論建國后監(jiān)察體系研究狀況概述

摘要：1949年以來，我國當(dāng)代監(jiān)察制度經(jīng)歷了從行政監(jiān)察制度向國家監(jiān)察制度轉(zhuǎn)變的時(shí)期，作為事關(guān)全局的重大政治改革，監(jiān)察委員會(huì)的制度設(shè)計(jì)正是在長期的監(jiān)察實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生的，展望專家學(xué)者對(duì)新中國成立以來我國監(jiān)察制度發(fā)展歷程、演進(jìn)趨勢及改革目標(biāo)等研究狀況，更有利于把握監(jiān)察體制改革的正確方向，完善國家監(jiān)察體系，對(duì)開展有中國特色的國家監(jiān)察體系和反腐敗體制的立法后評(píng)估具有十分重要的時(shí)代意義。在總結(jié)監(jiān)察制度的研究現(xiàn)狀后，對(duì)國家監(jiān)察體制未來的發(fā)展趨勢進(jìn)行研究，以求監(jiān)察制度的不斷發(fā)展，精益求精。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察制度;理論研究;演進(jìn)趨勢

我國監(jiān)察制度在1949年通過的共同綱領(lǐng)中就重視監(jiān)察制度的構(gòu)建，主要體現(xiàn)在第19條的規(guī)定中，但在憲法的修改過程中，1954年修改的憲法并沒有對(duì)此進(jìn)行規(guī)定，也僅僅體現(xiàn)為國務(wù)院的組織由法律規(guī)定，但實(shí)踐中監(jiān)察制度依然得以適用，后經(jīng)過國家管理體制的不斷調(diào)整，監(jiān)察體制也經(jīng)過不斷地取消與恢復(fù)，期間，1975年和1978年修改的憲法中并沒有規(guī)定監(jiān)察制度，直到1986年才得以恢復(fù)。這主要是因?yàn)楦母镩_放以來，我國實(shí)行以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)，也造成大量腐敗問題。所以，須了解國家監(jiān)察體制改革的歷史發(fā)展。

一、我國監(jiān)察制度發(fā)展歷程概述

（一）監(jiān)察制度的發(fā)展歷程

建國以來，劉曉峰將我國監(jiān)察制度的變革分為四個(gè)階段，分別是建國初期、社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期、改革開放以來以及十八大以來的監(jiān)察制度的發(fā)展時(shí)期。在第一個(gè)階段，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置在中央成面以建國初期設(shè)立的原華北人民監(jiān)察院為基礎(chǔ)，經(jīng)過籌建成為中央監(jiān)察委員會(huì)，經(jīng)過兩年的時(shí)間變革，在地方層面制定了通則，為地方四級(jí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置提供了法律依據(jù);對(duì)于監(jiān)察對(duì)象，主要包括各級(jí)國家機(jī)關(guān)工作人員，主要為行政人員及司法人員。在第二個(gè)階段，在中央層面，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置發(fā)生一些變化，政務(wù)院的名稱變?yōu)閲鴦?wù)院，原政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)變更為國務(wù)院監(jiān)察部，監(jiān)察部同國務(wù)院的其他部委地位平等，在地方層面，對(duì)縣和不設(shè)區(qū)的市以及各企事業(yè)單位的中、小型企業(yè)的監(jiān)察機(jī)關(guān)予以撤銷，并適當(dāng)調(diào)整了中央和地方財(cái)經(jīng)部門國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織設(shè)置，還在重工業(yè)部等部設(shè)立了國家監(jiān)察局;對(duì)于監(jiān)察對(duì)象，在原來的基礎(chǔ)上增加了國營和合作企業(yè)及其任免或管理的人員。之后第二屆人大一次會(huì)議通過了國務(wù)院關(guān)于撤銷國家監(jiān)察部的議案，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)相繼被撤銷。在第三個(gè)階段，經(jīng)過23年的變革，在修訂現(xiàn)行憲法時(shí)恢復(fù)并確立了行政監(jiān)察體制，并設(shè)置了三級(jí)行政監(jiān)察體制，并在一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)也設(shè)立了行政監(jiān)察機(jī)構(gòu);對(duì)于監(jiān)察對(duì)象的變化，與第二個(gè)階段不同的是將由國家行政機(jī)關(guān)以委任、派遣等形式任命的人員以及由法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織也納入其中。第四個(gè)階段，國家高度重視黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的開展，各個(gè)地方深化國家監(jiān)察體制改革的探索實(shí)踐，并不斷積累經(jīng)驗(yàn);從監(jiān)察對(duì)象來看，將所有行使公權(quán)力的公職人員納入監(jiān)察范圍。學(xué)者李莉以國家監(jiān)察體制改革視域下的制度設(shè)計(jì)變遷為主題進(jìn)行研究，主要對(duì)新中國成立以來權(quán)力監(jiān)督的歷史進(jìn)行梳理，體現(xiàn)出監(jiān)察制度變革的層次感。

（二）監(jiān)察機(jī)關(guān)的演進(jìn)趨勢

1、由人民監(jiān)督慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)楣珯?quán)力監(jiān)督

監(jiān)察機(jī)關(guān)最初設(shè)立時(shí)深受蘇聯(lián)理論的影響，為了緊密聯(lián)系群眾，監(jiān)察的主體主要是群眾，但由于此時(shí)授予監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)較小，因此未能發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。在1986年時(shí)，國務(wù)院副總理喬石提出需要設(shè)立一個(gè)專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)，受當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)的限制，當(dāng)時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于政府的組成部門，監(jiān)察的對(duì)象也受限。后來經(jīng)不斷地改革，“一府兩院”的結(jié)構(gòu)慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦摹耙桓晃瘍稍骸钡男赂窬郑粌H發(fā)揮了監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，而且達(dá)到了國家機(jī)關(guān)分工明確、權(quán)力之間達(dá)到相互制衡的狀態(tài)。

2、由寬泛的職權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)榉锤瘮〉膶Ｂ殭C(jī)關(guān)

由于監(jiān)察機(jī)關(guān)最初屬于政府的組成部門，后來才轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴦?wù)院的組成部門，所以當(dāng)時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)非常廣泛，不僅要監(jiān)督國家機(jī)關(guān)等工作人員的工作行為，還承擔(dān)貫徹落實(shí)一些具體行動(dòng)的職責(zé)，因?yàn)闄?quán)力過小，還得受阻于其他領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)。后來經(jīng)過改革，目前由監(jiān)察委員會(huì)承擔(dān)監(jiān)督職能，獨(dú)立行使職權(quán)，反腐敗能力不斷提升。

3、由檢查、建議的職權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)查、監(jiān)督、處置的權(quán)力

最初的監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)是間接性的，只能臨時(shí)進(jìn)行檢查，并將檢查建議報(bào)送給有關(guān)部門，并不能對(duì)被檢查部門進(jìn)行處置，僅需提供一些材料進(jìn)行說明，后隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)的加強(qiáng)，由政府部門承擔(dān)反腐敗工作無法保證權(quán)力制衡，為了保證全面從嚴(yán)治黨加快貫徹落實(shí)，最終將監(jiān)察委員與一府一委兩院處于地位平衡的新格局，監(jiān)察委員會(huì)也擁有了自我調(diào)查、自我監(jiān)督、自我處置的權(quán)力。

二、“四位一體”監(jiān)察體制的實(shí)踐價(jià)值

2018年憲法修正案專章規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)，完成了監(jiān)察體制從三位一體到四位一體轉(zhuǎn)變的新格局，陳堯認(rèn)為，四位一體的新格局不僅是對(duì)傳統(tǒng)政體模式的突破，也適應(yīng)新時(shí)代形勢的呼求，監(jiān)察權(quán)的確立也是我國政體改革的創(chuàng)舉。吳健雄、劉峰主要對(duì)該項(xiàng)改革的實(shí)踐價(jià)值進(jìn)行了研究，除了具有共同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值，還包括有利于整合國家監(jiān)督資源及進(jìn)一步完善國家權(quán)力制約體制的作用。王雙娜認(rèn)為在工作職責(zé)上，改革后的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)包括違紀(jì)、違法、犯罪三個(gè)層面，在戰(zhàn)略上更加立體、層次分明，戰(zhàn)術(shù)上更加有效精準(zhǔn);工作手段上豐富了調(diào)查措施，解決手段單一的問題;監(jiān)督領(lǐng)域?qū)用嫣钛a(bǔ)了工作部門銜接不暢導(dǎo)致的監(jiān)督空白。王立峰、呂永祥對(duì)權(quán)力監(jiān)督視角下的國家監(jiān)察制度的現(xiàn)實(shí)問題及現(xiàn)實(shí)意義進(jìn)行了闡述及分析，認(rèn)為監(jiān)察制度的改革不僅有利于提升監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性，同時(shí)保證了人大機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性，對(duì)于監(jiān)督權(quán)的整合具有實(shí)際意義。

三、監(jiān)察體制改革的過程性分析

（一）現(xiàn)行憲法沒有規(guī)定監(jiān)察機(jī)構(gòu)的原因

對(duì)于現(xiàn)行憲法僅僅規(guī)定了監(jiān)察制度卻沒有規(guī)定監(jiān)察機(jī)構(gòu)的原因，李忠認(rèn)為，首先歸因于馬克思主義代議制。其次是為了平衡強(qiáng)大的政府權(quán)力。我國的國家機(jī)構(gòu)主要由立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)組成。在三個(gè)國家機(jī)關(guān)中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)非常多，自然成為監(jiān)督防范的對(duì)象。最后是為了汲取“文化大革命”時(shí)期權(quán)力過于集中給黨和國家?guī)砩钪貫?zāi)難的深刻教訓(xùn)，現(xiàn)行憲法增加了有關(guān)監(jiān)察制度的規(guī)定，提升了監(jiān)察的分量。

（二）國家監(jiān)察體制改革啟動(dòng)的原因

藍(lán)恭彥、劉春以監(jiān)察體制改革的邏輯起點(diǎn)為起點(diǎn)概括改革啟動(dòng)的原因，主要從三個(gè)方面進(jìn)行闡述，首先其認(rèn)為國家監(jiān)察體制改革不僅僅是為了適應(yīng)我國形式的要求，在當(dāng)前黨內(nèi)監(jiān)督面臨重大挑戰(zhàn)的新形勢下，加強(qiáng)黨的治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和地位、實(shí)現(xiàn)歷史使命，監(jiān)察體制改革是必然的選擇。其次其認(rèn)為改革源自反腐敗體制的結(jié)構(gòu)性壓力，在改革前，反貪機(jī)關(guān)、政府以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部均有自己的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，由于三者的職權(quán)不一致，導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)無法統(tǒng)一，三者的工作也無法銜接起來。最后改革源自反腐敗機(jī)制的功能性壓力，這一是體現(xiàn)在反腐敗的監(jiān)督范圍導(dǎo)致機(jī)關(guān)職權(quán)銜接之間存在盲區(qū)，二是黨的紀(jì)律與國家法律銜接不暢。一方面，黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)由于沒有搜查權(quán)，只能以“雙規(guī)”為主要手段，但是這一手段本質(zhì)上是黨內(nèi)的紀(jì)律手段，法律依據(jù)不足，造成法律上的一些爭議;另一方面，紀(jì)委調(diào)查權(quán)實(shí)際上處于優(yōu)先地位，對(duì)于黨員干部的犯罪查處以“雙規(guī)”為前置手段，而司法的介入相對(duì)滯后，可能造成執(zhí)法的漏洞，同時(shí)“雙規(guī)”取得的證據(jù)也有可能不滿足司法證據(jù)的要求，造成重復(fù)偵查、資源浪費(fèi)。劉曉峰認(rèn)為，國家監(jiān)察體制改革作為重大政治改革，需要適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的變化，需要各項(xiàng)改革的配套與支持，也須明確改革的基本方向。彭新林認(rèn)為該改革有著深刻的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因，是完善反腐敗體制機(jī)制的客觀要求，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的重大舉措，奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的現(xiàn)實(shí)需要，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。

四、總結(jié)

通過對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對(duì)國家監(jiān)察體制改革的研究已取得了很大進(jìn)展，但隨著形勢的不斷變化，可以從如下三個(gè)角度加強(qiáng)研究：一是從文化角度加強(qiáng)研究，不能僅僅將該主題的研究集中于制度、機(jī)制等方面，需要開拓文化角度促進(jìn)監(jiān)察體制改革，并綜合運(yùn)用新時(shí)代文化進(jìn)行分析，并集中專門的力量界定這些腐敗文化。二是需要形成新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的監(jiān)察理論體系，不能簡單照搬西方的理論，即使我國監(jiān)察基礎(chǔ)理論研究方面確實(shí)還存在著很大的空白，但我國學(xué)者仍需結(jié)合我國的國情及社會(huì)結(jié)構(gòu)，在借鑒國外有益成果的基礎(chǔ)上，提出完善具有我國新時(shí)代特色的監(jiān)察體制的建議。三是各學(xué)科需均衡研究。從查找的文獻(xiàn)中發(fā)現(xiàn)，研究所涉及的學(xué)科主要為憲法、行政法及刑法，對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)及社會(huì)學(xué)學(xué)科對(duì)監(jiān)察制度的研究成果寥寥無幾，要知道各個(gè)學(xué)科的均衡研究對(duì)促進(jìn)監(jiān)察制度的發(fā)展具有重要意義。

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作者簡介：

謝霞（1994-），女，漢族，江西吉安人，貴州民族大學(xué)碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。