(zhuǎn)移到學(xué)校。如2005年《貴州省民辦教育促進條例》規(guī)定，出資人根據(jù)民辦學(xué)校章程的規(guī)定取得合理回報；2006年《?？谑忻褶k教育促進和管理辦法》規(guī)定，取得回報的比例由學(xué)校、董(理)事會或者其他決策機構(gòu)決定。二是鼓勵將合理回報繼續(xù)用于學(xué)校發(fā)展。2008年《四川省民辦教育促進法實施條例》提出，將合理回報用于學(xué)校發(fā)展的，應(yīng)當(dāng)作為再投入。此后，廣東、天津相繼提出，將依法取得的合理回報用于學(xué)校發(fā)展的，其數(shù)額計入舉辦者出資額。這樣，政策系統(tǒng)形成“如何提取合理回報”的折衷方案，既不讓投機者一夜暴富，又保證民辦高等教育能夠穩(wěn)定發(fā)展。

但是，舉辦者要求將合理回報固定化的呼聲激越。而合理回報規(guī)定在執(zhí)行中一再引發(fā)惡性問題。如某校經(jīng)費僅60%的比重作為經(jīng)常性辦學(xué)經(jīng)費由校長指派，剩余40%為學(xué)校發(fā)展基金，由創(chuàng)始人子女以“合理回報”名義獲取使用，學(xué)校辦學(xué)條件遭到嚴(yán)重破壞。2010年《教育規(guī)劃綱要》，提出“探索營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理”。此后引發(fā)了第三輪爭議，焦點圍繞“新政是否應(yīng)保留合理回報”。最初，有學(xué)者提出將民辦學(xué)校劃分為營利性、非營利性不要求合理回報、非營利性要求合理回報三種[11]21-22，也有陜西、上海等地方試點嘗試突破營利性與非營利性二元劃分，將“是否要求合理回報”作為分類標(biāo)準(zhǔn)之一。2016年11月通過的《民辦教育促進法》修改規(guī)定，刪除了之前關(guān)于合理回報的規(guī)定，明確非營利性民辦高校舉辦者不得取得辦學(xué)收益，原有采取合理回報且擬繼續(xù)尋求經(jīng)濟收益的舉辦者，可作為股東從營利性民辦高校獲得投資收益。實踐界的反對聲不斷，一是民間訴求本來就具有投資性質(zhì)，二是涇渭分明的改革邏輯引發(fā)諸多不適。過去30余年的發(fā)展政策，往往留有余地，意在保護求資源、求生存階段的民辦高校，其結(jié)果是大量民辦高校以非營利性之名而行營利之實，呈現(xiàn)大而不強的民辦高等教育格局。

四、回歸教育的邏輯：未來發(fā)展的必要轉(zhuǎn)向

過去40年里，民辦高等教育發(fā)展的經(jīng)濟邏輯占據(jù)主導(dǎo)地位。經(jīng)濟因素在一定程度上取代了教育本身，成為民辦高等教育發(fā)展的主要驅(qū)動力。這條經(jīng)濟邏輯主線主要包含兩個重要方面：(1)市場規(guī)律與機制。不論是公辦還是民辦高等教育，其發(fā)展手段和目的都更明顯轉(zhuǎn)向市場規(guī)律。高等教育市場化甚至商業(yè)化是世界性的現(xiàn)象。從國家層面看，民辦高等教育快速發(fā)展直接得益于市場經(jīng)濟的指導(dǎo)方針，以及與之相適的體制改革契機。體制內(nèi)放權(quán)讓利，促使公辦高校面向市場提供教育服務(wù)，發(fā)揮自身優(yōu)勢自籌辦學(xué)資金；體制外培育市場主體，鼓勵社會力量以各種形式參與舉辦民辦高等教育。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出提高學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)，大力發(fā)展校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務(wù)，運用金融、信貸手段融通教育資金，同時提出“國家對社會團體和公民個人依法辦學(xué)，采取積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強管理的方針”。從更大意義上看，民辦高等教育重要政策的出臺，未必以突破教育問題為前提。發(fā)展民辦高等教育，本身就被作為解決社會經(jīng)濟問題的政策工具。(2)資本職能與空間。我國民辦高等教育發(fā)展的萌芽與起步，得益于私人資本的活力及其對價值增值的追求。早期進入民辦高等教育領(lǐng)域的資金，絕大部分由個人持有，具有明顯的投機性和流動性。新世紀(jì)以來，集團收購或投資設(shè)立高等教育院校頗為流行，聯(lián)合資本的積累性和擴張性成就了民辦高等教育的規(guī)模擴張。同時，民辦高等教育行業(yè)集中度低，行業(yè)增長空間大，資本有收益遞增的特性。這也是我國民辦高校較多依靠辦學(xué)積累滾動發(fā)展，而非資金注入式模式發(fā)展的主要原因。即使是未能獲得直接牟利，撬動民辦高等教育資本的出資人也可以得到非教育教學(xué)業(yè)務(wù)營利、人才訂單培養(yǎng)輸送等附帶收益。再加上很長一段時期內(nèi)政策含糊，進入高等教育領(lǐng)域的社會資源幾乎都帶有資本的性質(zhì)和任務(wù)。逐利成為連接經(jīng)濟邏輯與民辦高等教育的臍帶，直到今天也無法隔斷。

結(jié)合市場和資本兩個因素看，民辦高等教育發(fā)展的經(jīng)濟邏輯主線呈現(xiàn)“市場機制弱、資本功能強”的特點。民辦高等教育具有天然的市場基礎(chǔ)，所以一直被認(rèn)為具備體制機制靈活性優(yōu)勢，可作為高等教育競爭性市場的重要力量。但這種體制機制優(yōu)勢更多停留在理論層面，而非事實層面。我國民辦高等教育至今未能形成與公辦高等教育有效競爭的實力和機制。究其原因，除起步晚、起點低、基礎(chǔ)弱之外，資本職能過重的經(jīng)濟邏輯制約了民辦高等教育的發(fā)展。(1)逐利空間表面上刺激了帶有資本屬性的社會資金進入民辦高等教育領(lǐng)域，實則制約了政府對民辦高校的支持和投入。法律制度和政策環(huán)境確保了公辦高校的壟斷性地位，令民辦高校難以望其項背。政策待遇不公平不全是體制問題。經(jīng)濟動機驅(qū)動下的民辦高等教育，選擇了實際上的營利行為，注定要面對與公辦高等教育不同的政策。(2)服從于經(jīng)濟邏輯的民辦高等教育，自身也產(chǎn)生諸多制約發(fā)展的問題。如在專業(yè)設(shè)置方面，幾乎所有民辦高校都開設(shè)外經(jīng)貿(mào)、傳媒等熱門專業(yè)，迎合市場需求，增加學(xué)費收入[12]。在管理體制方面，普遍采取家族化或公司化管理體制，維護有利于資本利益格局的運行方式，導(dǎo)致辦學(xué)短期行為?，F(xiàn)實中，很多民辦高校淪為準(zhǔn)經(jīng)濟組織，教育邏輯被懸置，辦學(xué)理念功利化，從而導(dǎo)致始終無法向優(yōu)質(zhì)化轉(zhuǎn)型，走上可持續(xù)發(fā)展之路。

一直以來，增加高等教育供給、滿足差異性需求的最有效工具被認(rèn)為是經(jīng)濟手段和市場機制。過去的經(jīng)驗證明，經(jīng)濟邏輯確實有效增加了高等教育供給，但并未有效地滿足差異化需求。當(dāng)前，實現(xiàn)更有質(zhì)量、更能滿足選擇性需求的高等教育，民辦高校大有所為。同時，始終受資本逐利和政策防范鉗夾的民辦高等教育，自身也在生存危機和外界批判中渴求轉(zhuǎn)型。分類管理從制度設(shè)計上要求更加純粹的民辦高等教育，或在營利性部門實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟邏輯與教育聯(lián)姻的最大價值，或按照高等教育組織的要求重塑非營利性民辦高校。隨著修改后的《民辦教育促進法》的實施，大批存量民辦高校將轉(zhuǎn)為新法意義下的非營利性民辦高校，未來可預(yù)見將由以“經(jīng)濟邏輯”為主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)向以“教育邏輯”為主導(dǎo)。雖然這一轉(zhuǎn)向具有其時代背景、現(xiàn)實需要和法律依據(jù)，但在制度設(shè)計未全面完善、社會投入資金未完全喪失資本職能的漫長過渡期內(nèi)，轉(zhuǎn)型任務(wù)仍然艱巨。

遵循教育邏輯，實現(xiàn)以對教育本身的追求驅(qū)動發(fā)展。一是要向真正的公益性回歸。民辦高等教育作為一種教育供給制度，通過人才培養(yǎng)、舉辦教育產(chǎn)生和帶來公益性，即便是營利性高校的教學(xué)效益也具有社會外溢性[13]。我們并非以營利性否認(rèn)公益性，但應(yīng)認(rèn)識到營利性過強會損及公益性。以往的政策環(huán)境刺激了民辦高校的公益性導(dǎo)向，而《民法總則》以“營利法人”和“非營利法人”作為法人分類標(biāo)準(zhǔn)，對非營利性民辦高校揮別功利、回歸公益提出新的要求。二是要完成發(fā)展手段和目的的置換。遵循教育邏輯并非完全摒棄經(jīng)濟邏輯，而是要將經(jīng)濟邏輯從目的變成手段。民辦高等教育的活力來自市場，通過市場機制提高辦學(xué)的成本效益并無可厚非。但市場策略只是促進教育發(fā)展的工具，其本身不能成為目的。民辦高等教育發(fā)展目的應(yīng)歸位于生產(chǎn)和人才培養(yǎng)，不能為經(jīng)濟邏輯尤其是資本職能因素所改變。三是要培育自我改造和轉(zhuǎn)型升級的自覺。隨著分類管理改革的持續(xù)推進，民辦高等教育生存和發(fā)展的政策環(huán)境產(chǎn)生變化，至少擬選擇非營利性辦學(xué)的民辦高校要依法進行非營利性改造。同時，可預(yù)見未來十年內(nèi)，民辦高校普遍面臨換代接班問題。由于高等教育產(chǎn)品的特殊性，民辦高校接班問題顯然不同于私營企業(yè)。一方面，已成長起來的民辦高校雖然度過艱難創(chuàng)業(yè)期，但仍然需要真正對民辦教育事業(yè)有感情、肯奉獻(xiàn)的人接力掌舵。在“創(chuàng)二代”時期完全“去家族化”既不符合現(xiàn)實，也未見得利大于弊。另一方面，我國高等教育正處于加快實現(xiàn)現(xiàn)代化、推進現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的關(guān)鍵時期，這對民辦高校突破家族制管理、探索適合發(fā)展需要的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)提出要求。這更要求有遠(yuǎn)見的舉辦者及其接班人，對“真正以教育為目的舉辦民辦高校，以教育為目的經(jīng)營民辦高?！庇星逍颜J(rèn)識和行動自覺，加快民辦高等教育的自我改造和發(fā)展轉(zhuǎn)型。