社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)的必要性及策略選擇

李珺　賈凡

摘要：2014年教育部等七部委的《關(guān)于推進學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》中，雖然指出了社區(qū)教育與公共服務(wù)的關(guān)系，但是也未對社區(qū)教育納入基本公共服務(wù)體系采取實質(zhì)性措施。根據(jù)現(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā)展水平和社會進步程度，有必要將社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)范圍。這符合國際社會的普遍共識和通行做法。社區(qū)教育的基本公共教育服務(wù)可以理解為在經(jīng)濟和社會發(fā)展到一定階段和水平情況下，以實現(xiàn)社區(qū)居民綜合素質(zhì)和生活質(zhì)量的提高以及促進社區(qū)治理這一根本目的，以政府為主導(dǎo)提供公共財政經(jīng)費投入等一系列與社區(qū)教育發(fā)展密切相關(guān)的基本支持條件和保障。現(xiàn)階段納入基本公共教育服務(wù)范圍的社區(qū)教育范疇，主要是將由政府和社會提供適應(yīng)大多數(shù)社區(qū)居民需求的公益性社區(qū)教育部分。社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)的重點策略是，根據(jù)國情設(shè)定社區(qū)教育財政投入的國家基本標(biāo)準，各地在保障國家基本標(biāo)準的基礎(chǔ)上，依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展和財政能力適當(dāng)可拓展范圍和提高標(biāo)準。國家可在發(fā)達地區(qū)先行先試社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)。

關(guān)鍵詞：社區(qū)教育;基本公共教育服務(wù);財政投入;策略選擇

中圖分類號：G720? ?文獻標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1009-5195（2018）06-0064-08? doi10.3969/j.issn.1009-5195.2018.06.008

*基金項目：國家社會科學(xué)基金2013年度教育學(xué)青年項目“推進社區(qū)教育基本公共服務(wù)均等化研究——基于上海的實踐”（ CKA130191）。

作者簡介：李珺，助理研究員，上海市教育科學(xué)研究院職業(yè)教育與成人教育研究所（上海 200032）;賈凡，博士，中國浦東干部學(xué)院辦公廳（上海 201204）。

一、引言

基本公共教育服務(wù)主要是指在教育領(lǐng)域由政府提供或保障的全民平等享有的最低水平的公共服務(wù)相關(guān)的制度安排。教育與經(jīng)濟社會的發(fā)展密不可分，隨著經(jīng)濟實力的增強和人民生活水平的提高，勞動年齡人口規(guī)模結(jié)構(gòu)改變以及人口老齡化速度加快，人們多樣化的教育需求被不斷催生，從而引發(fā)教育需求的結(jié)構(gòu)性變化。《國家教育事業(yè)發(fā)展十三五規(guī)劃》提出：保障基本民生，實現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會，迫切要求完善基本公共教育服務(wù)體系。所以，基本公共教育服務(wù)范圍在順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要中不斷拓展和擴容，以充分反映經(jīng)濟社會改革與發(fā)展態(tài)勢對教育的新期待。

過去的五年，基本公共教育服務(wù)的范圍有了進一步拓展，學(xué)前教育、高中階段教育、中等職業(yè)教育、特殊教育納入基本公共教育服務(wù)。可以發(fā)現(xiàn)，公共教育服務(wù)的范圍和覆蓋面在不斷擴大，這既是教育改革和發(fā)展的重大推進，也是認識在不斷深化的過程。

但另一方面，我們也看到，目前對于基本公共教育服務(wù)的理解比較狹義，更多地限定在學(xué)校教育和普通教育領(lǐng)域。實際上，社區(qū)教育是教育系統(tǒng)重要的組成部分，與其他教育類型不同的是：社區(qū)教育與基本民生、底線民生、熱點民生問題密切相關(guān)，其意旨在促使社區(qū)內(nèi)所有人享有平等的教育機會與資源。在當(dāng)前社會由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)型期，社區(qū)教育在維護社會穩(wěn)定、促進社會治理上的功能和地位日益凸顯，并且對于滿足人們適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的基本的或個性化的學(xué)習(xí)需求，以及實現(xiàn)建設(shè)學(xué)習(xí)型社會、學(xué)習(xí)型城市的重要戰(zhàn)略亦起著舉足輕重的作用。但到目前為止各級各類政府對于發(fā)展社區(qū)教育的重要性和緊迫性仍未引起充分認識和足夠重視，社區(qū)教育尚未納入到基本公共教育服務(wù)的保障范圍，在政策層面對于社區(qū)教育的保障還很不足。比如在教育部等七部委于2014年聯(lián)合出臺的《關(guān)于推進學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》中雖然指出了社區(qū)教育與公共服務(wù)的關(guān)系，但未將社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)等硬性保障系統(tǒng)，因而較少能得到長期性、穩(wěn)定性、規(guī)范性的一系列制度支持，為其繼續(xù)發(fā)展壯大帶來一系列瓶頸問題，繼而直接影響學(xué)習(xí)型社會、學(xué)習(xí)型城市理念的貫徹落實。有必要將社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)，以獲取穩(wěn)定的和可持續(xù)的公共資源保障，打造出各類滿足于人們需求的社區(qū)教育公共服務(wù)產(chǎn)品，從而不斷擴大公共教育的服務(wù)范圍與能力。

二、社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)的必要性

1.國際趨勢：國際社會普遍共識和通行做法

隨著國家經(jīng)濟實力的增強和社會進步，教育公共服務(wù)的范圍和覆蓋面不斷擴大，從19世紀40年代到“二戰(zhàn)”前這一階段，西方發(fā)達國家注重義務(wù)教育的普及和推廣;“二戰(zhàn)”后直到20世紀80年代，教育公共服務(wù)呈現(xiàn)出以義務(wù)教育為中心，向兩頭延伸的趨勢，義務(wù)教育年限延長，學(xué)前教育、部分職業(yè)教育和培訓(xùn)被納入教育公共服務(wù)范圍（中國教育科學(xué)研究院，2012）。

在人文主義的深刻影響下，西方國家將受教育權(quán)和學(xué)習(xí)權(quán)視作公民的基本權(quán)利，重視為不同民族、年齡、性別和社會背景的每一位居民提供平等的教育機會，同時特別關(guān)注那些處于社會底層、被邊緣化的弱勢人群，認為社區(qū)教育應(yīng)納入基本公共教育服務(wù)范圍。這體現(xiàn)在聯(lián)合國頒布的重大政策文件中以及一些重要表述中。如1948年12月聯(lián)合國大會決議通過的《世界人權(quán)宣言》第26條指出：“人人都有受教育的權(quán)利”;1966年12月通過的《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》強調(diào)“人人有受教育的權(quán)利，教育應(yīng)鼓勵人的個性與尊嚴的充分發(fā)展，加強對人權(quán)和基本自由的尊重，并應(yīng)使所有的人都能有效地參加自由社會”。 20世紀60、70年代開始，在聯(lián)合國教科文組織的推動下，終身教育、終身學(xué)習(xí)、學(xué)習(xí)型社會三大教育思潮在國際社會廣為傳播，時任聯(lián)合國教科文組織成人教育計劃科科長的保羅·郎格朗（Paul Lengrand）指出：終身教育是要把社會所有的教育和培訓(xùn)機構(gòu)及其渠道進行整合，以使人們在“其生存的所有部門，都能夠根據(jù)需要而方便地獲得接受教育的機會”。

毫無疑問，在“社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)”這一問題上，國際社會早已形成共識，而且在實踐層面作出各種探索，已成為國際上通行的做法。許多發(fā)達國家主要通過立法的形式，確保政府把社區(qū)教育的機構(gòu)、組織、功能、活動、設(shè)施、經(jīng)費等納入社區(qū)基本公共服務(wù)的范圍。

日本的財政經(jīng)費，主要來源于中央和地方。對自上而下的社會教育，日本提供了強有力的財力支持與保障。特別是“地方交付稅”制度（即地方財政轉(zhuǎn)移支付制度），其是為了消除不同地區(qū)之間因經(jīng)濟發(fā)展水平不同而導(dǎo)致的教育經(jīng)費上的不平衡狀態(tài)，從而促使各地區(qū)的教育得到均衡發(fā)展，保證地方財政的有效運行及均衡發(fā)展。

北歐國家民眾教育經(jīng)費投入大部分主要來自政府的補貼，很少一部分來自學(xué)生繳納的學(xué)費。政府補貼主要由中央、省、市三級政府分擔(dān)，其中包括了教師薪俸的1/2、行政費用及設(shè)備費用的1/3，以及校舍修繕及保養(yǎng)的補助費（李艷云，2014）。芬蘭的民眾大學(xué)主要由政府成人教育中心和民眾教育協(xié)會舉辦，其教育經(jīng)費70%來自國家補貼，30%來自地方政府。除了上述政府以財政支出來支持成人教育外，各國政府還通過立法手段來增加此類教育經(jīng)費的投入。瑞典的某些法律中就規(guī)定了雇主或成功企業(yè)須交納一定的成人教育稅或取出企業(yè)所得利潤的 10% 用來發(fā)展成人教育（楊應(yīng)崧，2000）。

總之，無論是從觀念認知的層面，還是從社會實踐的層面，無論是從聯(lián)合國的層面，還是從各個國家和地區(qū)的層面，社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)已在國際社會達成共識。

2.社會訴求：社區(qū)治理創(chuàng)新的根本要求

隨著我國改革進程進入深水區(qū)，信仰缺失、環(huán)境污染、員工失業(yè)、群體事件、貧富差距加大、人口老齡化等各種社會問題不斷涌現(xiàn)，為社會和諧穩(wěn)定帶來不利影響。在此背景下，黨和政府及時提出社會治理的執(zhí)政理念，希望通過探索多種新型社會治理方式，不斷化解社會矛盾，把改革持續(xù)引向深入。作為社會構(gòu)成的基本單元，社區(qū)成為社會治理創(chuàng)新的首選實驗田，社區(qū)教育成為了一項實現(xiàn)社區(qū)治理創(chuàng)新的有效方式。

2014年8月，教育部等七部委共同印發(fā)《關(guān)于推進學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》（簡稱《意見》），提出要“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，推動社會治理創(chuàng)新”，其背后蘊含著一項基本判斷：即社區(qū)教育要快速發(fā)展，“必須與社會治理相聯(lián)接、與社區(qū)治理相融合。換言之，社區(qū)教育任務(wù)要落地、落實，就必定要有與社會治理真切交融、與社區(qū)治理深度交集”（高志敏，2015）。這說明在國家部委層面，已經(jīng)意識到社區(qū)教育對社會治理創(chuàng)新的重要作用。第一，從七部委聯(lián)合發(fā)文這個舉動來看，社區(qū)教育的實踐與發(fā)展已經(jīng)滲入到社會發(fā)展、社區(qū)發(fā)展的各個層面與領(lǐng)域，其功能發(fā)揮大大超出了傳統(tǒng)學(xué)校教育和青少年教育的范圍，必須調(diào)動更廣泛的行政力量和社會資源才能推動。也就是說，社區(qū)教育在我國已經(jīng)彰顯出應(yīng)有的社會屬性，成為社會治理創(chuàng)新必不可少的重要內(nèi)容與抓手。第二，《意見》強調(diào)要“廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育”，這是從我國基本國情出發(fā)的一項基本考量。現(xiàn)階段，按照我國社會經(jīng)濟全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，以及共同富裕和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體目標(biāo)，要著力縮小社會差距，就有必要通過社區(qū)教育這樣的公共服務(wù)活動，進一步消除城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、群體差距，緩解較突出的社會發(fā)展矛盾，為社會治理夯實實踐基礎(chǔ)，營造良好氛圍（劉志昌，2014）。

3.城市戰(zhàn)略：加快學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的必然選擇

從2013年10月“首屆國際學(xué)習(xí)型城市大會”在北京召開，到2014年8月教育部等七部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》指出“建設(shè)學(xué)習(xí)型社會是實現(xiàn)‘兩個一百年奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要內(nèi)容和有力支撐，建設(shè)學(xué)習(xí)型城市是實現(xiàn)學(xué)習(xí)型社會的重要基石”，再到2016年3月發(fā)布的國家“十三五”規(guī)劃綱要中進一步明確“加快學(xué)習(xí)型社會建設(shè)”的目標(biāo)與任務(wù)，表明學(xué)習(xí)型社會建設(shè)已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略規(guī)劃的高度，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)正在成為國家治理體系中重要的公共事務(wù)。

如何建設(shè)學(xué)習(xí)型城市， 2012年聯(lián)合國教科文組織制定的“全球?qū)W習(xí)型城市評價指標(biāo)體系”給出了一整套操作指南。首先，從建設(shè)意義的角度看，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)將為社會和個人的發(fā)展帶來積極影響，具體體現(xiàn)在個體增權(quán)與社會凝聚、文化與經(jīng)濟的繁榮、可持續(xù)性發(fā)展方面。其次，從建設(shè)內(nèi)容的角度看，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)共有“六大支柱”，其中一個支柱即為“充滿生機的社區(qū)學(xué)習(xí)”。它有5個下級指標(biāo)，分別為基礎(chǔ)設(shè)施、社區(qū)學(xué)習(xí)與參與、邊緣群體融入、社區(qū)學(xué)習(xí)公共投入和社區(qū)學(xué)習(xí)成效。其中每一項評價指標(biāo)都可以生產(chǎn)出相應(yīng)的基本公共服務(wù)產(chǎn)品。最后，從具體保障的角度看，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)需要各種力量與資源的支持保障：一是要有戰(zhàn)略目光、政治意向和政策承諾;二是要有利益相關(guān)者的有效管理和參與;三是要有資源及潛能的調(diào)動與利用（高志敏等，2013）。

基于上述可以得出學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的三大特征：第一，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)具有較強的系統(tǒng)性特征。如“可持續(xù)性發(fā)展”指標(biāo)中有7個下級指標(biāo)，分別是市民意識、綠色空間、空氣污染、能源消耗、公共交通、垃圾管理和環(huán)境影響（高志敏等，2013）。這些內(nèi)容涉及城市社會發(fā)展的方方面面，甚至可以作為社會治理創(chuàng)新的一攬子規(guī)劃或綜合性良方。第二，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)具有廣泛性特征。既覆蓋城市轄區(qū)的全部人群，又囊括城市社會生活的所有時空。第三，學(xué)習(xí)型城市建設(shè)有較強的公共性特征，這也是聯(lián)合國教科文組織的一項重要建議。如在“戰(zhàn)略目光、政治意向和政策承諾”這項指標(biāo)中，就有5個下級指標(biāo)，分別為公共政策和學(xué)習(xí)型城市戰(zhàn)略、組織領(lǐng)導(dǎo)、社會名流支持、公眾宣傳活動以及其他資源支持。社區(qū)教育具有“系統(tǒng)性”、“資源整合性”和“公共性”等關(guān)鍵特征，無疑是學(xué)習(xí)型社會建設(shè)的重要抓手。可以說，將社區(qū)教育納入基本公共服務(wù)體系是加快學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的必然選擇。

三、納入基本公共教育服務(wù)范圍的社區(qū)教育主要范疇及經(jīng)濟基礎(chǔ)

1.納入基本公共教育服務(wù)范圍的社區(qū)教育范疇

“社區(qū)教育”一詞最早源于20世紀初美國的杜威，他打破了傳統(tǒng)的學(xué)校理念，提倡學(xué)校為社區(qū)的基本雛形，學(xué)校為社區(qū)生活的縮影，從而引發(fā)出“社區(qū)教育”這一概念。那么何為“社區(qū)教育”？著名社會學(xué)家厲以賢（1999）曾從分析社區(qū)教育的本質(zhì)屬性入手，對其作出如下定義：“所謂社區(qū)教育，是實現(xiàn)社區(qū)全體成員素質(zhì)和生活質(zhì)量的提高以及社區(qū)發(fā)展的一種社區(qū)性的教育活動和過程?！彼J為“凡是為滿足社區(qū)成員的各種需求而進行的各種各類教育活動，或是正規(guī)的或是非正規(guī)的、或是職業(yè)性的或是文化娛樂性的，或是行政領(lǐng)導(dǎo)的或是民眾組織的，都屬社區(qū)性的教育，都是社區(qū)教育?！?/p>

如今，社區(qū)教育不再是青少年學(xué)校教育的延伸，也不再限于老年人的保健娛樂教育，而是已經(jīng)涉及到社區(qū)居民的各類科學(xué)文化知識、生產(chǎn)勞動技能、公民思想道德、閑暇娛樂生活等許多領(lǐng)域。其具體內(nèi)容包括：思想政治教育、民主法制教育、文化傳承教育、社區(qū)安全教育、社區(qū)發(fā)展教育、環(huán)境生態(tài)教育、家庭生活教育、醫(yī)療衛(wèi)生教育、人口素質(zhì)教育、老年教育、婦女教育、親子教育、健康教育、娛樂教育、休閑教育、職業(yè)訓(xùn)練教育、再就業(yè)教育、弱勢人群生存及勞動力技能培訓(xùn)教育以及外來人員培訓(xùn)等。

與其他教育形式相比，社區(qū)教育的對象是最龐大的、最具差異性和個性化的群體，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)、文化背景、個人修養(yǎng)的差異，社區(qū)居民對于社區(qū)教育的需求也呈現(xiàn)出多層次、多樣性的特點。大多數(shù)的人參與社區(qū)教育是基于生存、發(fā)展以及提高生活質(zhì)量的需求，也不缺乏一部分人的需求是享受型和高品質(zhì)教育。根據(jù)這種差異性的需求，社區(qū)教育既包括滿足大多數(shù)人生存和發(fā)展需要的公益性教育，也包含滿足部分人由市場引入的非公益型教育項目需求。根據(jù)現(xiàn)階段經(jīng)濟社會的發(fā)展水平，將所有社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)范圍是不太現(xiàn)實的，而將基礎(chǔ)的社區(qū)教育，也就是由政府和社會提供適應(yīng)大多數(shù)社區(qū)居民需求的公益性教育，尤其是與提高生活質(zhì)量、促進社會進步、適合大多數(shù)社區(qū)成員需要的這一類教育納入基本公共教育服務(wù)范圍，是城市公共服務(wù)不斷完善的重要體現(xiàn)，也是國際社會的重要共識。它可以是免費或低收費的。

那么社區(qū)教育中哪些內(nèi)容是屬于應(yīng)該納入基本公共教育服務(wù)范疇的？就這一問題，學(xué)者葉忠海（2011）提出可向以下方向拓展：一是基礎(chǔ)性的職業(yè)培訓(xùn)。具體而言，待業(yè)、失業(yè)人員的上崗培訓(xùn)，農(nóng)民進城務(wù)工人員的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，城鄉(xiāng)新增勞動力的就業(yè)培訓(xùn)等。二是基礎(chǔ)性的市民終身學(xué)習(xí)項目。具體而言，包括完善以社區(qū)學(xué)院-社區(qū)學(xué)校-居（村）委的市民終身學(xué)習(xí)公共服務(wù)體系，打造教育信息化公共服務(wù)平臺，形成居民學(xué)習(xí)10分鐘服務(wù)圈等。

很明顯，這些內(nèi)容是關(guān)乎到社會民生和民眾福祉，需要政府“兜底”提供的社區(qū)教育服務(wù)。筆者從教育部等七部門印發(fā)的《推進學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見》以及《教育部九部門關(guān)于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》中對涉及到社區(qū)教育的內(nèi)容做進一步梳理和歸類，將可納入基本公共服務(wù)范圍的社區(qū)教育大致分為四類：第一類是就業(yè)培訓(xùn)，包括就業(yè)再就業(yè)培訓(xùn)、生存技能培訓(xùn)、殘疾人培訓(xùn)、農(nóng)民工培訓(xùn)及社會融入培訓(xùn);第二類是現(xiàn)代生活教育培訓(xùn)，包括文明禮儀、生活方式、法治社會、思想道德、科學(xué)生活、安全健康、權(quán)益保護;第三類是技能培訓(xùn)，包括農(nóng)村實用技術(shù)培訓(xùn)、職業(yè)技能提升;第四類是教育或心理指導(dǎo)服務(wù)，包括家庭教育指導(dǎo)、農(nóng)村留守兒童及老人指導(dǎo)。

對于經(jīng)濟發(fā)達城市來說，由于人口老齡化問題與經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型相互影響，與高齡化、少子化、空巢化現(xiàn)象相互疊加，給養(yǎng)老、醫(yī)療、社會服務(wù)、社會穩(wěn)定帶來巨大壓力，因此，為老年人提供的健康保健、日常生活技藝、法律、文化以及基礎(chǔ)的計算機、外語等方面的知識培訓(xùn)，也應(yīng)納入基本公共服務(wù)范疇之內(nèi)。需要注意的是，基本公共教育服務(wù)的范圍具有動態(tài)性，其內(nèi)容和范疇會隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展而進一步拓展和擴大。

社區(qū)教育的基本公共教育服務(wù)可以理解為：在經(jīng)濟和社會發(fā)展到一定階段和水平，為保證大多數(shù)的社區(qū)居民能夠更加公平、便捷、有質(zhì)量地獲取與自身生存與發(fā)展密切相關(guān)的教育及學(xué)習(xí)機會，以實現(xiàn)社區(qū)居民綜合素質(zhì)和生活質(zhì)量的提高以及促進社區(qū)治理這一根本目的，由政府為主導(dǎo)提供經(jīng)費投入、資源建設(shè)、設(shè)施配備、隊伍建設(shè)等一系列與社區(qū)教育發(fā)展密切相關(guān)的基本支持條件。

政府及社會在提供社區(qū)教育基本公共教育服務(wù)過程中，要努力實現(xiàn)社區(qū)教育基本公共服務(wù)均等化。“均等化”主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面是每一位居民的公平發(fā)展。要認識到居民發(fā)展需求的多樣性和廣泛性，讓每位居民都享有公平的教育機會，特別是社會底層人群和弱勢群體。另一方面是區(qū)域間的公平發(fā)展。要認識到社區(qū)發(fā)展之間的差異性，不能只關(guān)注那些基礎(chǔ)好、發(fā)展好的社區(qū)，而要給每個社區(qū)以公平的發(fā)展權(quán)，從而促進社會的和諧發(fā)展和共同進步。

2.社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)的經(jīng)濟基礎(chǔ)

社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)是一項制度安排。任何一項制度安排必須要有一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，或者具備一定的經(jīng)濟條件。由于經(jīng)濟社會發(fā)展差異性巨大，在全國范圍內(nèi)普遍實現(xiàn)將社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)體系顯然不現(xiàn)實也不科學(xué)。但是在經(jīng)濟社會發(fā)展水平比較發(fā)達的省市地區(qū)，嘗試將與居民生存和發(fā)展密切相關(guān)的社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)體系，則是率先實現(xiàn)教育現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的重大突破口。

以上海為例。上海屬于我國東部發(fā)達地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)處于全國領(lǐng)先水平。從下表人均可支配收入情況來看，近幾年來，隨著經(jīng)濟的快速增長，我國居民人均可支配收入也在快速增加。2017年，上海居民人均可支配收入近6萬，較2011年36230元增長62.8%。與全國居民人均可支配收入相比，上海要高出近2倍。人均可支配收入是衡量居民生活水平的重要指標(biāo)。這也意味著隨著物質(zhì)生活水平快速提高，上海市民對充實精神生活的期待以及獲取知識和技能的渴望也會愈來愈強烈。

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府財政實力也在快速增長。根據(jù)上海統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)（見下圖）：上海一般公共財政預(yù)算收入從2000年到2017年一直保持較快增長，這為政府基本公共教育服務(wù)提供了雄厚的財力保障。

四、社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)的策略選擇

1.不斷加大社區(qū)教育財政投入，健全事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的公共財政制度

國家的財政投入是社區(qū)教育經(jīng)費的主要來源，對社區(qū)教育的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。而我國財政對教育板塊整體投入長期不足，更不用說社區(qū)教育在教育經(jīng)費不足情況下獲得充足的財政支持了。盡管我國每年財政性教育經(jīng)費都在增加，但由于多年來社區(qū)教育都被視為是非正規(guī)教育、非正式教育，因此一直被排斥在國家教育體系之外。由于得不到體制的保障，因此凡涉及社區(qū)教育的經(jīng)費、人員與設(shè)施的問題都一概無從談起（吳遵民等，2016）。社區(qū)教育在法律中無地位、無身份的尷尬境地，導(dǎo)致在有限的“其他教育經(jīng)費”（教育部，2017）中還經(jīng)常受到擠占、挪用、克扣，一些地區(qū)由于缺乏社區(qū)教育專項經(jīng)費，社區(qū)教育活動無法持續(xù)有效開展。

財政支持是社區(qū)教育發(fā)展的基礎(chǔ)性要素，缺乏穩(wěn)定的、持續(xù)增長的社區(qū)教育財政經(jīng)費的支持而談將社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)，則不過是“空中樓閣”。因此建議根據(jù)我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、財力差異較大的國情，設(shè)定社區(qū)教育財政投入的國家基礎(chǔ)標(biāo)準，并適時調(diào)整，在兼顧各級財政承受能力的同時，逐步提高保障水平。各地可在充分保障國家基本標(biāo)準的基礎(chǔ)上，按照社區(qū)常住人口進行分類劃撥，以地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度的高低為依據(jù)劃分為5元以上（含5元）和10元以上（含10元）不同檔次，根據(jù)實際情況進行經(jīng)費檔次的申請（吳遵民等，2018），且在考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和財政能力實際情況下，適當(dāng)拓展范圍和提高標(biāo)準。

要注意優(yōu)化教育財政支出結(jié)構(gòu)，將更多的資金投入到社區(qū)教育領(lǐng)域，按照“中央宏觀調(diào)控、?。ㄊ校┙y(tǒng)籌、管理以區(qū)為主”的原則，進一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，使更多的資金向中西部、農(nóng)村、基層傾斜，保障中西部地區(qū)或發(fā)展薄弱地區(qū)獲得基本的社區(qū)教育財政支持，使基層政府公共服務(wù)供給獲得基本的財政保障能力。另外還可考慮設(shè)立社區(qū)教育發(fā)展保障專項資金，將社區(qū)教育經(jīng)費納入財政性教育經(jīng)費經(jīng)常性預(yù)算。在教育部和人社部設(shè)立社區(qū)教育專項財政撥款機制，明確社區(qū)教育在國家和地方財政中應(yīng)該占的固定比例（吳遵民等，2018）。

還要加強社區(qū)教育經(jīng)費的使用效益，合理劃分上一級政府和下一級政府之間的事權(quán)，建立事權(quán)和財權(quán)、財力相匹配的財政體制，讓基層政府負責(zé)提供轄區(qū)內(nèi)社區(qū)教育相關(guān)活動，承擔(dān)相關(guān)支出責(zé)任。開展社區(qū)教育可根據(jù)“費隨事走”的精神，確保社區(qū)教育經(jīng)費用到實處。另外，在加強政府財政投入的同時，還要努力拓寬經(jīng)費來源渠道，鼓勵社會資金投入，探索多元、穩(wěn)定的社區(qū)教育經(jīng)費籌措渠道，建立穩(wěn)定增長的經(jīng)費保障機制。

2.完善立法，在財力充裕地區(qū)可率先將公益性的社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)保障

雖然社區(qū)教育在社會轉(zhuǎn)型期的功能不斷凸顯，但就目前來看對于社區(qū)教育發(fā)展的政策制度供給卻極為不足。早在2004年教育部就出臺了《關(guān)于推進社區(qū)教育工作的若干意見》，時隔12年后的2016年教育部等九部門再次出臺《關(guān)于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》。從政策文本來看，雖然認識到社區(qū)教育與公共服務(wù)之間的關(guān)系，但是并沒有明確將公益性的社區(qū)教育作為基本公共服務(wù)，也沒有具體的制度設(shè)計和強勁的保障措施。從施行過程看存在著保障力度不夠，缺乏強制力等問題，在一定程度上制約了社區(qū)教育的可持續(xù)發(fā)展。

我國幅員遼闊，地域發(fā)展差異較大，不能簡單地在全國統(tǒng)一將公益性的社區(qū)教育納入基本公共教育服務(wù)。但是在經(jīng)濟發(fā)展比較好、財政保障能力充裕的地區(qū)可率先實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，由經(jīng)濟建設(shè)型政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，提高社區(qū)教育的支出比重，擴大基本公共教育服務(wù)的范圍。如上海在《上海市教育綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于深化教育體制機制改革推進教育綜合改革的實施意見》（2018）中明確提出：完善終身教育立法，在終身教育體系中明確社區(qū)教育、老年教育等社會基本公共服務(wù)屬性，保障終身教育改善民生、促進公平、優(yōu)化社會治理等基本公共服務(wù)供給?？梢?，在財力充裕地區(qū)可進一步完善終身教育立法，明確將公益性的社區(qū)教育作為基本公共教育服務(wù)的一部分并制定社區(qū)教育基本公共教育服務(wù)的清單，明確各級政府在提供社區(qū)教育基本公共服務(wù)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體責(zé)任，包括服務(wù)責(zé)任、支出責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、考核責(zé)任等，合理劃分各級政府的財權(quán)和事權(quán)，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率。

3.建立多元社會力量參與機制

隨著科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展、知識更新速度進一步加快，廣大社會成員的教育公共需求持續(xù)快速增長，對服務(wù)供給的內(nèi)容和形式要求越來越多元化，對服務(wù)質(zhì)量要求也逐漸提高。過去單一的以政府為主體的供給方式已遠遠不能滿足市民多元化的學(xué)習(xí)需求，因為“單純由政府提供公共服務(wù)，缺乏公共服務(wù)供給的競爭機制，自然使政府缺乏降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量與效率的激勵機制”（安應(yīng)民等，2011），造成了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給嚴重不足、供給質(zhì)量和效率低下等問題。

在建設(shè)服務(wù)型政府的社會背景下，政府與市場、社會的關(guān)系正發(fā)生著重大變化，逐漸從行政命令式的上下級關(guān)系演變?yōu)榛谄跫s的新型合作伙伴關(guān)系。在社區(qū)教育領(lǐng)域，政府可以嘗試進一步激發(fā)社會活力，將一些管不了也沒有能力管的基本公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)移給有資質(zhì)的、有能力的社會組織來承擔(dān)，一些關(guān)乎民生的重大社區(qū)基本公共教育服務(wù)項目在政府主導(dǎo)的前提下通過制定稅收優(yōu)惠以及政府補貼等其他政策吸引社會力量積極參與進來，通過合同外包、授權(quán)委托、特許經(jīng)營、志愿、社會資本參與等多種合作機制，建立起合作治理格局。政府在其中掌握著服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量、分布等決定權(quán)，同時注意加強完善購買服務(wù)機制，加強對社會力量的監(jiān)管和規(guī)范。在公共服務(wù)供給過程中，還要重視公民的參與，建立利益訴求表達機制。因為不同的個體對于公共利益、公共價值的理解是具有差異的。政府要更廣泛、更深入地掌握公眾的偏好，就必須更多地依賴于不同類型的參與方式，通過公眾會議、議題評價、咨詢委員會、焦點團體等來收集并處理信息。如日本公民館的“利用團體懇談會”“運營審議會”“市民意見聽證會”“體制檢討委員會”等運作方式，無一例外地體現(xiàn)了社區(qū)教育以公民為本的思想和理念。

4.加強績效評估，建立監(jiān)督問責(zé)機制

政府在基本公共服務(wù)供給中負有主導(dǎo)責(zé)任，“這種主導(dǎo)責(zé)任一方面體現(xiàn)為公共服務(wù)籌資過程中的核心主體責(zé)任;另一方面體現(xiàn)為對參與公共服務(wù)供給的其他合作主體的引導(dǎo)、規(guī)范和監(jiān)督責(zé)任，如引導(dǎo)中心城區(qū)的資源向郊區(qū)縣的逆向流動，監(jiān)督其他供給主體是否有損害公共服務(wù)消費者利益的行為等”（孔凡河，2015）。

在西方，對于公共服務(wù)的績效評估最為常見的形式就是每年度都會進行市民滿意度調(diào)查或者社區(qū)態(tài)度調(diào)查，主要以公民滿意度和公民需求為出發(fā)點。借鑒西方的經(jīng)驗，可以通過建立連續(xù)性的績效評估制度，制定教育公共服務(wù)評估指標(biāo)體系，不僅將社區(qū)教育基本公共服務(wù)的提供數(shù)量作為重要考察點，還將公共服務(wù)質(zhì)量亦即公民滿意度和社會的需求度作為重要衡量指標(biāo)納入到績效評價體系之中，建立統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準以及公共服務(wù)質(zhì)量獎勵項目等，促使地方政府為改善公共服務(wù)而不懈努力。

在完善基本公共服務(wù)績效考核機制的同時還應(yīng)該建立其嚴格的基本公共服務(wù)問責(zé)制，將基本公共服務(wù)績效評估與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵相聯(lián)系。

5.以質(zhì)量為導(dǎo)向，提高公共服務(wù)有效供給水平

目前在社區(qū)教育發(fā)展過程中已經(jīng)具備先進的設(shè)施設(shè)備和技術(shù)平臺，緊接著要考慮的是如何在管理水平、服務(wù)質(zhì)量上做到進一步提升。從公共服務(wù)理論的角度來看，影響社區(qū)教育公共服務(wù)質(zhì)量因素包括社區(qū)教育教師的專業(yè)能力、社區(qū)教育公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)、社區(qū)教育行政領(lǐng)導(dǎo)的服務(wù)意識和態(tài)度等方面。因此，提高社區(qū)教育教師的專業(yè)能力，改善公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，強化社區(qū)教育行政領(lǐng)導(dǎo)的服務(wù)意識顯得至關(guān)重要。

從社區(qū)教育教師專業(yè)能力看，目前社區(qū)教育教師專業(yè)化水平還不強，專職教師數(shù)量較少，大部分的師資和管理人員基本都是由兼職人員和志愿者構(gòu)成。由于其構(gòu)成的復(fù)雜性、能力的差異性造成社區(qū)教育整體發(fā)展水平不高。再加上社區(qū)教育專職工作者隊伍的編制、待遇、職稱評定等問題一直沒有有效解決，致使隊伍穩(wěn)定性較差，流動性較大。因此，要將社區(qū)教育教師隊伍的建設(shè)作為社區(qū)教育事業(yè)重要的基礎(chǔ)工作來抓，做到一方面加強社區(qū)教育的人才培養(yǎng)和培訓(xùn)體系建設(shè)，建立從業(yè)人員資格證書與準入制度;另一方面通過改善待遇，制定編制序列、培養(yǎng)和職業(yè)規(guī)劃等基本制度，確保能夠“留住人”和“留好人”。

從社區(qū)教育的供給結(jié)構(gòu)來看，目前需求側(cè)和供給側(cè)之間還存在著不匹配問題。這也是制約社區(qū)教育公共服務(wù)質(zhì)量的重要問題。要處理好這一問題，最關(guān)鍵的是要提高公共服務(wù)供給的精準性和針對性。一是要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立基本公共服務(wù)配置平臺，及時對公眾對于課程資源、教學(xué)內(nèi)容、學(xué)習(xí)方式等方面的多樣化需求進行采集，實現(xiàn)資源的合理配置。二是政府要充分利用市場和社會的優(yōu)勢和積極性，與包括公民個人在內(nèi)的社會力量開展平等合作，實現(xiàn)供需的有效銜接。

從社區(qū)教育行政領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)素養(yǎng)來看，進一步提高責(zé)任意識、服務(wù)意識以及質(zhì)量意識，樹立以提高質(zhì)量為核心的社區(qū)教育發(fā)展觀，建立以質(zhì)量為導(dǎo)向的工作機制，始終以社區(qū)人的發(fā)展為核心來統(tǒng)領(lǐng)社區(qū)教育的改革和發(fā)展工作。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局《2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》和 《上海統(tǒng)計年鑒》（2011-2017）。

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收稿日期 2018-03-19 責(zé)任編輯 田黨瑞