劉新國

摘要：當(dāng)前關(guān)于我國終身學(xué)習(xí)立法的爭(zhēng)議聚焦于立法條件判定、法律名稱選擇、法律規(guī)范配置三個(gè)方面。條件判定是諸多理論爭(zhēng)點(diǎn)的前提性問題，目前尚缺乏相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)證分析，可以通過地方立法試點(diǎn)開展探索。法律名稱之爭(zhēng)則關(guān)系到終身學(xué)習(xí)立法的價(jià)值目標(biāo)與調(diào)整對(duì)象的選擇定位，采用“終身學(xué)習(xí)法”這一名稱更為妥當(dāng)。法律規(guī)范配置之辯則涉及法律規(guī)范的屬性和權(quán)利義務(wù)的具體配置，應(yīng)側(cè)重學(xué)習(xí)權(quán)利的規(guī)范配置而不是教育權(quán)力的規(guī)范配置。

關(guān)鍵詞：終身學(xué)習(xí)；立法條件；法律名稱；規(guī)范配置

一、研究緣起：終身學(xué)習(xí)立法的實(shí)踐探索與理論困惑

上世紀(jì)60年代法國教育家保爾·郎格朗提出“終身教育”提案以來，“終身教育”逐漸發(fā)展為主流思想理論之一。隨后，“終身學(xué)習(xí)”理論又日漸興起，“終身教育”逐漸向“終身學(xué)習(xí)”轉(zhuǎn)換。與此同時(shí)，越來越多的國家認(rèn)識(shí)到立法的作用，開始制訂終身學(xué)習(xí)的相關(guān)法律法規(guī)。伴隨著我國構(gòu)建終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)的時(shí)代步伐，我國的終身學(xué)習(xí)立法研究也隨之展開，并深刻地影響了我國的教育實(shí)踐。自2001年在《全國教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》中提出“調(diào)研、起草《終身教育法》”的任務(wù)以來，教育部曾多次將立法前期準(zhǔn)備工作寫入教育部年度工作要點(diǎn)。從1998年10月第九屆全國人大第一次會(huì)議到2017年第十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議，歷屆（次）全國人大代表從不同角度提出加快終身學(xué)習(xí)立法的議案。我國臺(tái)灣、福建、上海、河北、太原、寧波等省市已從2002年開始陸續(xù)在地方層面做了相應(yīng)立法嘗試，出臺(tái)了地區(qū)終身教育法或促進(jìn)條例。雖然《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》已明確要求“到2020年，要構(gòu)建完成體系完備的終身教育?！钡壳拔覈嘘P(guān)終身學(xué)習(xí)立法的實(shí)踐與理論仍然存在較大爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，從終身教育和終身學(xué)習(xí)的理念、終身教育社會(huì)化學(xué)習(xí)體制和社會(huì)環(huán)境、終身教育的法制化等方面分析，終身學(xué)習(xí)立法“勢(shì)在必行”。也有學(xué)者提出質(zhì)疑：必須做好立法概念界定、立法重點(diǎn)選擇和立法對(duì)象確定等基礎(chǔ)性工作，不能一味地為立法而立法，或者有意回避立法難點(diǎn)?？梢?，我國終身學(xué)習(xí)立法在理論探索、立法博弈之間存有分歧。綜合而言，主要涉及三大理論爭(zhēng)點(diǎn)。

一是我國終身學(xué)習(xí)立法條件是否成熟。這一問題關(guān)系到終身學(xué)習(xí)立法的理論與現(xiàn)實(shí)根據(jù)的事實(shí)判斷，也就是立法條件及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問題。由此產(chǎn)生的進(jìn)一步追問是：終身學(xué)習(xí)立法究竟需要具備哪些條件？判斷“條件成熟”的具體標(biāo)準(zhǔn)是什么？我國終身學(xué)習(xí)立法條件是否成熟？如何解讀我國終身學(xué)習(xí)地方立法的現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢(shì)？如何確定終身學(xué)習(xí)立法條件具體類型及其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而作出條件是否成熟的事實(shí)判斷，是我國終身學(xué)習(xí)立法的前提性問題。二是我國終身學(xué)習(xí)立法的法律名稱之爭(zhēng)，即我國應(yīng)該制定一部“終身學(xué)習(xí)法”還是“終身教育法”。這一問題涉及我國終身學(xué)習(xí)立法的價(jià)值目標(biāo)、調(diào)整對(duì)象與范圍以及調(diào)整手段。由此產(chǎn)生進(jìn)一步的追問是：“終身學(xué)習(xí)法”與“終身教育法”在目標(biāo)、對(duì)象范圍和調(diào)整手段有何區(qū)別？我們基于何種理由做出何種選擇？三是我國終身學(xué)習(xí)立法中的規(guī)范屬性和調(diào)整手段與方法問題。這一問題涉及到我國到底采取偏重權(quán)利保障的立場(chǎng)還是權(quán)力管制的立場(chǎng)來調(diào)整個(gè)人與國家和社會(huì)之間的法律關(guān)系問題。由此產(chǎn)生的進(jìn)一步追問是：終身學(xué)習(xí)的資源是自主選擇基礎(chǔ)上的市場(chǎng)配置還是政府的計(jì)劃分配？各級(jí)各類教育和終身學(xué)習(xí)、全民學(xué)習(xí)以及學(xué)習(xí)型社會(huì)如何妥當(dāng)銜接與協(xié)調(diào)？

二、條件判定：逐步推進(jìn)中的地方試點(diǎn)

2015年12月，全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)在答復(fù)兩會(huì)代表有關(guān)終身學(xué)習(xí)立法的提案時(shí)認(rèn)為，關(guān)于制定終身學(xué)習(xí)法的議案提出的立法項(xiàng)目“確有立法必要，建議有關(guān)部門認(rèn)真研究論證，加快調(diào)研起草工作，條件成熟時(shí)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議?！钡牵瑥摹读⒎ǚā废嚓P(guān)規(guī)定來看，并未明確規(guī)定立法的實(shí)質(zhì)條件，更缺乏相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。因此，如何確定終身教育立法的實(shí)質(zhì)條件類型，進(jìn)而確定條件是否成熟的標(biāo)準(zhǔn)，是終身教育立法的關(guān)鍵問題。

國外關(guān)于立法條件的研究形成了不同的理論和實(shí)踐模式。美國形成了“SMART”標(biāo)準(zhǔn)原則和“3Es”標(biāo)準(zhǔn)；英國采用“3Es”標(biāo)準(zhǔn)；德國注重立法目標(biāo)、可接受度、實(shí)施成本與副作用等因素并頒布了《立法效果評(píng)估手冊(cè)》；日本則提出了必要性、有效性等六項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)并出臺(tái)了《政策評(píng)估法》；韓國則實(shí)施三大標(biāo)準(zhǔn)和八項(xiàng)指標(biāo)并制定了《政策績(jī)效評(píng)估法案》。國內(nèi)研究主要集中于立法后評(píng)估而對(duì)立法前評(píng)估關(guān)注不足；對(duì)立法實(shí)質(zhì)條件中的價(jià)值目標(biāo)及其標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)注不足，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)體系的完善程度以及具體觀測(cè)評(píng)價(jià)點(diǎn)的設(shè)置方面還存在商榷空間；對(duì)抽象的價(jià)值性、規(guī)范性等實(shí)質(zhì)條件的直接測(cè)度還缺乏足夠精細(xì)的設(shè)計(jì)；在定性分析與定量分析相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法上還有待完善；尤為遺憾的是，將評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用于終身教育這一具體立法實(shí)踐的個(gè)案研究和實(shí)證研究則付之闕如。

根據(jù)我國《立法法》的相關(guān)規(guī)定和立法實(shí)際，我國終身學(xué)習(xí)立法的條件主要包括價(jià)值條件、規(guī)范條件、效益條件、技術(shù)條件以及特性條件等。價(jià)值條件包括價(jià)值目標(biāo)的正當(dāng)性和立法手段的必要性。規(guī)范條件包括實(shí)體規(guī)范條件和程序規(guī)范條件，實(shí)體規(guī)范條件指的是終身學(xué)習(xí)的調(diào)整目標(biāo)與對(duì)象、原則與方法是否符合上位法的規(guī)范要求，程序規(guī)范條件指的是終身學(xué)習(xí)的立法主體、立法授權(quán)以及立法程序是否符合立法規(guī)定。效益條件主要是指終身學(xué)習(xí)立法的制度成本、法律運(yùn)行成本以及社會(huì)效益和風(fēng)險(xiǎn)方面的總體考慮。技術(shù)條件是指終身學(xué)習(xí)立法在立法技術(shù)上是否成熟和準(zhǔn)備充分。特性條件是指終身學(xué)習(xí)立法是否符合終身學(xué)習(xí)這一特定領(lǐng)域的基本規(guī)律，是否反映了終身學(xué)習(xí)的基本特征和要求。

立法選擇理應(yīng)是勢(shì)在必行的客觀需求而不是簡(jiǎn)單的法律移植，更不是純粹的政治博弈。終身學(xué)習(xí)立法這種“成文法的理性”需要一定的歷史積累，需要多種因素的合力共同促成，包括理論準(zhǔn)備，立法條件和立法者在事實(shí)和價(jià)值判斷基礎(chǔ)上的政治決斷。當(dāng)然，在我國“統(tǒng)一、分層次”的立法體制下，地方立法試點(diǎn)，或可為全國性立法積累經(jīng)驗(yàn)，探索模式，從而推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的法治化進(jìn)程。我國終身學(xué)習(xí)立法需要在不斷推進(jìn)中尋找關(guān)于個(gè)人與國家之間關(guān)系的價(jià)值協(xié)調(diào)，為終身學(xué)習(xí)體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)的構(gòu)建凝聚基本共識(shí)、完善理論體系、擴(kuò)展理念傳播。

三、名稱選擇：“終身學(xué)習(xí)法”還是“終身教育法”

終身學(xué)習(xí)立法的名稱之爭(zhēng)實(shí)質(zhì)上是立法博弈中不可回避的價(jià)值理念之爭(zhēng)。1976年，美國率先在國會(huì)通過了關(guān)于終身學(xué)習(xí)的法案《終身學(xué)習(xí)法》，這一立法舉措開創(chuàng)了世界終身學(xué)習(xí)專項(xiàng)立法的先河。1999年7月英國工黨政府發(fā)表《學(xué)習(xí)成功白皮書》（Learningto Succeed），并完成立法程序，成為正式的法令。1990年，日本通過了《關(guān)于整備振興終身學(xué)習(xí)推進(jìn)體制的法律》，即《終身學(xué)習(xí)振興法》，并同時(shí)在文部省設(shè)立了終身學(xué)習(xí)審議會(huì)。1999年韓國《終身教育法》獲得立法通過并付諸實(shí)施。2006年，歐洲理事會(huì)和歐洲議會(huì)批準(zhǔn)了歐盟委員會(huì)關(guān)于發(fā)起“2007-2013年終身學(xué)習(xí)整體行動(dòng)計(jì)劃”的議案。自此，歐盟有了一個(gè)將全部教育計(jì)劃整合一體、面向所有年齡段歐洲人的全民終身學(xué)習(xí)計(jì)劃。

我國關(guān)于終身學(xué)習(xí)立法的理論探討無可避免地涉及到法律名稱選擇問題。制訂《終身教育法》還是《終身學(xué)習(xí)法》，這實(shí)際上牽涉到相互關(guān)聯(lián)的立法目標(biāo)與調(diào)整對(duì)象問題。有學(xué)者認(rèn)為，從學(xué)術(shù)發(fā)展歷程來看，終身教育理論是終身學(xué)習(xí)理論的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)以終身教育作為立法調(diào)整對(duì)象。2002年，臺(tái)灣頒行《終身學(xué)習(xí)法》，這是我國第一部終身學(xué)習(xí)法。2005年，福建省在制訂《終身教育促進(jìn)條例》選用“終身教育”這一術(shù)語，其實(shí)是基于一種傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)：由政府來抓終身教育更有優(yōu)勢(shì)和力度，因而需要以政府為主導(dǎo)。此外，上海市（2011年）、太原市（2012年）、河北省（2014年）、寧波市（2015年）也先后頒布了《終身教育促進(jìn)條例》。盡管國外的立法體例更傾向于使用“終身學(xué)習(xí)”的概念，并為我國臺(tái)灣地區(qū)所沿用，但我國其他地方立法則采用“終身教育”的術(shù)語來命名。

制定《終身學(xué)習(xí)法》而非《終身教育法》的主張更具理論優(yōu)勢(shì)。首先，從終身教育、終身學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)型社會(huì)的理論關(guān)系來看，更應(yīng)該制定《終身學(xué)習(xí)法》。終身教育、終身學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)型社會(huì)的三種概念及其所代表的思想的先后承續(xù)關(guān)系，進(jìn)一步說明終身學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)型社會(huì)理論是終身教育的深化和發(fā)展，而終身教育的根本目標(biāo)正在于促進(jìn)個(gè)體的終身學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)。其次，從理論內(nèi)涵來看，“終身學(xué)習(xí)”比“終身教育”更能涵蓋調(diào)整對(duì)象，更契合立法目標(biāo)。終身學(xué)習(xí)立法的目的，正是在于通過包括但不限于通過教育來促進(jìn)全民學(xué)習(xí)和終身學(xué)習(xí)。發(fā)展終身教育的目的就是為了促進(jìn)終身學(xué)習(xí)，形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)制度。但從教育的角度來看，教育行為無法實(shí)現(xiàn)“全民教育、終身教育”。終身學(xué)習(xí)的觀念更普遍，方法更靈活，對(duì)象更廣泛，更適宜作為立法的調(diào)整對(duì)象。再者，在調(diào)整手段上過分依賴政府，不符合教育法治的基本原理和教育市場(chǎng)的基本規(guī)律。終身學(xué)習(xí)之所以需要立法手段來推進(jìn)，就在于政府即便窮盡了政策手段和措施，仍然無法有效協(xié)調(diào)終身學(xué)習(xí)法律關(guān)系，故而需要更高權(quán)威的手段一法律制度來加以調(diào)整。終身學(xué)習(xí)是公民的基本權(quán)利，在相應(yīng)的法律關(guān)系中，正是政府這一主體為終身學(xué)習(xí)提供保障的義務(wù)方。政府基于其利益相關(guān)性，如何和多大程度上保障和維護(hù)學(xué)習(xí)者的合法權(quán)益，至少在理論假設(shè)上不宜過于樂觀。

制定《終身學(xué)習(xí)法》，還有價(jià)值理念與立法技術(shù)方面的考慮。在價(jià)值理念上，以“終身學(xué)習(xí)”取代“終身教育”意味著將發(fā)展的主動(dòng)權(quán)賦予成人自己，為成人發(fā)展?fàn)I造了廣闊的空間，從“教育者中心”轉(zhuǎn)向“學(xué)習(xí)者中心”，充分發(fā)揮成人學(xué)習(xí)的主觀能動(dòng)性。此外，以“終身學(xué)習(xí)”取代“終身教育”更能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的整體性變化。通過改變政府職能，提升服務(wù)質(zhì)量，通過市場(chǎng)來分配學(xué)習(xí)資源、衡量學(xué)習(xí)成果，推進(jìn)“學(xué)歷”本位向“能力”本位轉(zhuǎn)變。此外，從立法技術(shù)的角度分析，制定終身學(xué)習(xí)法更具有操作上的優(yōu)勢(shì)。一是以學(xué)習(xí)者為中心，以學(xué)習(xí)行為為調(diào)整對(duì)象，視角、目標(biāo)和對(duì)象相對(duì)統(tǒng)一集中，將法律規(guī)范的重心落實(shí)到學(xué)習(xí)權(quán)利的確認(rèn)、調(diào)整、保障和維護(hù)等方面，從而使得法律關(guān)系主體、客體和內(nèi)容更加明晰。二是從學(xué)習(xí)者和學(xué)習(xí)行為的角度來立法，可以有效的協(xié)調(diào)法律位階問題，避免大教育法和小教育法的定位之爭(zhēng)。三是將立法與政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體目標(biāo)有效結(jié)合，更容易達(dá)成政治共識(shí)。目前，學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)重大戰(zhàn)略任務(wù)的根本保障，而學(xué)習(xí)型社會(huì)的基本特征確定為“全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)”。將立法目標(biāo)和社會(huì)總體發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來，更容易化解價(jià)值沖突和理論爭(zhēng)議，凝聚價(jià)值共識(shí)，從而確保立法進(jìn)程的順暢。從歷年來全國人大針對(duì)終身教育（學(xué)習(xí)）立法議案的答復(fù)和教育部近年來的工作要點(diǎn)來看，立法機(jī)關(guān)更傾向“終身學(xué)習(xí)法”的名稱選擇。

四、規(guī)范配置：側(cè)重學(xué)習(xí)權(quán)利還是教育權(quán)力問題

通過具體的規(guī)范配置來準(zhǔn)確定位學(xué)習(xí)權(quán)利與政府教育權(quán)力是制定終身學(xué)習(xí)法的核心問題之一。依照調(diào)整對(duì)象和方法判斷，終身學(xué)習(xí)法既不屬于公法，也不屬于私法，而是屬于第三法域一社會(huì)法的范疇。從立法目的的角度來思考，規(guī)范服從于立法目的，無論是立法的內(nèi)在含義，還是它的外在形式，以及文字的選用等都應(yīng)按照目的的要求展開。作為社會(huì)法的終身學(xué)習(xí)法理應(yīng)在促進(jìn)和規(guī)范終身學(xué)習(xí)的目的指引下妥當(dāng)設(shè)置界定法律關(guān)系，合理安排法律規(guī)范，處理好“公”與“私”相關(guān)的兩重關(guān)系：私權(quán)自治與公權(quán)管制、市場(chǎng)自由與政府規(guī)制的關(guān)系。

終身學(xué)習(xí)的自主性和多樣性，是終身學(xué)習(xí)立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本原則。一方面，終身學(xué)習(xí)權(quán)利是公民的基本權(quán)利之一，國家有義務(wù)每個(gè)公民在人生的任何階段、任何時(shí)候參與學(xué)習(xí)，盡享其權(quán)。立足于維護(hù)公民的終身學(xué)習(xí)權(quán)利，構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)的立法目標(biāo)，政府的主要角色是政策的制定者和措施的執(zhí)行者，發(fā)揮終身學(xué)習(xí)的戰(zhàn)略導(dǎo)向、政策制定、機(jī)制調(diào)控、服務(wù)保障、經(jīng)費(fèi)支持等方面的作用。另一方面，多樣性原則是也是終身學(xué)習(xí)的題中之義。終身學(xué)習(xí)的目的是多樣性的，其中既有功利性的目的，也有非功利的目的；既有被動(dòng)參與的學(xué)習(xí)，也有主動(dòng)參與的學(xué)習(xí)。終身學(xué)習(xí)的內(nèi)容、評(píng)價(jià)方式是多樣性的：終身學(xué)習(xí)的內(nèi)容既可能關(guān)乎生存發(fā)展和生涯規(guī)劃，也可涉及也有身心愉悅和與生活品味。因此，終身學(xué)習(xí)的評(píng)價(jià)方式也應(yīng)當(dāng)是多樣化的，聯(lián)合國教科文組織和歐盟有正規(guī)的學(xué)習(xí)和非正規(guī)學(xué)習(xí)的區(qū)分，日本和韓國均有類似非正式學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證。

構(gòu)建終身學(xué)習(xí)體系和建立學(xué)習(xí)型社會(huì)，還必須處理好政府管制與市場(chǎng)自由的問題。比如，如何正確認(rèn)識(shí)和處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系？如何區(qū)分不同教育與培訓(xùn)的公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的市場(chǎng)交易特性？如何積極地促進(jìn)社會(huì)組織提供優(yōu)質(zhì)的教育和培訓(xùn)服務(wù)？如何界定和劃分中央與地方政府在教育領(lǐng)域的事權(quán)和財(cái)權(quán)，如何平衡不同地區(qū)的學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)？等等。政府則是終身學(xué)習(xí)的制度設(shè)計(jì)者和監(jiān)督者以及服務(wù)提供者，需要在非義務(wù)教育階段和非正規(guī)、非正式教育、各種培訓(xùn)等方面發(fā)揮市場(chǎng)作用并加以引導(dǎo)。在國家義務(wù)之外的準(zhǔn)公共產(chǎn)品如教育培訓(xùn)市場(chǎng)，適用“誰受益誰買單”的原則，也是另一個(gè)層面意義上的市場(chǎng)化。

當(dāng)然，考慮到現(xiàn)代教育與政府的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，我們也應(yīng)充分尊重政府在終身學(xué)習(xí)法律中的地位。畢竟，我們的時(shí)代期待于法制的不僅是要它建立秩序，而且是想通過新的法律手段多少從根本上改造社會(huì)?；陬A(yù)設(shè)的政策目標(biāo)，政府的宏觀調(diào)控，亦能在推進(jìn)終身學(xué)習(xí)體系和和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮重要作用和價(jià)值。

五、結(jié)論

現(xiàn)代終身教育、終身學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)型社會(huì)思想為終身學(xué)習(xí)立法提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，美國、日本、韓國、歐盟等國家和地區(qū)的終身學(xué)習(xí)立法為我們提供了不同視角的立法體例參考，從我國的客觀需求、政策變遷以及發(fā)展目標(biāo)來看，終身學(xué)習(xí)立法在已經(jīng)基本具備價(jià)值屬性、規(guī)范屬性、效益屬性、技術(shù)屬性等方面的實(shí)質(zhì)條件。從目標(biāo)定位、社會(huì)法屬性和立法技術(shù)等角度來看我國應(yīng)當(dāng)制定“終身學(xué)習(xí)法”而不是“終身教育法”。福建、上海等地已經(jīng)頒布的《終身教育促進(jìn)條例》把立法重點(diǎn)放在促進(jìn)終身學(xué)習(xí)的發(fā)展上。目前，我國的終身學(xué)習(xí)體系尚未形成，具體目標(biāo)、機(jī)制體制、權(quán)利義務(wù)、保障措施等尚不明晰和成熟，故而可以考慮以促進(jìn)為主，制定以“終身學(xué)習(xí)”為價(jià)值理念基礎(chǔ)的“終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法”。本文僅在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上對(duì)條件判定、名稱選擇和規(guī)范配置進(jìn)行梳理評(píng)析，具體到立法目標(biāo)與原則、立法結(jié)構(gòu)與條文配置等重大問題，還有待進(jìn)一步深入研究。