常玉蓮

摘 要：內(nèi)部控制的根本作用是風(fēng)險(xiǎn)防控，通過(guò)分析和梳理行政事業(yè)單位主要業(yè)務(wù)活動(dòng)，探究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，同時(shí)完善內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防范措施。這對(duì)于行政事業(yè)單位提高內(nèi)部管理水平、優(yōu)化社會(huì)資源配置、加強(qiáng)廉政建設(shè)具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義和研究?jī)r(jià)值。本文對(duì)此進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)；防范措施

一、引言

內(nèi)部控制是新形勢(shì)下行政事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部管理工作不可或缺的組成部分，行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)是提升內(nèi)部管理水平、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的重要手段。自2012年11月財(cái)政部下發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，于2014年1月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)各級(jí)行政事業(yè)單位正式實(shí)施，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)正式拉開(kāi)了帷幕。行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制意味著中國(guó)內(nèi)控建設(shè)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，內(nèi)控建設(shè)整體邁上新臺(tái)階。但就行政事業(yè)單位而言，其內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)缺乏，相對(duì)滯后于實(shí)際發(fā)展需求，距離切實(shí)落實(shí)行政事業(yè)單位防控風(fēng)險(xiǎn)的根本目標(biāo)有很大的差距。近年來(lái)國(guó)家對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)愈發(fā)重視，從梳理內(nèi)控建設(shè)中存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)內(nèi)控建設(shè)的不足或弊端，并思考規(guī)避措施，已經(jīng)成為新形勢(shì)下行政事業(yè)單位提升內(nèi)部管理水平，促進(jìn)改革落地必須關(guān)注和研究的課題。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分析

1.內(nèi)部控制框架體系構(gòu)建不完善，內(nèi)控執(zhí)行缺乏可操作性

由于行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制較晚，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)企業(yè)較少，內(nèi)部控制框架體系建設(shè)處于初步探索階段。工作組織構(gòu)架完善、機(jī)制相對(duì)健全、規(guī)模較大的行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施方面相對(duì)出彩，但是各基層單位受到各種因素限制，在內(nèi)部控制實(shí)施方面相對(duì)緩慢。以縣級(jí)殘疾人勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)所為例，該類型基層行政事業(yè)單位通常人員數(shù)量較少，部門(mén)分工、機(jī)構(gòu)組織建設(shè)有待完善，對(duì)內(nèi)部控制具體內(nèi)容了解不全，導(dǎo)致內(nèi)部控制工作缺乏完整可持續(xù)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，具體執(zhí)行過(guò)程中容易出現(xiàn)操作困難、不符合實(shí)際等問(wèn)題，未能做好風(fēng)險(xiǎn)控制。

2.專業(yè)人才儲(chǔ)備不足，內(nèi)部控制實(shí)施缺乏主體

專業(yè)人才不足也是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)施應(yīng)該關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之一。人才是內(nèi)部控制的動(dòng)力和智力引擎，是內(nèi)部控制實(shí)施的主導(dǎo)者和主體?，F(xiàn)階段為了順應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求，保障殘疾人就業(yè)和生活，各級(jí)殘疾人勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)中心均加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高業(yè)務(wù)能力，主動(dòng)開(kāi)展教育培訓(xùn)、服務(wù)咨詢等工作，以落實(shí)行政事業(yè)單位的基本職能。實(shí)施內(nèi)部控制已經(jīng)成為各級(jí)行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部管理的重要措施和管理手段，伴隨著精準(zhǔn)扶貧政策的落實(shí)和國(guó)家對(duì)殘疾人事業(yè)的重視，地方各級(jí)政府對(duì)殘疾人勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)所的資金撥付和人員配備也有所增加，殘疾人勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)方面的人員數(shù)量隨之增加，但是人員綜合素質(zhì)卻不盡如人意，這也意味著殘疾人勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)的專業(yè)人才缺口正在逐步擴(kuò)大。

3.資金管控缺乏剛性和規(guī)劃性，資產(chǎn)流失風(fēng)險(xiǎn)較大

資金管理是行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的核心內(nèi)容，由于行政事業(yè)單位資金主要來(lái)源于政府撥款，受市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制影響較小，則在資金管理方面遠(yuǎn)不及企業(yè)對(duì)資金管理的重視。而資金管理缺乏剛性和規(guī)劃性，勢(shì)必會(huì)引發(fā)社會(huì)資源配置不合理、資金利用效率低下、資產(chǎn)流失等風(fēng)險(xiǎn)或隱患。以行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理為例，根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的全國(guó)事業(yè)單位專項(xiàng)資金使用情況公告顯示，2017年一季度有94.28億元專項(xiàng)資金未及時(shí)安排使用發(fā)揮效益，1.41億元專項(xiàng)資金統(tǒng)籌后仍未及時(shí)使用。而某市所在縣區(qū)2013年申報(bào)建設(shè)48個(gè)村衛(wèi)生室專項(xiàng)資金，但國(guó)家下?lián)艿?40萬(wàn)元至今“趴在賬上”，衛(wèi)生室實(shí)際建成7個(gè)。由于資金由不同主管部門(mén)按不同標(biāo)準(zhǔn)管理分配，2016年某省地方農(nóng)村住房搬遷項(xiàng)目中有13936.57萬(wàn)元未能及時(shí)使用，而另有2686.24萬(wàn)元配套資金尚未到位，嚴(yán)重影響項(xiàng)目進(jìn)度。類似實(shí)例不勝枚舉，行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金統(tǒng)籌規(guī)劃不力，導(dǎo)致資金短缺和資金閑置并存。這些數(shù)據(jù)無(wú)一不揭示某些行政事業(yè)單位資金管理不力、資產(chǎn)流失嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。

4.預(yù)算管理相對(duì)粗放，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)增大

行政事業(yè)單位預(yù)算管理相對(duì)粗放，使預(yù)算結(jié)果與實(shí)際執(zhí)行結(jié)果脫節(jié)，單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)增加。預(yù)算編制是預(yù)算管理的第一步，也是非常關(guān)鍵的步驟，但是現(xiàn)階段很多行政事業(yè)單位的預(yù)算編制并不合理。在一些發(fā)展相對(duì)落后的區(qū)域，行政事業(yè)單位執(zhí)行預(yù)算編制的部門(mén)是財(cái)務(wù)部門(mén)，未能設(shè)立獨(dú)立的預(yù)算管理部門(mén)，單位員工之間、部門(mén)之間溝通交流不足，財(cái)務(wù)部門(mén)編制預(yù)算難度更大，且如果不能全員參與，所編制的預(yù)算只會(huì)束之高閣、流于形式。此外，有些基層行政事業(yè)單位的預(yù)算管理普遍存在“偏科”現(xiàn)象，不能全面反映單位財(cái)務(wù)情況或者保證預(yù)算內(nèi)的經(jīng)費(fèi)充足。行政事業(yè)單位為了落實(shí)改革要求，應(yīng)該將粗放式預(yù)算管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化預(yù)算管理，對(duì)預(yù)算內(nèi)容進(jìn)行精細(xì)化、全面化，規(guī)避內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制的對(duì)策思考

1.結(jié)合發(fā)展實(shí)際，構(gòu)建和完善長(zhǎng)效內(nèi)部控制體系

行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合實(shí)際工作情況并參考《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》、COSO標(biāo)準(zhǔn)、六西格瑪標(biāo)準(zhǔn)等權(quán)威的文件和公認(rèn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建內(nèi)部控制體系，有效杜絕或規(guī)避內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。通過(guò)梳理行政事業(yè)單位工作組織構(gòu)架和分析日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從緊抓風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以構(gòu)建內(nèi)部控制體系的觀點(diǎn)出發(fā)，構(gòu)建專門(mén)針對(duì)行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防控的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型內(nèi)部控制體系，進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃和部署，形成全員參與、全程控制、全面管理的內(nèi)部控制制度。構(gòu)架相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，保障內(nèi)部控制體系切實(shí)執(zhí)行和生效，真正作用于行政事業(yè)單位內(nèi)部管理和風(fēng)險(xiǎn)管控。

2.加強(qiáng)人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備力度，鞏固內(nèi)控建設(shè)的人才基礎(chǔ)

提升行政事業(yè)單位工作人員的綜合素質(zhì)就需要加強(qiáng)內(nèi)部控制專業(yè)化人才的教育和培養(yǎng)，政府要適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位人才培養(yǎng)投入，行政事業(yè)單位自身也要主動(dòng)組織培訓(xùn)交流活動(dòng)，鼓勵(lì)單位工作人員樹(shù)立終身學(xué)習(xí)理念和自主學(xué)習(xí)意識(shí)，積極學(xué)習(xí)財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)控制、內(nèi)部控制等領(lǐng)域的知識(shí)，掌握和積累寶貴經(jīng)驗(yàn)，并注重知識(shí)的更新和拓展，通過(guò)不斷擴(kuò)充知識(shí)儲(chǔ)備以保證出色完成工作任務(wù)?？傊啻氩⑴e，繼續(xù)加強(qiáng)人才培養(yǎng)和儲(chǔ)備，為相關(guān)人員提供更多的學(xué)習(xí)進(jìn)修或者交流機(jī)會(huì)，著力培養(yǎng)真正符合單位實(shí)際發(fā)展需求的專業(yè)人才，以滿足內(nèi)部控制工作需要。

3.合理規(guī)劃并制定剛性較強(qiáng)的資金管理制度，防止資產(chǎn)流失

資金控制是內(nèi)部控制的核心，也是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)之一，行政事業(yè)單位必須扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的政府代理資金管理模式，積極與政府溝通協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取資金管理主權(quán)。并發(fā)揮行政事業(yè)單位、社會(huì)及專業(yè)機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)能量，規(guī)劃并制定出具有科學(xué)性、合理性和較強(qiáng)法律效力的資金管理制度。該制度應(yīng)該涵蓋行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支、辦公采購(gòu)、固定資產(chǎn)、專項(xiàng)資金、現(xiàn)金流等業(yè)務(wù)活動(dòng)所產(chǎn)生的資金運(yùn)轉(zhuǎn)內(nèi)容；建立相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，以提高工作人員內(nèi)控管理的積極性，激勵(lì)工作人員共同努力，共同作用于行政事業(yè)單位內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防控和提升內(nèi)部管理水平。也應(yīng)該積極學(xué)習(xí)成功企業(yè)的內(nèi)部控制管理經(jīng)驗(yàn)和資金管理經(jīng)驗(yàn)，以更好地落實(shí)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防控工作。

4.加強(qiáng)行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理，有效降低內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)

行政事業(yè)單位應(yīng)該建立健全三級(jí)預(yù)算管理體系，組織協(xié)調(diào)各部門(mén)、科室積極及時(shí)上報(bào)部門(mén)年度消耗計(jì)劃；由財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行匯總、擬定草案上報(bào)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)辦公室，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審核批復(fù)后下達(dá)財(cái)務(wù)部門(mén)；財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)最終審批結(jié)果安排各部門(mén)預(yù)算資金，按照“自下而上匯報(bào)，自上而下傳達(dá)”的形式完成編制，將預(yù)算程序合理化、精細(xì)化。同時(shí)，設(shè)計(jì)和制定合理、科學(xué)、可操作性較強(qiáng)的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，將精細(xì)化、全面化的管理理念融入全面預(yù)算管理，盡可能縮小預(yù)算結(jié)果與實(shí)際執(zhí)行結(jié)果之間的差值，保證預(yù)算精準(zhǔn)完善，從而有效規(guī)避內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制建設(shè)非一日之功，而是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，現(xiàn)階段各級(jí)行政事業(yè)單位都在積極實(shí)施內(nèi)部控制，整體處于起步階段，距離切實(shí)落實(shí)完善還有很大的進(jìn)步空間。聚焦行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并思考規(guī)避措施，從而設(shè)計(jì)和制定更加符合行政事業(yè)單位發(fā)展實(shí)際的長(zhǎng)效內(nèi)部控制體系；以發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為出發(fā)點(diǎn)，探索加強(qiáng)內(nèi)部控制、提升內(nèi)部管理水平的新途徑，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的根本目的，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部管理形成可持續(xù)的良性循環(huán)狀態(tài)。

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（責(zé)任編輯：王文龍）