規(guī)范農民專業(yè)合作社管理助力脫貧攻堅

段喜峰

摘要：黨的十九大報告中明確要求“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并以此為主題，對“三農”工作進行了部署。農民專業(yè)合作社作為重要的新型經營主體，既涉及農民的經濟利益，又關系到農業(yè)現代化建設，農村經濟和社會穩(wěn)定。需要各級政府和部門依據2017年12月27日第十二屆全國人大常委會第三十一次會議表決通過的《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》要求，面對農民專業(yè)合作社運行中出現的問題，強化對農民專業(yè)合作社的規(guī)范引導和扶持監(jiān)督，以進一步促進對農民專業(yè)合作社的規(guī)范化和可持續(xù)發(fā)展，并有利于合作社在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用。

關鍵詞：農民專業(yè)合作社 問題 對策及建議

一、農民專業(yè)合作社是引導貧困農民走向致富道路的必經之路

黨的十九大提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保在2021年中國共產黨成立100周年之際，我國全面實現小康社會。而要實現這一偉大目標，必須推進農業(yè)供給側結構性改革，促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，延伸農業(yè)產業(yè)鏈、價值鏈，引導農民走專業(yè)合作化社的新路，以構建現代農業(yè)產業(yè)體系、生產體系、經營體系，提高農業(yè)綜合效益和競爭力，幫助貧困農民走向致富道路，實現農村產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕，有效促進農村地區(qū)經濟和社會發(fā)展。農民專業(yè)合作社作為引導農戶與現代農業(yè)建設有機銜接的重要載體，自2007年全國人大通過并實施《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》之后，便如雨后春筍般的發(fā)展壯大，組織形式不斷豐富，行業(yè)領域不斷拓展，產業(yè)鏈條不斷延伸，帶動引領作用不斷增強，對于提升農業(yè)產業(yè)化水平，構建新型農業(yè)經營體系、增加農產品收入，實施精準扶貧、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，促進農村繁榮穩(wěn)定的作用將日益突出。根據農業(yè)部截止2017年11月底的統(tǒng)計，農業(yè)專業(yè)合作社在工商部門登記的家數達到199.9萬（其中農民專業(yè)合作聯社7200多家，涵蓋農民專業(yè)合作社9.4萬，帶動農戶超560萬戶），入社農戶超過一億戶，約占全國農戶總數的46.8%。但伴隨農民專業(yè)合作社粗放式發(fā)展的同時，其在管理方面也日益暴露出一些亟待解決的問題，迫切需要各級各部門按照十九大報告的要求，綜合施策，強化監(jiān)管，引導各類農民專業(yè)合作社實現規(guī)范化管理，不斷促進農民專業(yè)合作社健康發(fā)展。

二、農民專業(yè)合作社運營管理中存在的問題

（一）合作社運作模式良莠不齊，輻射帶動能力弱

目前，農民專業(yè)合作社尚處于粗放式發(fā)展階段，總體上合作形式多樣，運作模式良莠不齊，普遍存在規(guī)模偏小、合作類型不多、綜合實力不強，缺乏科技支撐，生命力弱、缺乏創(chuàng)新意識，市場品牌意識淡漠等問題，難以真正發(fā)揮應有輻射帶動作用。2007年全國人大通過并實施的《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》雖對設立農民專業(yè)合作社應具備的條件及申請登記做了明確規(guī)定，但在實際操作中可操作性較差，注冊門檻低，造成部分合作社在登記注冊時提供虛假資料，注冊資金弄虛作假，出資資產不實，成立后由于資金薄弱、入社農戶少，在運行中逐步成為空殼合作社、掛牌社、家庭社；一些合作社成立時竟以獲取國家政策補貼、擠占會員貸款和變相套取銀行貸款發(fā)展其他實體經濟為目的，嚴重違反了國家法律，損害了農戶利益；一些合作社組織松散、雖制定了章程，成立了理事會、監(jiān)事會等機構，但在運行中不能真正履職，帶動當地農戶入社增收的能力較弱，采購、銷售等方面的談判能力很低，難以在市場競爭中發(fā)揮開拓市場的作用，對農戶缺乏吸引力，導致農戶參與率低、入社意愿不強，也極大地影響了農民專業(yè)合作社健康、持續(xù)的發(fā)展。

（二） 合作社人才稀缺、成員素質有待提升、 內部管理機制亟待加強

農民專業(yè)合作社的發(fā)展，離不開技術精湛、管理妥善、經營有道的合作人才，而現階段農民專業(yè)合作社成員多以年齡偏大的中老年人為主，文化素質總體偏低，接受新事物、新技術的意愿與能力相對不高，品牌理念和創(chuàng)牌意識不強，成員對合作社運行的相關法律、財務制度認識模糊，大多不能依照法律規(guī)定制定合作社內部章程，內部管理制度，內部控制制度、資金積累制度和風險保障等制度，造成合作社成員大會、監(jiān)事會形同虛設，社內事務缺乏應有監(jiān)督，基本由理事長說了算，達不到真正的公開透明。合作社經營管理體制的混亂、民主決策監(jiān)督程序的缺失，專業(yè)管理人員的缺乏，使得一些合作社財務管理不規(guī)范，資金使用隨意，會計核算方法混亂，財務不公開，合作社成員對本社經營運作、利潤分配情況不知曉，不能體現民主監(jiān)督管理，容易引起舞弊；部分合作社由于缺少抵押物銀行不予貸款，運營資金籌集困難，轉而采用高利貸，甚至挪用貸款或成員資金，產生債權、債務糾紛，損害成員利益。上述問題使得合作社在運營過程存在較大的法律風險、財務風險。

（三）合作層次需提高、服務水平需提升、市場主體地位有待增強

目前，農民專業(yè)合作社的規(guī)模普遍偏小，各個合作社孤立運行，沒有系統(tǒng)的生產計劃，生產的產品質量得不到保證，相互之間無序競爭，缺乏有機合作，難以形成規(guī)模經濟和品牌效應。專業(yè)合作社相關技術人員服務水平偏低，獲取相關知識的方式依然采用傳統(tǒng)的書籍、面授、報紙等，不能熟練使用現代信息網絡技術獲取技術資料，所以提供的服務內容單一，僅僅局限于提供技術咨詢，生產資料購買、提供部分市場信息服務，而對開展加工、銷售等方面提供的服務較少，造成社員和合作社之間聯系松散，農民專業(yè)合作社在市場中整體處于弱勢地位，無法與那些生產組織上已經產業(yè)化、集約化、規(guī)?；慕洕M織抗衡，不能形成利潤和積累。

（四）外部指導扶持和服務監(jiān)督管理缺位

自2007年實施《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》后，不少地方注重發(fā)展數量，忽視運行質量，一直對合作社缺乏有效的外部監(jiān)督。隨著外部經濟社會環(huán)境的變化，大多農民專業(yè)合作社從農民手中籌集的資金有限，銀行貸款缺乏優(yōu)惠政策，籌集資金困難，嚴重制約了合作社的發(fā)展，而政府各部門對于合作社在資金、信息、技術、管理服務方面擇優(yōu)扶強，歸口管理，相互之間缺乏溝通和協(xié)調，不能提供統(tǒng)籌的服務和監(jiān)督，往往發(fā)展勢頭好的龍頭專業(yè)合作社能得到財政長期支持，享受各項優(yōu)惠政策，造成過度依賴心理。而剛起步的合作社扶持不能得到支持，瀕臨倒閉，一些合作社長期違規(guī)經營，侵害國家和成員利益，無序發(fā)展，得不到必要的監(jiān)管。上述現象說明原法中的條例已不能完全適應合作社發(fā)展的需要，迫切需要修改，制定行之有效的扶持和服務監(jiān)督制度，強化外部扶持和服務監(jiān)督，確保合作社規(guī)范、健康運行。

三、進一步促進農民專業(yè)合作社規(guī)范化和可持續(xù)發(fā)展的對策及建議

（一）嚴把注冊登記關，確保農民專業(yè)合作健康有序運行

新修訂的《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》將于2018年7月1日起施行，規(guī)定專業(yè)合作社應向登記機關報送年度報告，并向社會公示。其中會明確規(guī)定農業(yè)合作社連續(xù)兩年未從事經營活動的，或者連續(xù)三年未報送年度報告的，吊銷其營業(yè)執(zhí)照。另外對相關違反新法的法律責任也作出了補充和完善。因此農民專業(yè)合作社登記機關不僅要嚴格農民專業(yè)合作社登記注冊資料的審核，而且要在注冊前對申報戶進行必要的引導，使不同類型合作社在尊重民意，自發(fā)聯合、自主管理的基礎上合理設置內部機構，組建一個過得硬的理事會，選配一名高素質的理事長，選聘一名業(yè)務精的財會人員，真正體現“民辦、民管、民收益”。在充分保護農民專業(yè)合作社法律自治權的同時，對注冊后的合作社運營情況也要依法予以監(jiān)督，防止空殼合作社、掛牌社、家庭社等問題的發(fā)生，利用法律手段杜絕虛假注冊等違法行為，確保國家利益和農戶利益不受損失，農民專業(yè)合作健康有序運行。

（二）加大培訓力度、強化內部管理、完善治理機制

人才是合作社發(fā)展的關鍵、因此不僅要培養(yǎng)農民專業(yè)合作社需要的專業(yè)人才和相關鏈條行業(yè)的人才，還要引進專業(yè)人才，幫助合作社進行管理，完善相關制度，增強農民專業(yè)合作社內部的凝聚力，降低運行成本，提高市場競爭力。職能部門也應強化對農民專業(yè)合作社的骨干人員教育培訓，使其掌握市場營銷、信息利用、財務核算、經濟合同、計算機等方面的知識，不斷提高素質，增強合作意識、合作理念、促進合作社管理內部水平的提高。同時還要運用各種媒體，加大宣傳力度，普及農業(yè)法規(guī)，社會主義核心價值觀等方面的內容，使合作社成員增強道德觀念，提高法治意識。

農民專業(yè)合作社內部規(guī)范管理是壯大農民專業(yè)合作社的前提和基礎，有關部門應按照新修訂的《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》要求，對于具備自主管理，基礎較好的合作社，可以引導、幫助合作社從本社實際出發(fā)，制定符合本社實際的章程、財務制度、運營制度，明確成員大會、理事會、監(jiān)事會、監(jiān)事長工作職責，逐步實現民主管理，建立嚴格的內部監(jiān)督約束機制、合理的利益分配機制、風險補償和積累機制，增強風險防范和補償能力，從制度和機制上保證普通社員對合作社的知情權和監(jiān)督權，保護農戶在合作社的民主權利，自然體現惠顧額返還為主的盈余分配原則，并保障財政補助形成的財產利益由全體成員均相等，確保合作社發(fā)展的穩(wěn)定性和連續(xù)性。對于現階段運行管理基礎較差的合作社，可委托專業(yè)人士進行財務管理和專業(yè)管理，以有效避免合作社在財務管理和相關專業(yè)管理上的劣勢，有效規(guī)避財務風險、控制舞弊風險。

（三）發(fā)展聯合社，提升服務水平，做大做強合作社

聯合社的建立與發(fā)展，可以有效解決合作社規(guī)模過小，競爭力較弱等問題，可以更好的配置資源，延伸農業(yè)產業(yè)鏈，提高合作社經營效率。新修訂的《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》以列舉的方式明確了農民專業(yè)合作社經營和服務的業(yè)務范圍，取消了有關同類農產品或者同類農業(yè)生產經營服務中的同類限制，新增加了“農民專業(yè)社聯合社”一章，對合社成員資格、組織機構、治理結構等做出了規(guī)定；明確三個以上的農民專業(yè)合作社在自愿的基礎上可以出資設立農民專業(yè)合作聯社。因此農民專業(yè)合作社應以此為發(fā)展契機，積極宣傳政策，加強自我服務的能力，及時為社員提供代加工、存儲、銷售的服務以及生產資料、生產技術、土地流轉、資金、市場信息等方面的服務，提升服務標準，提高服務質量，吸收有條件能遵守合作社章程的農民自愿加入合作社。有條件的合作社應引導農民敞開大門，打破區(qū)域局限性，通過橫向合并，同業(yè)聯合組建聯合社、合作社聯合會或產業(yè)總社等方式，重新進行資源整合、擴大規(guī)模、增強實力，真正把合作社做大做強，提升市場競爭力。

（四）加強指導、扶持和服務，有效推進精細化管理監(jiān)督

農民專業(yè)合作社是農村經濟發(fā)展的加速器，新法的制度創(chuàng)新，為農民專業(yè)合作社的發(fā)展提供了更好的法律環(huán)境。但制度的實施還需要一系列配套法規(guī)、規(guī)章的完善，如農民專業(yè)合作社的注冊登記制度，財務會計制度，稅收優(yōu)惠制度等度也需要進行修訂，才能使新法規(guī)定的制度更具可操作性。因此，各級政府和相關部門應以新發(fā)的頒布實施為契機，通過加大宣傳力度，分工負責，規(guī)范引導，建立指導扶持和服務、監(jiān)督管理長效機制，以加強對合作社日常監(jiān)督和指導；通過制定操作規(guī)程和考核辦法、加大財政扶持力度、加強監(jiān)管和檢查工作，規(guī)范合作社的各項制度，促進扶持政策，考評激勵機制更加公平公正，以提高財政資金使用效益；通過招商引資、開放信貸支持、引進社會力量、鼓勵投資機構參與農民專業(yè)合作社運營等措施解決合作社融資難問題；通過引導合作社樹立品牌意識，加強品牌培育，把好產品宣傳出去，提高產品及合作社的知名度和美譽度，從而提升合作社市場競爭力；通過定期開展檢查評估，對虛假運營、經營不善、管理混亂的合作社引入退出機制，有序進行規(guī)范管理和清理注銷，不斷推動農民專業(yè)合作社由數量型向質量型轉變，保證參社人員的權力和利益；通過農業(yè)局、農技推廣部門的技術支撐工作，加大技術人才扶持力度，為合作社提供先進農業(yè)技術和農業(yè)信息；通過金融機構將農民專業(yè)合作社納入信用等級評定范圍，建立信貸傾斜機制，實施差別化的支持措施，重點支持產業(yè)基礎牢、帶動農戶多、規(guī)范管理好、信用記錄良好的農民專業(yè)合作社。政府和各部門相關部門應通過以上政策的落實，在政府、部門、合作社之間形成精細化的統(tǒng)籌、協(xié)調的服務和監(jiān)督機制，推動合作社在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮更大作用。

參考文獻

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