張坤世，李 堯

(1.湖南省高級人民法院，湖南 長沙 410001；2.湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

實效性是制度的本質(zhì)屬性，制度只有確保實施才能充分發(fā)揮其功能。隨著公民對民主、正義的呼聲日漸高漲，人民陪審制度成為社會各界關(guān)注的熱點，立法與司法對其的改革也隨之水漲船高。由此，關(guān)于人民陪審制度的法律、法規(guī)以及司法解釋呈現(xiàn)出百花齊放的勢態(tài)，要求很多也很高。2015年4月24日最高人民法院、司法部發(fā)布了《人民陪審員制度改革試點方案》(以下簡稱《試點方案》)，并于2015年5月20日發(fā)布《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)的通知，強力推進該工作。在此過程中，人民陪審員參與刑事、民事以及行政案件的審判已成為新常態(tài)。然而，相對于刑事、民事而言，人民陪審員之于行政審判的問題，卻少有人關(guān)注和研究。為此，2017年八九月間，我們選取H省C市所轄的9個區(qū)縣市，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計、問卷調(diào)查等方法，對人民陪審制在行政審判中的實踐狀況進行了分析研究。*本次調(diào)查共向H省C市所轄的9個區(qū)縣市法院行政審判法官、參與行政審判的人民陪審員、行政案件當(dāng)事人發(fā)放調(diào)查問卷200份，收回183份。力求通過對樣本的研究，發(fā)現(xiàn)實務(wù)運行中的問題，并開辟出與我國當(dāng)下行政訴訟模式相契合的精細化人民陪審員制度。

一、人民陪審員參與行政審判的實際狀況

(一)關(guān)于適用比率

陪審適用比率指的是人民群眾在司法領(lǐng)域以陪審員的身份參與審判活動的適用率問題。高適用率充分體現(xiàn)司法的民主功能，可以更集中地通達民情，反映民意，凝聚民心是廣泛的民眾參與，是形式上司法民主的體現(xiàn)，普通群眾協(xié)助司法、見證司法、掌理司法，在更大程度上實現(xiàn)人民民主。《實施辦法》第十二條規(guī)定了陪審制度的選擇適用,此外還規(guī)定了三種類型的案件原則上應(yīng)當(dāng)適用，由此可見，立法者對于適用人民陪審制度是一種積極鼓勵的態(tài)度。由表①可以看出，H省C市行政訴訟案件的數(shù)量一直居高不下，參審適用率接近90%。2014年行政訴訟案件收案1046件，結(jié)案857件，人民陪審員參審適用率為88.1%；2015年行政訴訟案件高達1904件，人民陪審員參審案件的數(shù)量為1518件，參審適用率為89.3%；截至2016年11月，行政訴訟案件數(shù)量為1591件，人民陪審員參審案件數(shù)量為1181件，適用比率為89.1%。

表①：C市9個基層法院一審行政案件陪審員適用比率

(二)關(guān)于適用陪審員的案件類型

近年來，立法者不斷擴大、細化陪審適用案件的類型，從開始的社會影響重大，到2009年《最高人民法院關(guān)于人民陪審員參與審判活動若干問題的決定》對社會影響重大案件的細化，又到《實施辦法》對于一審普通案件的選擇適用，以及新增案件類型：“涉及征地拆遷、環(huán)境保護、食品藥品安全的重大案件”，這其中蘊含了立法者讓公眾更多得參與到國家事務(wù)的管理中去，加強司法的透明度，提高司法民主性的希望。而《行政訴訟法》規(guī)定，對于社會影響重大、案件復(fù)雜的一審行政訴訟案件由中級法院審理，基層法院案件相對比較簡單，但是由表②可以看出，基層法院對于適用陪審的案件類型呈現(xiàn)出不加區(qū)別全面適用的現(xiàn)象，C市9個基層法院，“認為行政案件均符合條件，完全不加選擇，全面適用人民陪審員的”有7個法院，“有時有所選擇”2個法院。

表②：一審行政案件適用陪審員的案件類型

(三)關(guān)于邀請陪審員參審的主要目的

陪審員參與行政審判，其直接目的是體現(xiàn)司法民主，最終價值實現(xiàn)司法公正。《試點方案》在其改革目標(biāo)中指出：要通過改革人民陪審員制度，推進司法民主，促進司法公正，保障人民群眾有序參與司法，提升人民陪審員制度公信度和司法公信力，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。表③可以看出，有57.14%的行政法官認為適用人民陪審制的首要的原因是為了緩解“案多人少”的壓力；5.71%的行政法官認為是為了司法民主的實現(xiàn)；11.43%的法官認為是為了使裁判結(jié)果更加公正；有14.29%的法官認為是為了提升司法公信力。

表③：適用陪審員的首要原因統(tǒng)計

(四)關(guān)于參審案件的陪審員來源

人民陪審制的一個重要的價值便是利用公眾多元化的生活經(jīng)驗、常識、不同的職業(yè)背景，在不同的案件中為司法審判提供所需要的非法律知識和實踐經(jīng)驗，來彌補法官長期形成的專業(yè)化思維模式，保證案件裁判結(jié)果的公平公正。因此，固定陪審員參審會導(dǎo)致代表性不足，縮小民主的范圍。為此，立法者不僅在選任上實現(xiàn)多元化，而且強調(diào)健全隨機抽取機制，防止固定化。由表⑤看出，在所有參審人民陪審員身份中，黨政機關(guān)、事業(yè)單位等政府職能身份的人民陪審員占大多數(shù)。在2014-2016年期間，適用人民陪審員審理的行政案件一共有3454件，而具有黨政機關(guān)身份的陪審員參與案件數(shù)量為1793件，占總案件數(shù)量的51.91%；具有事業(yè)單位身份的陪審員參與案件數(shù)量為937件，占總案件數(shù)量的27.13%；私企、個體身份的陪審員僅有216件，僅占總案件數(shù)量的6.25%。

(五)關(guān)于庭前閱卷權(quán)的實現(xiàn)

庭前閱卷是審判活動必不可少的環(huán)節(jié)。第一，庭前閱卷有利于人民陪審員迅速進入審判狀態(tài)，在庭審中有的放矢，集中核實不明確的證據(jù)以及解決案件的爭議點；第二，庭前閱卷節(jié)省了法官的現(xiàn)場釋明時間，有利于提高司法效率。為此，《試點方案》規(guī)定：健全人民陪審員提前閱卷機制，人民法院應(yīng)當(dāng)在開庭前安排人民陪審員閱卷，為人民陪審員查閱案卷、參加審判活動提供便利。由表⑤看出，人民陪審員的庭前閱卷環(huán)節(jié)的落實仍然有待提高。全面閱卷的案件數(shù)量為859件，占總案件數(shù)量的24.87%；庭前簡單閱卷的數(shù)量最多，有2231件，占總案件數(shù)量的64.59%；庭前未閱卷的案件數(shù)量為365件，占案件總數(shù)量的10.57%。

(六)關(guān)于庭審、合議環(huán)節(jié)中的表現(xiàn)

人民陪審員在庭審、合議環(huán)節(jié)的表現(xiàn)是其是否實質(zhì)參與行政審判的重要指標(biāo)。由表⑥、表⑦看出，2014年—2016年，人民陪審員在庭審中表現(xiàn)積極(有一次以上發(fā)問)的案件總的數(shù)量為1518件，其平均比率為45.69%；在合議中較為認真、能獨立發(fā)表自己的意見的案件總數(shù)量為1602件，其平均比率為46.38%。單從數(shù)據(jù)來看，雖然陪審員在行政審判中的積極性有待提高，但是比預(yù)想中的情況要好很多。具體的失效情況從兩個表格中無法得出結(jié)論，還需要進一步研究。*兩個表格僅僅是庭審發(fā)問情況以及是否認真參審的調(diào)查數(shù)據(jù)，其實效性問題還涉及多方面的因素，比如：庭審積極性的界定、合議中陪審員的意見采納情況等等。

(七)關(guān)于對陪審功能作用發(fā)揮的認知

調(diào)查表明，行政審判法官、人民陪審員、當(dāng)事人對陪審功能的作用發(fā)揮認知不一致。由表⑧看出，行政審判法官對于人民陪審員功能的發(fā)揮持比較謙和的態(tài)度，有3.33%的法官認為完全實現(xiàn)，86.67%的法官認為部分實現(xiàn)，有10%的法官認為不好評價。相比較之下，人民陪審員自身與當(dāng)事人對于功能的發(fā)揮的態(tài)度則比較積極：52.98%的陪審員認為自己的功能已經(jīng)完全實現(xiàn)，40.54%的陪審員認為部分實現(xiàn)；有32.26%的當(dāng)事人認為陪審員的功能已經(jīng)完全實現(xiàn)，56.71%的當(dāng)事人認為部分實現(xiàn)。

表④：參審案件中陪審員來源情況調(diào)查表

表⑤：人民陪審員參與庭前閱卷情況統(tǒng)計

表⑥：陪審員在庭審環(huán)節(jié)的表現(xiàn)情況統(tǒng)計

表⑦：陪審員在合議環(huán)節(jié)的表現(xiàn)情況統(tǒng)計

表⑧：陪審員功能發(fā)揮情況統(tǒng)計

二、人民陪審員參與行政審判存在的問題及成因

(一)角色定位

上述數(shù)據(jù)說明，案件當(dāng)事人、行政法官和人民陪審員自身對人民陪審員在行政審判中的角色定位不同：

1.“精英化”是法官的理想要求。通過對人民陪審員庭審表現(xiàn)情況的調(diào)查，有93.33%的法官認為人民陪審員在庭審中能夠認真聆聽、積極記錄，但是法官仍認為陪審員在庭審過程中表現(xiàn)的不夠積極，2014年—2016年所有陪審員參審的案件中，法官認為陪審員表現(xiàn)積極的案件僅僅占45.64%。通過兩個數(shù)據(jù)的對比我們可以發(fā)現(xiàn)，陪審員的“認真聽審、偶爾發(fā)言”并不能滿足法官對于人民陪審員的要求，法官希望陪審員能夠為自己分擔(dān)實質(zhì)性的審判工作，做“站在法官身后的陪審員”。顯然，法官對于人民陪審員是一種“精英化”“專業(yè)化”的要求。

2.“能力最大化”是陪審員的自我評價。通過本次調(diào)查訪談我們了解到，人民陪審員認為自己在行政審判過程中已經(jīng)發(fā)揮了自己最大能力，他們認為，行政審判的專業(yè)化、復(fù)雜化是大家有目共睹的，面對以行政行為的合法性審查為主要目標(biāo)的審判，自己所能做的就是對于基本事實的認定，依據(jù)自己的所知、所感做出合乎“良心”“公道”的判斷，在審判活動中努力扮演好自己的角色。至于證據(jù)規(guī)則以及各類法律法規(guī)的適用問題，對于法官來說都是不容易確定的，對于僅靠幾天基礎(chǔ)知識培訓(xùn)的人民陪審員來說，難度就不言而喻了。

3.“公眾參與、替民說話”是當(dāng)事人要求的樸實寫照。行政審判的雙方當(dāng)事人具有特殊性，在這種情況下，原告一方認為人民陪審員是“自己人”，能夠?qū)ψ约旱奶幘掣型硎?，所以希望人民陪審員在審判中能夠幫助自己還原案件的本真、重現(xiàn)案件事實。貝卡利亞曾指出：“每個人都應(yīng)該由同他地位同等的人來裁判，這是最有益的法律”。雖然當(dāng)事人并不懂這種“同類審判”的說法，但是，由于人民陪審員參與，當(dāng)事人更愿意去相信案件的公正性。所以，當(dāng)事人對人民陪審員的要求首先是一種心理上的“安全感”和信任感，其次是能夠幫助自己還原案件事實。

上述情況說明，由于角色定位的不清晰導(dǎo)致社會各界對人民陪審員的要求迥異。在行政訴訟中,立法對人民陪審員的工作職責(zé)沒有清晰的定位,對于人民陪審員在各個環(huán)節(jié)應(yīng)該做什么，做的程度是什么，所要求達到的效果是什么并沒有明確的規(guī)定。雖然《試點方案》規(guī)定，要保障人民陪審員的庭前閱卷的權(quán)利、庭審調(diào)查、協(xié)調(diào)的權(quán)利以及合議中的對事實認定的權(quán)利，但是這些規(guī)定對于解決制度異化的問題實效甚微。這種權(quán)利義務(wù)的規(guī)定僅僅明確了“應(yīng)該做什么”，而缺乏一種評價機制，從而導(dǎo)致了法官、人民陪審員、當(dāng)事人及人民大眾對人民陪審員的要求與制度的設(shè)計初衷不一致。目前，不少學(xué)者(包括大量法官)認為，要充分發(fā)揮人民陪審員的功能作用，當(dāng)務(wù)之急，就是要解決好“陪而不審”、“合而不議”等問題，增加實質(zhì)參審能力。但這種建議是否符合制度設(shè)計的初衷是有疑問的。

(二)參審原因

上述數(shù)據(jù)表明，人民陪審員參與行政審判的一個重要原因是為解決案多人少的辦案壓力，為組成合議庭的需要，出現(xiàn)了“合議庭依賴”。所謂“合議庭依賴”是指法官在審理行政案件時不加區(qū)別的適用合議庭模式。

1.“合議庭依賴”的原因分析。首先，產(chǎn)生合議庭依賴的外在的原因是行政訴訟的高度專業(yè)性。行政訴訟在三大訴訟中專業(yè)性最強、案件處理程序最復(fù)雜，既涉及到行政機關(guān)行政行為的合法性認定問題，又涉及到當(dāng)事人的事實證據(jù)認定。法官擅長的是法律專業(yè)知識，而對于行政管理仍然屬于“門外漢”(面對強大的行政權(quán)以及長期從事行政管理工作的行政執(zhí)法者，不少行政法官底氣不足)，所以面對自己不擅長的領(lǐng)域，難免會底氣不足。其次，其內(nèi)在原因是法官自身的素養(yǎng)不夠。由于行政審判專業(yè)較強，相當(dāng)多的法官不敢獨任審判，認為“三個臭皮匠頂一個諸葛亮”，還是依賴合議庭，簡易程序并沒有得到廣泛適用。

2. 陪審員適用的“繁榮”。法官對合議庭的依賴使法院的審判資源緊張，讓原本就不寬裕的行政庭造成“人手短缺”的現(xiàn)象。法官為了解決人手不足、緩解辦案壓力，只能把目光轉(zhuǎn)向人民陪審員。據(jù)統(tǒng)計，H省C市9個基層人民法院的行政庭法官數(shù)量為35人，人民陪審員的數(shù)量為2276人，人民陪審員的數(shù)量是法官的65倍，讓人民陪審員參與行政審判是法官的必然選擇。因此，人民陪審員與法官組成的合議庭模式大受法官歡迎，人民陪審制度被大范圍的應(yīng)用于行政審判中，在H省C市9個基層法院中，陪審員適用率甚至高達90%(表①)。

法官為發(fā)揮集體智慧與整體功能、彌補個人能力與行政知識的不足而對組成合議庭尤為偏愛，但是面對法官人手不足的現(xiàn)實情況，法官只能退而求其次，讓人民陪審員參審來解決專業(yè)化與人手短缺的矛盾。在此種情境下，法官對于陪審員的專業(yè)化要求也就顯而易見了。

(三)人員偏好

通過調(diào)查可以看出，行政案件的數(shù)量處于居高不下的狀態(tài)，*據(jù)統(tǒng)計，2014年15萬件，2015年全國受理各類行政案件24萬件，同比上升60.97%；審結(jié)2014年13萬件，2015年19萬件，同比上升51.8%在“案多人少”的壓力下，法院對法官的結(jié)案質(zhì)量、效率提出了嚴(yán)苛的要求，另外，法官對于組建合議庭有明顯的偏向性，為了能夠及時的案結(jié)事了，法官對那些能夠及時參見庭審、合議的陪審員尤為偏愛。

法院為了人民陪審員在開庭時能夠及時到庭，采取的方法通常是“配額制”，即每個法官配備固定的人民陪審員，為了審判的“便捷”，那些能及時到庭的陪審員便成了“專職陪審員”。據(jù)統(tǒng)計，2014年-2016年的所有人民陪審員的參審案件中，具有黨政機關(guān)身份的陪審員達到51.9%(表④)，經(jīng)過了解發(fā)現(xiàn)，這其中經(jīng)常參審的陪審員僅僅是其中的幾位，甚至有的陪審員的參審案件數(shù)量仍為0。合議庭固化模式違背了陪審員制度司法民主、司法公正的設(shè)計初衷，據(jù)了解，在實踐中往往出現(xiàn)“案件還沒到法院，當(dāng)事人已經(jīng)找上法官的門了”的現(xiàn)象，容易導(dǎo)致“關(guān)系案”、“人情案”等司法不公的現(xiàn)象。

(四)參審實效

1.行政領(lǐng)域知識不足，削弱了話語權(quán)。通過與行政法官的訪談我們了解到，法官對陪審員的要求是一種精英路線，希望其能夠在審判中為自己“分憂解難”，法官尤其希望具有專業(yè)知識的陪審員參與案件的審理。有些行政法官更是熱衷于設(shè)立專業(yè)陪審員，力求這些專業(yè)陪審員能夠利用自己的專業(yè)知識來彌補自己在行政領(lǐng)域的不足，這顯然是與“平民化”的制度設(shè)計相背離。立法者對專業(yè)問題的解決設(shè)立了專家輔助人，而人民陪審員制度所要求的是一種大眾的智慧，為了方便行事把二者合二為一顯然不符合設(shè)計目的。而法官對人民陪審員的行政專業(yè)知識的要求，則減弱了不具有專業(yè)知識的陪審員在合議中的話語權(quán)。

2.專業(yè)程度低，成為法官的“陪襯員”。人民陪審員在合議中往往能夠?qū)κ聦嵉恼J定發(fā)表自己的意見，據(jù)統(tǒng)計，有86.67%的行政法官認為人民陪審員能對事實的認定提出自己的意見 ，但是只有46.38%的法官認為人民陪審員在合議中的表現(xiàn)較為積極(表⑧)，通過數(shù)據(jù)的對比分析我們可以發(fā)現(xiàn)，人民陪審員在合議中的表現(xiàn)并無法達到法官“專業(yè)化”要求。這種落差使陪審員信心不足，面對審判經(jīng)驗豐富的行政法官更是不愿甚至是不敢發(fā)表自己的意見，合議意見往往是對法官意見的附和或者是翻版。

三、充分發(fā)揮人民陪審員在行政審判中之功用的建議

實證分析表明，“陪而不審”“合而不議”等問題源于法官對人民陪審員的過高期待，這意味著人民陪審制度在運行中已經(jīng)偏離了設(shè)立目的，陪審員角色定位不清晰是人民陪審制度不能貫徹實施、發(fā)揮司法功能的根本原因。為了從根源上解決這些問題，必須給人民陪審員一個清晰的定位，明確其在各個階段權(quán)利義務(wù)的同時，還應(yīng)規(guī)定人民陪審員在各個階段應(yīng)該做到什么程度、達到什么效果，確立一個符合制度要求的評價機制。

(一)總體角色定位

人民陪審員制度是大眾智慧在司法領(lǐng)域的體現(xiàn)，通過將大眾的經(jīng)驗、常識引入行政審判，彌補法官由于職業(yè)性思維所導(dǎo)致的事實認定偏頗，正如哈羅德·伯曼在《美國法律講話》中所述“法官誤認一切的人都像他們一樣的合邏輯，而陪審員則往往比較更明了普通人的昏亂和謬誤”。因此，“平民化”的人民陪審制度才是立法者想要達到的一個良好司法狀態(tài)。

人民陪審員大都有自己的本職工作，陪審員只是第二身份，他們只能在本職工作完成后才能開展其“兼職”工作。要求人民陪審員能夠像專業(yè)法官一樣完全掌握案情有很大難度甚至是不可能的，他們沒有精力也沒有能力去做屬于法官的專職工作。所以陪審員不需要界定爭議、認定證據(jù)以及考慮法律使用問題，只要能夠在庭前能夠了解案件的事實，庭中認真庭審、厘清案件事實的脈絡(luò)，庭后就事實認定積極獨立發(fā)表自己意見即為做好了自己本職工作。

(二)庭前閱卷階段

庭前閱卷是人民陪審員對案件的第一次接觸，是提前了解案情的一個重要手段，因此《試點方案》規(guī)定要健全人民陪審員提前閱卷機制，人民法院應(yīng)當(dāng)在開庭前安排人民陪審員閱卷。此外，《實施辦法》第十八條明確規(guī)定了人民陪審員的庭前閱卷的權(quán)利：人民法院應(yīng)當(dāng)在開庭前，將相關(guān)權(quán)利和義務(wù)告知人民陪審員，并為其閱卷提供便利條件。新的規(guī)定對庭前閱卷做了明確的規(guī)定，要求人民陪審員在開庭前提前閱卷。但是“閱”的程度如何呢？是大體瀏覽還是仔細研究做到與法官一樣對案件全面掌握呢?這就導(dǎo)致了不同群體對于“度”的理解不同。

如果人民陪審員對案情全然不了解，往往根據(jù)當(dāng)事人一方的陳述而先入為主；如果對案件進行全面分析，則是同法官“搶飯碗”。庭前閱卷的主要設(shè)計目的就是為了讓陪審員在庭審的過程中能夠?qū)Ξ?dāng)事人所提及的事實問題有自己的評判，防止出現(xiàn)邊開庭邊了解案情的現(xiàn)象。所以庭前閱卷只要使人民陪審員能在庭審中對事實問題積極展開思考，就達到了設(shè)計想要實現(xiàn)的效果，對案件不能淺嘗輒止也毋庸過于深入研究。

(三)庭中審判階段

《實施辦法》已經(jīng)明確規(guī)定了人民陪審員具有參加案件調(diào)查與調(diào)解的權(quán)利，還規(guī)定了人民陪審員可以在休庭時組織雙方當(dāng)事人進行調(diào)解。但是，在行政訴訟中案件調(diào)查的內(nèi)容是什么、具體形式是怎樣？在行政訴訟調(diào)解制度尚未建立時，人民陪審員是否可以參加案件的協(xié)調(diào)工作呢？

1.細化案件調(diào)查的規(guī)定。從調(diào)查內(nèi)容來看，庭審中的案件調(diào)查包括對證據(jù)的合法性調(diào)查、行政行為的合法性調(diào)查、當(dāng)事人雙方的事實調(diào)查等，“參加案件的調(diào)查”對于陪審員來說太過于概括。制度應(yīng)該明確人民陪審員在庭審中的調(diào)查重點是案件的事實問題，其余問題則是法官的工作任務(wù)。從其調(diào)查形式來說，法官享有審判過程的指揮權(quán)，控制著整個審理的流程，而人民陪審員所能做的就是認真聽審，積極記錄，對不明確的事實問題進行發(fā)問。人民陪審制度所要求的就是大眾智慧在司法領(lǐng)域的體現(xiàn)，調(diào)查事實、積極聽審、偶爾發(fā)問已經(jīng)是大眾化的人民陪審員所能做到的最好的陪審狀態(tài)，要求陪審員對其它問題進行調(diào)查既不符合人民陪審員的能力要求，也與制度要求相背離。所以只要人民陪審員能夠在庭審中積極記錄當(dāng)事人所提及的案件的事實問題，把案件的事實還原，為庭后合議做好準(zhǔn)備，即為較出色的完成了庭審任務(wù)。

2.發(fā)揮陪審員在協(xié)調(diào)中的作用。在司法實踐中法院存在一種和諧化的案件處理方式——協(xié)調(diào)。在協(xié)調(diào)中人民陪審員可以充分發(fā)揮“大眾化”、“親民化”的優(yōu)勢，來使案件的結(jié)果更具可接受性，達到當(dāng)事人內(nèi)心的確認。有些學(xué)者認為，人民陪審員參與協(xié)調(diào)工作使該制度發(fā)生了“功能異化”，其實不然，法官在協(xié)調(diào)中往往要考量雙方的利益，既要考慮行政機關(guān)的壓力，又要保障原告的權(quán)利，耗時費力，其工作量要高于實質(zhì)性的審判。在這種非正式的、沒有程序保障的案件處理方式下，人民陪審員的參與似乎更有必要。一方面，陪審員參與協(xié)調(diào)增加了司法活動的透明度，擴大司法決策的知情范圍，增加公民對司法活動的了解程度，防止案件在協(xié)調(diào)中默默了事；另一方面，在人民陪審員的監(jiān)督下，可以增強法官的責(zé)任心，督促法官高效公正的處理案件，防止法官“暗箱操作”。

(四)庭后合議階段

合議階段往往是審判活動的核心環(huán)節(jié)，在這一階段法官與陪審員實現(xiàn)真正意義上的交流辯論。在《實施辦法》發(fā)布之前，法官與人民陪審員“同職同權(quán)”，恰恰是這種籠統(tǒng)的權(quán)利分配，限制了人民陪審員功能的發(fā)揮，因此，現(xiàn)行的《實施辦法》對于人民陪審員應(yīng)該做什么作了較為詳盡的規(guī)定。

人民陪審員“應(yīng)該做什么”的問題現(xiàn)行立法已經(jīng)初步解決，雖然有些學(xué)者對于法官與陪審員共同認定案件事實提出質(zhì)疑，認為二者共同認定案件事實的規(guī)定可能會再次導(dǎo)致陪審員的依附心理，認為應(yīng)由人民陪審員單獨認定案件事實。但由人民陪審員單獨認定案件事實實乃困難，目前只能循序漸進，利用人民陪審員的大眾智慧，與法官共同還原案件的本真。當(dāng)然，基于行政訴訟案件的特點(行政案件的事實相對簡單，而法律適用較為復(fù)雜)，這一問題的嚴(yán)重性沒那么大，似可大膽嘗試。

從行政審判的情況看，合議中人民陪審員大都能夠就事實認定發(fā)表意見，這也進一步佐證了有學(xué)者指出的“陪而不審”“合而不議”的可信度問題，只是重點問題在于法官對其意見的處理辦法。所以陪審員的意見發(fā)表要達到何種程度，仍需要進行詳細的規(guī)定。現(xiàn)行體制下，人民陪審員往往都是發(fā)表完意見就等于完成了合議任務(wù)，這一階段，不僅要求人民陪審員就事實認定發(fā)表意見，還要求對與自己不一致的意見進行交流，明確哪種意見才符合案件事實?！耙庖姲l(fā)表+辯論=案件事實”的設(shè)計才是人民陪審員在這一環(huán)節(jié)要達成的目標(biāo)。

綜上，人民陪審員制度可以分為兩個部分來理解：第一，制度的定位是“人民”。人民所體現(xiàn)的就是該制度的民主性，是將民眾的智慧融入到司法審判中去。第二，人民陪審員的主要任務(wù)在于“陪”，而非在于“審”。審理行政案件是行政法官的專職工作，而人民陪審員只需要提供經(jīng)驗常識、體現(xiàn)民意即可，而不宜過多強調(diào)對案件進行實質(zhì)性參審。

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