王 飛 林紫琪

(1. 中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所 北京 100007;2. 澳門大學(xué) 澳門 999078)

良好的基礎(chǔ)設(shè)施是助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)物質(zhì)條件，拉美地區(qū)特殊的出口結(jié)構(gòu)對基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量要求較高。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為載體，通過產(chǎn)業(yè)投資和金融合作等渠道，實(shí)現(xiàn)中國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進(jìn)入拉美，與當(dāng)?shù)刎S富的資源相結(jié)合將推動中拉經(jīng)貿(mào)合作轉(zhuǎn)型升級。中國所倡導(dǎo)的“國際產(chǎn)能合作”的基本含義是將自身的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和資金優(yōu)勢與其他國家的需求相結(jié)合，以提高有關(guān)合作對象國的自主生產(chǎn)和發(fā)展能力。拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的巨大需求為中拉產(chǎn)能合作提供了機(jī)遇。近年來，中國在鐵路建設(shè)方面取得了舉世矚目的成就，并積極開展“高鐵外交”。豐富的工程建設(shè)和運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn)成為中國鐵路建設(shè)“走出去”的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，拉美地區(qū)長期鐵路建設(shè)能力不足成為中國鐵路建設(shè)“走出去”的市場條件。中國幫助拉美各國修建鐵路等大型基礎(chǔ)設(shè)施，可拉近彼此間的聯(lián)系，加深戰(zhàn)略合作；同時，合作修建鐵路有助于中國從拉美更便捷地運(yùn)輸各種原材料，如石油、鐵礦石和大豆等。但是，中國把高鐵技術(shù)當(dāng)作“黃金名片”以帶動一波全球基建出口潮的同時，也遇到了阻力。

目前，國外對于中國參與建設(shè)“兩洋鐵路”的學(xué)術(shù)研究并不多見，大多在論述中國“一帶一路”倡議以及為拉美地區(qū)融資等內(nèi)容時才有所提及[1,2]。國內(nèi)對于“兩洋鐵路”的學(xué)術(shù)研究也不多見，主要有以下一些觀點(diǎn)：樊一江認(rèn)為“兩洋鐵路”是中拉經(jīng)濟(jì)合作的新引擎[3]；謝文澤在“一帶一路”視角下分析了中國和南美洲的鐵路合作，認(rèn)為中國與南美國家應(yīng)該積極開展鐵路路網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)合作[4]；孫海泳分析了“兩洋鐵路”的地緣經(jīng)濟(jì)意義并提出了中國參與建設(shè)的對策建議[5]。無論是國外還是國內(nèi)，對于中國參與“兩洋鐵路”建設(shè)的研究均不夠完善，大多從合作的意義進(jìn)行分析，沒有在線路規(guī)劃和選擇的基礎(chǔ)上分析面臨的各種困難。此外，秘魯和巴西2016年均發(fā)生了政權(quán)更迭，這將給需要巨額成本支出的鐵路建設(shè)造成一定影響。因此，筆者從中國參與“兩洋鐵路”建設(shè)的意義出發(fā)，由南美大陸“兩洋鐵路”源起的歷史引入當(dāng)前中國計(jì)劃參與建設(shè)的“兩洋鐵路”的線路規(guī)劃。在明確線路選擇的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析各方在線路選擇上的搖擺不定以及未來鐵路建設(shè)方面的困難，最后針對這些困難提出中國參與該鐵路建設(shè)的突破口。

一、中國參與建設(shè)“兩洋鐵路”的意義

(一)強(qiáng)化拉美基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，助力中拉產(chǎn)能合作

“一帶一路”的主要內(nèi)容是政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通，其戰(zhàn)略目標(biāo)是與沿線國家共建利益共同體、責(zé)任共同體和命運(yùn)共同體[6]。國際產(chǎn)能合作是推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的重要抓手，基礎(chǔ)設(shè)施和互聯(lián)互通是拉丁美洲和加勒比國家共同體《2020年議程》的五大“軸心”之一，鐵路一體化也是南美洲基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議的重點(diǎn)內(nèi)容。南美洲鐵路復(fù)興計(jì)劃和發(fā)展藍(lán)圖為中國參與合作建設(shè)提供了機(jī)遇。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也是中拉“1+3+6”務(wù)實(shí)合作新框架下中拉產(chǎn)能合作6大重點(diǎn)領(lǐng)域之一，包括鐵路、港口、倉儲設(shè)施和商貿(mào)物流在內(nèi)的交通運(yùn)輸行業(yè)的合作將強(qiáng)化拉美地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高這些國家的加工和制造能力。

拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平較為落后。據(jù)估計(jì)，當(dāng)前整個拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求達(dá)到2910億美元，相當(dāng)于整體經(jīng)濟(jì)總量的5.5%，但目前供給僅為1000億美元，缺口達(dá)1910億美元[7]。2016-2017年拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)排名在所選138個樣本國家中相對靠后，巴西、哥倫比亞、阿根廷和秘魯分別排在第72、84、85和89位，智利和墨西哥雖然排名相對較高，也只排在第44和57位。①薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施以及效率偏低的物流，嚴(yán)重制約了中拉貿(mào)易十年目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2013年和2014年，中拉雙邊貿(mào)易額增速分別為0.1%與0.7%，2015年同比下降10.2%，2016年進(jìn)一步萎縮8.4%。②中拉雙邊貿(mào)易額連續(xù)兩年負(fù)增長，使十年目標(biāo)的順利完成受阻，拉美國家亟需加強(qiáng)與中國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作來增加對華出口。

(二)服務(wù)拉美一體化建設(shè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長

拉美一體化實(shí)踐起源較早，各種失敗案例為其努力實(shí)現(xiàn)一體化目標(biāo)貢獻(xiàn)了豐富的經(jīng)驗(yàn)。拉美各國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)類似，初級產(chǎn)品出口對經(jīng)濟(jì)增長的影響較大，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平低下，限制了這些國家出口規(guī)模的擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，拉美57%的出口產(chǎn)品為不易保存且物流需求高的產(chǎn)品，交通運(yùn)輸效率低下和品質(zhì)不足嚴(yán)重影響了這些產(chǎn)品的出口[8]?！皟裳箬F路”建設(shè)包括鐵路、港口、公路等，這將有利于降低物流成本、促進(jìn)人口流動和貨物流通、改善地區(qū)發(fā)展的不平衡、調(diào)整高度集中于利馬的中心發(fā)展模式、推動巴西中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)大豆的種植，以及秘魯安第斯山區(qū)銅礦的建設(shè)、促進(jìn)兩國的經(jīng)濟(jì)增長。

基礎(chǔ)設(shè)施是拉美一體化的關(guān)鍵，鐵路建設(shè)則是基礎(chǔ)設(shè)施一體化的重要組成。絕大部分拉美國家高度重視鐵路建設(shè)，有些國家已制定或正在實(shí)施鐵路復(fù)興和發(fā)展計(jì)劃。例如，南美洲基礎(chǔ)設(shè)施一體化倡議已有67個鐵路項(xiàng)目，約需投資470億美元[9]。連接太平洋和大西洋的鐵路可以幫助巴西更快地與亞洲相連，擴(kuò)大其產(chǎn)品出口；而對于秘魯來說則能夠幫助其打開南錐國家的廣闊市場。圍繞該鐵路還可修建延伸至玻利維亞和哥倫比亞的支線，帶動沿途國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這條鐵路不僅溝通大西洋和太平洋，也將打通巴拉圭河和巴拉那河這兩條水路運(yùn)輸體系，惠及南美洲大部分國家。鐵路的建成將極大便利沿線腹地居民的出行和物資運(yùn)輸，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長。2016年初，巴西新上任的計(jì)劃、預(yù)算與管理部長瓦爾迪爾·西門(Valdir Sim?o)發(fā)言稱政府急需通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)頹勢，基礎(chǔ)設(shè)施投資將是政策重點(diǎn)。他認(rèn)為長約3500公里的“兩洋鐵路”巴西境內(nèi)段預(yù)計(jì)需投入400億雷亞爾，這將產(chǎn)生巨大的投資拉動作用[10]。

(三)降低貿(mào)易成本，提速中拉貿(mào)易

修建“兩洋鐵路”將提高運(yùn)輸效率，降低中國及其他亞洲國家的進(jìn)口成本。拉丁美洲國家，尤其是南美洲初級產(chǎn)品出口國擁有豐富的資源，而鐵礦石和農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品又以亞洲為最大的需求市場。例如，中國是巴西大豆最主要的出口市場，2013-2015年巴西73.5%的大豆出口收入來自中國。此外，巴西的鐵礦砂和原油也以中國為主要出口對象。2017年上半年，巴西對華出口石油和鐵礦砂總額同比分別增長160.9%、88.1%。要想從巴西進(jìn)口貨物到中國，目前只有兩條通道：一條從巴西大西洋沿岸港口出發(fā)，穿過巴拿馬運(yùn)河，經(jīng)過太平洋抵達(dá)中國；另一條是從巴西桑托斯港出發(fā)，繞過非洲最南端好望角，經(jīng)馬六甲海峽跨越南海抵達(dá)中國。中巴相距遙遠(yuǎn)使兩國之間的海運(yùn)耗時近一個月。以巴西大豆運(yùn)輸為例，分別從巴西的桑托斯的港口和貝倫的港口出發(fā)，前者需要30天時間穿過太平洋，后者則需要35天通過巴拿馬運(yùn)河來到中國[11]，這就造成中國從巴西進(jìn)口初級產(chǎn)品的價格被提高。例如，2016年中國從巴西進(jìn)口大豆的平均價格(409美元/噸)和鐵礦砂的平均價格(58美元/噸)均高于中國從全球進(jìn)口大豆(408美元/噸)和鐵礦砂(56美元/噸)的平均價格[12]。

“兩洋鐵路”的建成將開啟南美大陸上的全新陸路運(yùn)輸通道，成為拉美互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)的主干，貨物運(yùn)輸?shù)絹喼迣⒉辉傩枰@行大西洋，顯著降低運(yùn)輸與時間成本。據(jù)初步估計(jì)，“兩洋鐵路”建成后，南美洲國家出口商品價格下降幅度在30美元/噸[13]。2016年6月，巴西基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)委員會(Comiss?o de Servi?os de Infraestrutura)舉行的針對兩洋鐵路可行性的公開聽證會上，鐵路沿線阿克里州的參議員喬治·維亞納(Jorge Viana)強(qiáng)調(diào)該鐵路建成后，商品運(yùn)輸將不再需要經(jīng)過由美國政府控制的巴拿馬運(yùn)河，這將為中巴經(jīng)貿(mào)合作創(chuàng)造又一機(jī)遇[14]。

二、當(dāng)前“兩洋鐵路”的線路選擇

南美洲大陸“兩洋鐵路”最初的規(guī)劃包括巴西、玻利維亞和秘魯3個國家。[15]2015年中國計(jì)劃參與建設(shè)的鐵路規(guī)劃卻只有巴西和秘魯。2016年，巴西和秘魯發(fā)生政權(quán)更迭，鐵路建設(shè)受到一定影響。當(dāng)前，鐵路線路的選擇依舊未能最終確定。其中，巴西境內(nèi)的線路規(guī)劃較為明朗，秘魯段則因?yàn)榻ㄔO(shè)成本等問題遲遲難以確定。同時，秘魯新總統(tǒng)還提出重新考慮鐵路經(jīng)過玻利維亞而降低該國的建設(shè)施工成本。這都為鐵路盡快進(jìn)入建設(shè)階段增添了不確定性。

(一)巴西段：較為明朗

根據(jù)巴西交通部下屬的VALEC工程建設(shè)鐵路公司的規(guī)劃，兩洋鐵路在巴西境內(nèi)總長度為4400公里，從里約熱內(nèi)盧州的阿蘇港(A?u)起，依次經(jīng)過米納斯吉拉斯州(MG)、戈亞斯州(GO)、馬托格羅索州(MT)、朗多尼亞州(RO)、亞馬孫州(AM)，最后從阿克里州(AC)進(jìn)入秘魯(圖1)。

雖然巴西境內(nèi)的線路規(guī)劃較為確定，但由于規(guī)劃中的線路并不經(jīng)過巴西所有地區(qū)，潛在的利益相關(guān)州希望通過爭取線路拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。例如，2016年8月，南馬托格羅索州(SMT)科倫巴(Corumbá)市政會議提出修建連接圣保羅州、南馬托格羅索州、玻利維亞、智利和秘魯?shù)蔫F路。其中，圣保羅到玻利維亞的圣克魯斯段已有鐵路覆蓋，且跨越巴拉那河，只欠缺交換鐵路軌距。巴西和玻利維亞對該項(xiàng)目已經(jīng)進(jìn)行了研究，由于只需修建從玻利維亞的圣克魯斯到智利和秘魯?shù)囊欢?，這會比現(xiàn)有規(guī)劃方案節(jié)約大量預(yù)算[16]。另一個核心問題是該線路的貨運(yùn)和客運(yùn)功能。朗多尼亞州參議員瓦爾迪爾·勞普(Valdir Raupp)表示，不把貨運(yùn)和客運(yùn)功能相結(jié)合就是浪費(fèi)一個寶貴的機(jī)會[17]。

圖1 兩洋鐵路線路規(guī)劃(2015年版本)

資料來源： “EF-354-FERROVIA TRANSCONTINENTAL”, VALEC, Jan. 24, 2017, http://valec.gov.br/acoes_programas/FerroviaTranscontinental.php

(二)秘魯段：博弈之中

“兩洋鐵路”規(guī)劃在秘魯境內(nèi)的線路至今仍在研究當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)困境和環(huán)境保護(hù)是線路遲遲難以確定的兩大原因。鐵路從巴西進(jìn)入秘魯之后，存在兩種選擇：南線依次穿過馬德雷德迪奧斯省、普諾省，最后向南到達(dá)莫克瓜省的伊洛港(圖1)，而阿雷基帕省的馬塔拉尼港也在積極爭取從這里入海(圖2)；北線則依次穿過烏卡亞利省、瓦努科省、帕斯科省、圣馬丁省、亞馬孫省、卡哈馬卡省，最后進(jìn)入皮烏拉省的巴約瓦爾港(圖2)。顯然，第一條線路覆蓋的腹地范圍較小，集中在秘魯南部一小片地區(qū)，第二條線路則從秘魯中部一直延伸到西部沿海地區(qū)，腹地范圍較為廣闊。秘魯境內(nèi)路線遲遲難以確定除經(jīng)濟(jì)和環(huán)保因素外，還有地方政府和中央政府間的博弈。中央政府在鐵路的作用和經(jīng)濟(jì)成本之間舉棋不定，如果單純作為大豆運(yùn)輸工具，則秘魯?shù)慕ㄔO(shè)成本低；但其還想借此確立其面向太平洋的“天然門戶”，強(qiáng)化其地緣政治地位，這就需要走“北線”穿越多個省份，建設(shè)成本相應(yīng)提高。

圖2 兩洋鐵路秘魯境內(nèi)規(guī)劃

注：圖中陰影部分代表生物多樣性，顏色越深表示多樣性程度越高。

資料來源：Global Economic Governance Intiative

(三)玻利維亞段：積極爭取

2015年李克強(qiáng)總理訪拉期間公布的“兩洋鐵路”規(guī)劃只穿過巴西和秘魯，繞過了玻利維亞。事實(shí)上，如果采納玻利維亞線路，鐵路項(xiàng)目的環(huán)境破壞程度將減輕，且可以利用現(xiàn)有的鐵路，降低建設(shè)成本。

玻利維亞境內(nèi)的路線分為3部分：東段、互連段和安第斯山脈段。全線由基哈羅港(Puerto Quijarro)起，經(jīng)過圣克魯斯省、科恰班巴省、奧魯羅省和拉巴斯省。東段在圣克魯斯省內(nèi)，省會圣克魯斯(Santa Cruz)是全國人口最多的城市，同時也是主要的經(jīng)濟(jì)中心，飲食、紡織、娛樂、銀行、農(nóng)業(yè)、旅游、汽車等行業(yè)比較發(fā)達(dá)。布洛布洛(Bulo Bulo)是互連段的首個重要城市，經(jīng)過圖納里鎮(zhèn)(Villa Tunari)、科恰班巴(Cochobomba)、奧魯羅(Oruro)等城市。安第斯山脈段經(jīng)由帕塔卡馬亞(Patacamaya)、比亞查(Viacha)、卡拉科托(Calacoto)后進(jìn)入秘魯。

三、“兩洋鐵路”建設(shè)面臨的困難

自2015年5月中國和秘魯簽署啟動“兩洋鐵路”可行性基礎(chǔ)研究工作的諒解備忘錄以來，中國參與該鐵路建設(shè)的報(bào)道間而有之，卻遲遲不見動工建設(shè)?；A(chǔ)性研究已經(jīng)進(jìn)行了兩年多時間，鐵路的線路規(guī)劃仍然懸而未決。這說明建設(shè)“兩洋鐵路”面臨諸多困難，包括政治、經(jīng)濟(jì)以及自然和社會等各個方面。無論是巴西還是秘魯，政局變動、經(jīng)濟(jì)不景氣以及鐵路建設(shè)沿線自然和人文環(huán)境壓力都使鐵路建設(shè)的前景堪憂。

(一)政局變動與鐵路建設(shè)

政局變動對鐵路建設(shè)的影響主要集中在巴西。新總統(tǒng)特梅爾與前總統(tǒng)羅塞夫?qū)儆诓煌h派，且新政府正處于風(fēng)雨飄搖中，當(dāng)務(wù)之急是恢復(fù)政府的經(jīng)濟(jì)治理能力，將財(cái)政赤字和通貨膨脹控制住，因此大規(guī)模投入建設(shè)“兩洋鐵路”很難取得議會支持。

“兩洋鐵路”是羅塞夫總統(tǒng)當(dāng)政時期巴西勞工黨重點(diǎn)推行的一項(xiàng)國家戰(zhàn)略。2014年總統(tǒng)大選時，執(zhí)政聯(lián)盟主要由勞工黨(PT)和民主運(yùn)動黨(PMDB)組成，剩余還有社會秩序共和黨(PROS)、民主工黨(PDT)等7個政黨。反對勢力則主要包括社會民主黨(PSDB)領(lǐng)導(dǎo)的8個政黨組成的“改變巴西”聯(lián)盟和由社會黨(PSB)領(lǐng)導(dǎo)其余5個黨組成的“聯(lián)合巴西”兩股勢力。從2014年大選的最終結(jié)果來看，“兩洋鐵路”巴西境內(nèi)沿線7個州，雖然執(zhí)政聯(lián)盟控制了其中的6個，但勞工黨真正勝出的只有阿克里和米納斯吉拉斯兩個州。在2016年總統(tǒng)彈劾案中，沿線7個州全部支持彈劾總統(tǒng)。羅塞夫被彈劾后，新內(nèi)閣部長大多來自于特梅爾所屬的民主運(yùn)動黨，反對黨社會民主黨的要員則掌控了外交部等重要部門，勞工黨全部退出了內(nèi)閣。2016年底，巴西市政選舉結(jié)果顯示，一直積極支持“兩洋鐵路”建設(shè)的勞工黨已經(jīng)喪失了“兩洋鐵路”沿線所有州的控制權(quán)(表1)。經(jīng)濟(jì)能力不足再加上總統(tǒng)彈劾案之后的政治分歧，現(xiàn)總統(tǒng)所屬黨派很難繼續(xù)堅(jiān)持勞工黨的重點(diǎn)規(guī)劃。

表1 “兩洋鐵路”巴西沿線州政黨控制情況

州2014大選2014最終結(jié)果2016彈劾2016市政選舉里約熱內(nèi)盧PMDB執(zhí)政聯(lián)盟支持PMDB米納斯吉拉斯PT執(zhí)政聯(lián)盟支持PMDB戈亞斯PSDB反對聯(lián)盟支持PMDB馬托格羅索PDT執(zhí)政聯(lián)盟支持PSDB朗多尼亞PMDB執(zhí)政聯(lián)盟支持PSDB亞馬孫PROS執(zhí)政聯(lián)盟支持PMDB阿克里PT執(zhí)政聯(lián)盟支持PMDB南馬托格羅索PSDB反對聯(lián)盟支持PSDB

注：兩洋鐵路涉及巴西7個州，不包括南馬托格羅索州，表內(nèi)按照規(guī)劃中的線路由東向西依次排列。如果經(jīng)過玻利維亞，則取道南馬托格羅索州

資料來源：Congresso Nacional; UOL, Mapa da apura??o,http://www1.folha.uol.com.br/poder/eleicoes-2016/apuracao/mapas/2turno/estados/#/estado/acre/municipio/1200401/rio-branco

巴西、秘魯、中國3國的代表還組成了一個兩洋鐵路建設(shè)陣線聯(lián)盟(A Frente Parlamentar Mista Brasil-Peru-China pela Constru??o da Ferrovia Biocenica)，巴西方面有215名成員，全部是巴西兩院議員。其中，參議院8人，有5位來自兩洋鐵路經(jīng)過的州，其余3位來自路線不經(jīng)過的巴伊亞州、圣埃斯皮里圖州和塞阿拉州，而沿線較為富裕的里約熱內(nèi)盧州和米納斯吉拉斯州均無參議員參加；207名眾議員中，有98人來自直接受兩洋鐵路影響的州份，占比不及總?cè)藬?shù)二分之一。③從這一聯(lián)盟巴西方的組成人員看，鐵路沿線州的成員占比均未形成絕對優(yōu)勢，這無疑將影響這些受益州在聯(lián)盟中的話語權(quán)，尤其是在經(jīng)濟(jì)困境期。

(二)巨額成本與經(jīng)濟(jì)困境

首先，巴西人固有的觀點(diǎn)是鐵路由國家建設(shè)，因此龐大的項(xiàng)目投資是首要問題，當(dāng)前巴西經(jīng)濟(jì)困境使計(jì)劃難以盡快成為現(xiàn)實(shí)。特梅爾在2016年9月的投資合作項(xiàng)目計(jì)劃中明確提出包括高鐵在內(nèi)的一些“不切實(shí)際的項(xiàng)目”并不是當(dāng)前巴西經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重點(diǎn)[18]。分析“兩洋鐵路”經(jīng)過巴西境內(nèi)各州的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政指標(biāo)可以看出，富裕州的政府債務(wù)水平較高，落后州的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，政府出資建設(shè)鐵路面臨較大困難(表2)。其中，經(jīng)濟(jì)實(shí)力在全國排前兩位的里約熱內(nèi)盧州和米納斯吉拉斯州的政府凈債務(wù)占凈收入的比重均超過100%，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。鐵路經(jīng)過的巴西西部各州，雖然債務(wù)負(fù)擔(dān)較輕，但經(jīng)濟(jì)實(shí)力十分有限，阿克里州的經(jīng)濟(jì)總量更是在巴西墊底。同時，朗多尼亞州和阿克里州工業(yè)產(chǎn)值占比甚至低于1%，經(jīng)濟(jì)依靠農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀使其出資建設(shè)“兩洋鐵路”面臨較大困難。

表2 巴西境內(nèi)“兩洋鐵路”沿線州經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

州GDP(億雷亞爾)GDP在全國排名凈債務(wù)/凈收入%工業(yè)增加值增長率%里約熱內(nèi)盧5793392146317米納斯吉拉斯45415331189-17戈亞斯1465609561-25馬托格羅索9081114185-49朗多尼亞3037623361- 亞馬孫7189815278-26阿克里1234926584-

注：工業(yè)增加值增長率以2017年5月為基準(zhǔn)，累積12個月，且只公布工業(yè)產(chǎn)值占比超過1%的州

資料來源：巴西中央銀行數(shù)據(jù)庫，http://www.bcb.gov.br/ingles/economic/seriehistEstatFR.asp

其次，秘魯新政府表示，由于兩洋鐵路耗資過大，前景并不樂觀，希望可以取道玻利維亞降低成本。秘魯總統(tǒng)庫琴斯基表示了兩方面的擔(dān)憂：第一是其高昂的成本，由于地形的原因，兩洋鐵路要經(jīng)過海拔高的地方，也得穿過山底，因此要挖無數(shù)個隧道，造價高昂；第二是回程運(yùn)輸貨物的問題，所有運(yùn)輸系統(tǒng)都應(yīng)該實(shí)現(xiàn)雙程運(yùn)輸。他認(rèn)為，由于高成本和環(huán)境因素，必須慎重研究該項(xiàng)目，該鐵路將運(yùn)輸大豆到派塔港或巴約瓦爾港，并不在秘魯境內(nèi)銷售，且返程空跑。在他看來，同樣的情況下，建設(shè)市郊鐵路在當(dāng)前更有優(yōu)勢[19]。因此，他提出當(dāng)前秘魯基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)是鐵路，但是利馬大區(qū)內(nèi)的市郊鐵路顯然比“兩洋鐵路”更有利于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所耗成本也較低。2016年10月13日，在發(fā)展中國家可持續(xù)交通高層會議中，秘魯?shù)谝桓笨偨y(tǒng)兼交通與通信部長馬丁·比斯卡拉(Martín Vizcarra)重申了“秘魯-玻利維亞-巴西”的路線。他表示，秘魯方面的工程研究工作正在進(jìn)行中，玻利維亞亦是如此。在征得總統(tǒng)同意后，雙方將舉行有關(guān)技術(shù)問題的會議，以更加緊密和漸進(jìn)的方式共同合作，使得能在指定的期限內(nèi)看到工作成果。他強(qiáng)調(diào)，取道玻利維亞將降低秘魯方面的建設(shè)成本，還能幫助內(nèi)陸國玻利維亞更容易進(jìn)入太平洋的出口市場[20]。

(三)自然和人文環(huán)境壓力較大

首先，自然環(huán)境保護(hù)方面壓力巨大。巴西境內(nèi)，目前規(guī)劃線路可能會經(jīng)過額圣洛倫索等多個沼澤區(qū)、朗多尼亞州的新帕卡斯國家公園和庫蒂亞山國家公園等自然保護(hù)區(qū)，而且要經(jīng)過帕雷西斯山以及多條河流。更重要的是，不論如何設(shè)計(jì)，鐵路必然會經(jīng)過被稱為“世界之肺”的亞馬孫熱帶常綠雨林區(qū)。其中，多雨赤道區(qū)的年平均氣溫為25度左右，降水分布均勻，全年溫?zé)釢駶櫋Ｑ赝窘?jīng)過的沼澤地和河漫灘將對鐵路修建帶來技術(shù)上的難題。此外，馬托格羅索州西南部有巴拉圭盆地以及馬托格羅索沼澤地帶，那里的土地一年中的大部分時間被水淹沒，地質(zhì)條件較差。20世紀(jì)70年代，巴西軍政府時期就曾規(guī)劃了穿越亞馬孫的高速公路，但至今仍然沒有完成，區(qū)域內(nèi)多樣化的地形條件是最大的障礙。

進(jìn)入秘魯之后，不論走哪條線路，要到達(dá)太平洋沿岸，都必須穿越平均高度為4300米的安第斯山區(qū)。其中，在秘魯境內(nèi)的瓦斯卡蘭山，最高達(dá)6768米。鐵路如果走北線，從秘魯?shù)钠趵∵M(jìn)入太平洋，歷史上該省的首府皮烏拉市曾于1912年毀于地震中；如果走南線，必須經(jīng)過的庫斯科省首府庫斯科市在歷史上也曾多次遭到地震的破壞，南線以庫斯科市為中心，基本穿過了秘魯南部的所有地震區(qū)。除了地震之外，秘魯境內(nèi)沿線火山眾多，33座高度在4000米以上的火山中有31座位于安第斯山脈上，鐵路規(guī)劃經(jīng)過的阿雷基帕省就有科洛普那等四座超過6000米的火山。從巴西的阿克里州進(jìn)入秘魯后，鐵路還將穿越熱帶雨林區(qū)，亞馬孫河河水的巨大沖力以及河道松散的泥土結(jié)構(gòu)使亞馬孫地區(qū)的地貌不斷發(fā)生著變化。因此，秘魯境內(nèi)地質(zhì)條件對鐵路建設(shè)提出了更高的要求。

其次，沿線人文環(huán)境需要保護(hù)。秘魯是一個多民族國家，印第安人占總?cè)丝诘?1%，是拉丁美洲印第安人較多的國家。鐵路經(jīng)過的秘魯境內(nèi)，庫斯科省、馬德雷德迪奧斯省和烏卡亞利省都有主要的印第安人聚居區(qū)。這些印第安人散居于森林內(nèi)部，由互相隔絕的幾個家庭組成一個中心，生活較為原始。雖然通過改善鐵路沿線的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠成為保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的重要渠道，但“兩洋鐵路”貫穿亞馬遜熱帶雨林將對其造成破壞，并影響當(dāng)?shù)財(cái)?shù)以百計(jì)部落土著居民的生活。秘魯境內(nèi)存在兩種路線選擇，但是鐵路必然將會將穿過茂密的森林、沼澤地、沙漠和山區(qū)，還會影響到當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)和部落，以及毒梟的控制區(qū)域，不確定性較大。巴西的亞馬孫州、帕拉州、阿克里州、朗多尼亞州等北部和中西部地區(qū)是重要的原著印第安居民區(qū)，居住著全國主要的印第安人。此外，還有一些尚未被確認(rèn)的部落。例如，2016年12月，在巴西阿克里州亞馬孫叢林深處發(fā)現(xiàn)了一個約300余人的Maita印第安人部落[21]。

根據(jù)RAISG組織2012年的最新數(shù)據(jù)，在整個亞馬孫地區(qū)，巴西的原住民部落有406個，170個少數(shù)民族，另外有46個族群處于與世隔絕狀態(tài)，人口總數(shù)占巴西總?cè)丝诘?2.4%；秘魯?shù)脑∶癫柯鋽?shù)量則有1522個，包括60個少數(shù)民族，14個族群與世隔絕，人口占比達(dá)13%。④據(jù)估計(jì)，規(guī)劃中的鐵路沿線有超過600個不同語言的原住民部落將受到影響。其中，很多部落處在巴西和秘魯交界的亞馬孫叢林中的Isconahua自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，約有15個部落還處于自發(fā)隔離(voluntary isolation)狀態(tài)，未被世人發(fā)現(xiàn)。但遺憾的是，這一自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)受到來自非法伐木的威脅。此前，包括貝羅蒙特大壩和巴西東北部的露天開采卡拉加斯礦區(qū)項(xiàng)目在內(nèi)的多個建設(shè)項(xiàng)目就因缺少對環(huán)境保護(hù)的足夠認(rèn)識而對自然環(huán)境當(dāng)?shù)鼐用裆町a(chǎn)生了非常嚴(yán)重的負(fù)面影響。鐵路建設(shè)將使先前與世隔絕的原始部落受到?jīng)_擊，將會有大量的鐵路建設(shè)工人移民進(jìn)入原始部落，對動植物種群造成影響，砍伐樹木以及烹宰牲畜將不可避免。

四、中國參與建設(shè)“兩洋鐵路”的突破口

目前，全球經(jīng)濟(jì)前景仍不明朗，拉美經(jīng)濟(jì)繼續(xù)承壓，“兩洋鐵路”短期內(nèi)取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展的難度較大。巴西方面，國內(nèi)混亂的政治形勢和嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢使鐵路建設(shè)所將獲得的政府財(cái)政支持極為有限，高額的建設(shè)成本與未來收益的不確定性又使私人資本躊躇不前。此外，利益相關(guān)州因經(jīng)濟(jì)、環(huán)保和原住民社區(qū)等問題在線路選擇中存在分歧，這無疑使“兩洋鐵路”的建設(shè)前景雪上加霜。秘魯方面，巨額建設(shè)成本是線路規(guī)劃遲遲難以確定的原因，而玻利維亞則期待秘魯因經(jīng)濟(jì)困難將鐵路取道玻利維亞，從而實(shí)現(xiàn)其一直以來為獲得出?？谒龅呐?。鑒于此，中國在提出參與建設(shè)“兩洋鐵路”并開展可行性研究兩年多之后，結(jié)合雙方市場需求和供給兩個角度，從以下幾個方面進(jìn)行突破：

(一)鐵路建設(shè)需要雙邊或多邊的政策協(xié)調(diào)與對接

當(dāng)前，鐵路線路選擇尚未最終確定從源頭上影響了建設(shè)前景。巴西段雖較為明朗，但沿線各州對線路走向和財(cái)政出資存在爭議。秘魯方面雖表達(dá)了強(qiáng)烈的合作希望，但無論是國內(nèi)南北兩線之爭還是希望取道玻利維亞，均顯示出中央政府在線路規(guī)劃上的無力。中國要想盡快推進(jìn)該項(xiàng)目，首先需要協(xié)調(diào)巴西、秘魯和玻利維亞3國之間的利益關(guān)系。無論是中國分別與巴西、秘魯進(jìn)行雙邊協(xié)調(diào)還是向前推進(jìn)多邊對接，解決巨額經(jīng)濟(jì)成本是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。鑒于以往鐵路和公路建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在涉及到巴西、秘魯共同管理和擔(dān)保鐵路的修建和運(yùn)行中關(guān)于產(chǎn)權(quán)、維護(hù)、運(yùn)作、管理等方面的具體條件以及特許經(jīng)營權(quán)方面存在的問題，都需要雙方協(xié)調(diào)和溝通。此外，中國還需要為當(dāng)?shù)罔F路建設(shè)人員和技術(shù)人員進(jìn)行培訓(xùn)。

(二)通過加強(qiáng)金融合作提高中國在“兩洋鐵路”建設(shè)中的參與度

融資瓶頸是實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通的突出挑戰(zhàn)，資金支持是中拉產(chǎn)能合作的重要支撐。近年來，中拉金融合作日益深入。截至2016年底，中國向拉美地區(qū)共提供了至少1390億美元的金融支持。其中，中國的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)通過中拉合作基金和中拉產(chǎn)能合作投資基金向拉美地區(qū)國家提供了450億美元的信貸支持，中國的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)已成為拉美地區(qū)最大的公共債權(quán)人。這兩項(xiàng)合作基金均以支持中拉產(chǎn)能合作為導(dǎo)向，最主要的融資領(lǐng)域是鐵路、水電站和采礦業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。中拉產(chǎn)能合作投資基金已于2015年12月完成了首單投放，為中國三峽集團(tuán)巴西伊利亞和朱比亞兩電站30年特許運(yùn)營權(quán)項(xiàng)目提供了6億美元的項(xiàng)目出資。2017年5月30日，中國—巴西產(chǎn)能合作基金(200億美元，中方出資150億美元)正式啟動，將成為“兩洋鐵路”潛在的資金供給來源。此外，中國于2014年倡議建立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，巴西成為拉美地區(qū)首個初始成員國。2017年3月，秘魯成為拉美地區(qū)第二個加入亞投行的國家，成為了金融資源的潛在分享者。中國以雄厚的資金實(shí)力和在鐵路技術(shù)、基建產(chǎn)能方面的性價比優(yōu)勢，通過開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、亞投行、金磚銀行、產(chǎn)能合作基金等融資平臺，可為“兩洋鐵路”提供有力的資金支持，實(shí)現(xiàn)中國與該地區(qū)的互聯(lián)互通。

(三)中國企業(yè)應(yīng)轉(zhuǎn)變固有觀念，開拓新型合作模式

拉美國家的基礎(chǔ)設(shè)施較差，許多資源豐富國家的出口能力受到嚴(yán)重限制。中國具備資質(zhì)的相關(guān)企業(yè)基本是國有企業(yè)或國有控股公司，在投資觀念上往往固化于希望得到國家或政府的擔(dān)保。但對于拉美絕大多數(shù)國家而言，國家主權(quán)進(jìn)行債務(wù)擔(dān)保通常需經(jīng)過國會批準(zhǔn)。這些國家國內(nèi)政治利益集團(tuán)的結(jié)構(gòu)化使政府無法進(jìn)行擔(dān)保，造成基礎(chǔ)投資設(shè)施落后以及中國企業(yè)繼續(xù)觀望。因而，由拉美國家政府出面協(xié)調(diào)、搭建企業(yè)合作平臺、協(xié)商制定中拉合作發(fā)展戰(zhàn)略是未來與拉美更好合作的根本保障，也是未來加深中拉合作的重要舉措。它有助于應(yīng)對拉美國家政府普遍存在的治理能力較弱的現(xiàn)實(shí)。這一平臺將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)品進(jìn)出口及金融服務(wù)有機(jī)整合起來，有助于將巨大的潛在合作落在實(shí)處。同時，雙方的合作模式也應(yīng)該進(jìn)行創(chuàng)新。長期以來，中國與拉美國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作以中國企業(yè)的工程承包為主，⑤中國企業(yè)往往帶去自己的工人，工程完成之后集體撤出。此種合作模式對于當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)拉動效果不足，還往往面臨各種糾紛。鑒于此，中國企業(yè)的參與方式可以在股權(quán)合作、并購和PPP等模式中進(jìn)行突破，優(yōu)先考慮技術(shù)和管理輸出。這樣不僅可以為中國企業(yè)創(chuàng)造更多的工程承包機(jī)會，而且有助于引導(dǎo)中國企業(yè)由“工程承包”短期行為向“項(xiàng)目投資和經(jīng)營”的長期經(jīng)營行為轉(zhuǎn)變。

(四)注重沿線自然和人文生態(tài)環(huán)境的保護(hù)

巴西境內(nèi)的兩洋鐵路路段將從阿克里州通向秘魯，無論是秘魯北線還是南線，都要穿越亞馬孫熱帶雨林地區(qū)、安第斯山區(qū)和印第安社區(qū)，尋求不毀壞林地和土著聚居區(qū)的方式修建鐵路是中國參與“兩洋鐵路”建設(shè)的一大課題。此前，中國鋁業(yè)、紫金礦業(yè)、五礦和江西銅業(yè)等中國企業(yè)在秘魯?shù)捻?xiàng)目均因涉及環(huán)境破壞而遭到抗議甚至停產(chǎn)。中拉對話組織就曾指出，李克強(qiáng)2015年訪問拉美四國，所有的項(xiàng)目和計(jì)劃在環(huán)境保護(hù)方面較之前習(xí)近平主席訪問拉美時幾乎沒有任何進(jìn)步，幾乎沒有涉及到明確的支持中國在拉美地區(qū)投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的環(huán)境和社會保護(hù)方面的具體內(nèi)容和準(zhǔn)則。因此，在項(xiàng)目研究階段，對于環(huán)境和社會保護(hù)方面的研究和計(jì)劃采取的措施，應(yīng)當(dāng)及時對外公布，并根據(jù)相應(yīng)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制定管理措施，由公民社會和土著社區(qū)參與規(guī)劃，將工程對環(huán)境和社會產(chǎn)生的不利影響降到最低。例如，在保護(hù)鐵路沿途的森林植被方面，可以采取高海拔支柱結(jié)構(gòu)方式，這在中國山區(qū)的鐵路建設(shè)中十分常見。向鐵路沿線地區(qū)國家公布具體的環(huán)境保護(hù)計(jì)劃實(shí)施措施將有利于與當(dāng)?shù)孛癖姕贤ā?/p>

結(jié)語

雖然困難重重，巴西、秘魯和玻利維亞都將中國參與建設(shè)“兩洋鐵路”看成是助其走出經(jīng)濟(jì)危機(jī)的有效渠道以及提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平的有利契機(jī)。當(dāng)前，一些西方國家以民粹主義、保護(hù)主義等形式出現(xiàn)的逆全球化思潮使經(jīng)濟(jì)全球化被陰霾所籠罩。與此同時，中國積極利用“一帶一路”和國際產(chǎn)能合作，扛起了全球化的大旗，也得到了國際社會積極且廣泛的相應(yīng)。中國提出的中拉產(chǎn)能合作倡議，在拉美地區(qū)提供國際公共產(chǎn)品，是推動新型全球化在拉美地區(qū)最生動的體現(xiàn)和最實(shí)際的行動。正如習(xí)近平主席2016年在秘魯國會演講時指出，“推動發(fā)展戰(zhàn)略對接，讓中拉命運(yùn)共同體之船乘風(fēng)遠(yuǎn)航。推進(jìn)合作換擋加速，讓中拉命運(yùn)共同體之船滿載繁榮”，中拉“命運(yùn)共同體”將是中拉合作的基礎(chǔ)和目標(biāo)。

從長遠(yuǎn)看，拉美“兩洋鐵路”建設(shè)對中拉命運(yùn)共同體的構(gòu)建意義重大，我國應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐脑V求和期望，制定分階段目標(biāo)，“短期應(yīng)關(guān)切、中期惠民生、長期共發(fā)展”。此舉將便利中國與拉美地區(qū)的互聯(lián)互通，提高貿(mào)易和投資合作水平，助力中拉貿(mào)易和投資兩個十年目標(biāo)⑥的實(shí)現(xiàn)。同時，支持拉美國家工業(yè)化、現(xiàn)代化和提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平還有利于強(qiáng)化拉美國家的經(jīng)濟(jì)韌性，對穩(wěn)定當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)形勢做出貢獻(xiàn)。

注釋

① 數(shù)據(jù)來源：Global Competitiveness Index.

② 數(shù)據(jù)來源：商務(wù)部數(shù)據(jù)中心，http://data.mofcom.gov.cn/。

③ 該組織的所有成員名單詳見http://www.camara.leg.br/internet/deputado/frenteDetalhe.asp?id=53620

④ 參見http://www.raisg.socioambiental.org/

⑤ 根據(jù)中國國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和中國商務(wù)部公布的數(shù)據(jù)，2000～2016年中國企業(yè)在拉美地區(qū)承包工程完成營業(yè)額由1.7億美元增至160.3億美元。中國企業(yè)已在30個拉美國家開展工程承包業(yè)務(wù)。

⑥ 2015年1月，中國宣布了《中國與拉美和加勒比國家合作規(guī)劃(2015-2019)》，力爭10年內(nèi)雙方貿(mào)易額達(dá)到5000億美元，雙方投資存量達(dá)到至少2500億美元。

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