校外培訓(xùn)市場監(jiān)管的執(zhí)法研究

王中

摘? ? 要：長期以來，由于專業(yè)執(zhí)法力量的缺失，校外培訓(xùn)市場無法形成有效的監(jiān)管機(jī)制。當(dāng)前，要更好地推進(jìn)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項治理行動，需要重視執(zhí)法工作的頂層設(shè)計，完善相應(yīng)執(zhí)法規(guī)范，充實教育執(zhí)法力量，推動各部門的有效配合，使單獨執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法和綜合執(zhí)法互為補(bǔ)充，才能真正促進(jìn)校外培訓(xùn)市場的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：校外培訓(xùn);市場監(jiān)管;執(zhí)法

中圖分類號：G522.72? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：2095-7394（2018）06-0124-04

校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是面向中小學(xué)生舉辦的非學(xué)歷教育培訓(xùn)的機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，教育部等四部委計劃用一年半的時間，聯(lián)合推進(jìn)校外培訓(xùn)專項治理行動，主要目的是為了切實減輕中小學(xué)生過重課外負(fù)擔(dān)，促進(jìn)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)規(guī)范有序發(fā)展。這是我國《民辦教育促進(jìn)法》出臺以來第一次全國性的重大行動，從市場現(xiàn)狀來看，校外培訓(xùn)違法違規(guī)行為比較普遍，已經(jīng)突破社會各界容忍的底線。市場亂象的形成既有獲取暴利的空間巨大、違法成本低廉的問題，也有制度不明、職責(zé)不清、監(jiān)管缺位的問題。要回應(yīng)人民群眾的訴求，積極穩(wěn)妥解決這一問題，并形成長效機(jī)制，關(guān)鍵舉措之一在于解決執(zhí)法缺位的問題，通過加強(qiáng)教育執(zhí)法力量的建設(shè)，并與聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法形成互補(bǔ)關(guān)系，只有真正補(bǔ)上執(zhí)法的短板，才能迅速有效遏制市場亂象的持續(xù)蔓延。

1? ? 校外培訓(xùn)市場監(jiān)管執(zhí)法的作用

孫霄兵指出，當(dāng)代中國公民權(quán)利的實踐途徑，體現(xiàn)了當(dāng)代法理學(xué)的基本價值，即從立法、司法、行政三個方面對于公民權(quán)利的確認(rèn)、實現(xiàn)和保護(hù)，體現(xiàn)了從應(yīng)然權(quán)利到實然權(quán)利的轉(zhuǎn)換的完整過程。[1]校外培訓(xùn)市場監(jiān)管的執(zhí)法，是國家行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員，依照法定的職權(quán)和程序，貫徹實施法律、保護(hù)公民權(quán)利的活動。校外培訓(xùn)的執(zhí)法規(guī)范的完善、執(zhí)法力量的加強(qiáng)是全面依法治國的根本要求，是法理學(xué)時代的內(nèi)涵體現(xiàn)，也是具體監(jiān)管行為的職責(zé)所在。

1.1? ?主動執(zhí)法：對市場違法行為的積極監(jiān)管

當(dāng)前，滿足中小學(xué)生校外培訓(xùn)需求的主要途徑之一為校外培訓(xùn)的市場行為。據(jù)中國教育學(xué)會數(shù)據(jù)顯示，2016年，我國中小學(xué)課外輔導(dǎo)行業(yè)市場規(guī)模超過8 000億元，參加學(xué)生規(guī)模超過1.37億人次。[2]這是一個龐大的市場，校外培訓(xùn)主要以營利為目的，以學(xué)費收入滾動發(fā)展，抗風(fēng)險能力較差，大量存在的違規(guī)違法辦學(xué)行為不會主動整改糾正，如果沒有執(zhí)法力量、沒有執(zhí)法行動、沒有公正的處罰，只會放任市場亂象，甚至產(chǎn)生“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。執(zhí)法無力、監(jiān)管推諉影響政府的公信力，增加了學(xué)生家長的焦慮和報怨，因此，執(zhí)法人員應(yīng)主動走出辦公室，加強(qiáng)市場監(jiān)管，積極執(zhí)法，這是主管部門履行職責(zé)的重要體現(xiàn)。

本次全國校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項治理六項主要任務(wù)均涉及行政處罰或者行政強(qiáng)制，比如：對存在重大安全隱患的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)要立即停辦整改，對不符合辦理證照條件的要依法依規(guī)責(zé)令其停止辦學(xué)并妥善處置，對學(xué)科類培訓(xùn)（主要指語文、數(shù)學(xué)等）出現(xiàn)的“超綱教學(xué)”“提前教學(xué)”“強(qiáng)化應(yīng)試”等不良行為進(jìn)行糾正，查處中小學(xué)教師參與校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)招生、教學(xué)和管理等問題，均要監(jiān)管部門主動出擊，宣講政策，及時執(zhí)法，只有這樣，才有可能取得成效。

1.2? ?被動執(zhí)法：對學(xué)生正當(dāng)權(quán)益的有力保護(hù)

校外培訓(xùn)有廣泛的社會需求，課后提優(yōu)補(bǔ)差是對學(xué)校教育的重要補(bǔ)充，已經(jīng)成為全球普遍的教育現(xiàn)象，但是，出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險、教學(xué)質(zhì)量差、師資不穩(wěn)定、管理混亂就容易發(fā)生突發(fā)性侵權(quán)行為。首先，培訓(xùn)消費高投入高風(fēng)險?？荚嚿龑W(xué)的壓力，招聘就業(yè)對學(xué)歷不斷加碼，迫使家庭越來越重視教育投入，高投入也意味著高風(fēng)險，由于是預(yù)付費消費，機(jī)構(gòu)用學(xué)費維持運作，容易發(fā)生破產(chǎn)或卷款跑路現(xiàn)象。其次，培訓(xùn)效果并不總是有效。大量研究表明，校外培訓(xùn)在某種情況下對提升分?jǐn)?shù)可能是有效的。[3]但是效果不一定人人滿意，比如，蘇州家長對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)整體滿意度僅為39%。[4]當(dāng)然，這種有效性又是令人鼓舞的，然而，就39%的數(shù)字背后，對大多數(shù)孩子來說，培訓(xùn)成效是不顯著的，如果培訓(xùn)機(jī)構(gòu)沒有與孩子家長很好地溝通，達(dá)成共識，并提供高質(zhì)量的培訓(xùn)服務(wù)，也會給培訓(xùn)合同的執(zhí)行埋下糾紛。

被動執(zhí)法不是貶義詞，不是消極工作，是由舉報引發(fā)的動態(tài)監(jiān)管行為。校外培訓(xùn)如果質(zhì)量差且收費又高，如果投訴無門，會加劇學(xué)生家長對學(xué)校教育和政府管理的不滿。學(xué)生參加校外培訓(xùn)的家庭代價是高昂的，經(jīng)濟(jì)成本是顯性的，對學(xué)生個體健康成長的破壞也是顯性的，甚至?xí)寣W(xué)生產(chǎn)生厭學(xué)情緒。培訓(xùn)消費拉高的期望值如果不能兌現(xiàn)，對一個家庭、特別是對孩子信心的打擊很大，良莠不齊的培訓(xùn)質(zhì)量和個別卷款跑路現(xiàn)象，必然會侵害消費者的權(quán)益。被動執(zhí)法是對舉報線索的復(fù)核，對侵權(quán)行為的糾正，也是對個體正當(dāng)權(quán)益保護(hù)的一種及時救濟(jì)。

2? ? 校外培訓(xùn)市場監(jiān)管執(zhí)法的法律依據(jù)

校外培訓(xùn)的興起本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競爭加劇的必然結(jié)果。政府要想方設(shè)法進(jìn)行疏導(dǎo)，科研機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)研究指導(dǎo)，媒體要加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，還有許多比校外培訓(xùn)更有利于孩子成長的因素要關(guān)注，所以要盡量減少學(xué)生對校外培訓(xùn)的依賴。如果政府沒有相應(yīng)的引導(dǎo)機(jī)制，并提供必要的公益性培訓(xùn)服務(wù)，這種校外培訓(xùn)焦慮癥現(xiàn)象還將進(jìn)一步加劇。如果簡單地搞禁止政策，大量的培訓(xùn)行為會隱匿進(jìn)行，既不能解決學(xué)生的需求，又增加了執(zhí)法的難度。從執(zhí)法角度看，加強(qiáng)校外培訓(xùn)市場監(jiān)管的執(zhí)法，重要前提是執(zhí)法者必須熟悉并遵守相關(guān)法律規(guī)定，只有這樣，才能依法打擊違法違規(guī)辦學(xué)，依法保護(hù)和支持合法辦學(xué)。

2.1? ?校外培訓(xùn)市場監(jiān)管執(zhí)法的實體性規(guī)范

校外培訓(xùn)市場執(zhí)法的實體性規(guī)范主要有三方面：一是對擅自設(shè)立校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的，《教育法》第七十五條規(guī)定，違反國家有關(guān)規(guī)定，舉辦學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)的，由教育行政部門或者其他有關(guān)行政部門予以撤銷;有違法所得的，沒收違法所得;對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分?！睹褶k教育促進(jìn)法》第六十四條對如何處罰又作了更加詳細(xì)的規(guī)定。二是對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違反八項常規(guī)管理規(guī)定的，《民辦教育促進(jìn)法》第六十二條規(guī)定，由縣級以上人民政府教育行政部門、人力資源社會保障行政部門或者其他有關(guān)部門責(zé)令限期改正，并予以警告;有違法所得的，退還所收費用后沒收違法所得;情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停止招生、吊銷辦學(xué)許可證;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。三是校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)亂收費的，《教育法》第七十八條規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)違反國家有關(guān)規(guī)定向受教育者收取費用的，由教育行政部門或者其他有關(guān)行政部門責(zé)令退還所收費用;對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分。另外，《民辦教育促進(jìn)法實施條例》目前正在修改，可能會對相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化。

2.2? ?校外培訓(xùn)市場監(jiān)管執(zhí)法的程序性規(guī)范

校外培訓(xùn)市場執(zhí)法的程序性規(guī)范主要有：一是對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實施行政強(qiáng)制措施的程序，比如查封非法培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的場所、設(shè)施或者財物，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)決定實施查封、扣押的，應(yīng)當(dāng)履行本法第十八條規(guī)定的程序，制作并當(dāng)場交付查封、扣押決定書和清單。查封、扣押決定書應(yīng)當(dāng)載明下列事項：（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址;（二）查封、扣押的理由、依據(jù)和期限;（三）查封、扣押場所、設(shè)施或者財物的名稱、數(shù)量等;（四）申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限;（五）行政機(jī)關(guān)的名稱、印章和日期。查封、扣押清單一式二份，由當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)分別保存。二是對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處罰的程序，根據(jù)《行政處罰法》第三十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。第三十二條規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。再根據(jù)《行政處罰法》相應(yīng)程序（簡易程序、一般程序、聽證程序）予以處理。三是行政相對人認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的程序，根據(jù)《行政復(fù)議法》第九條，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請。

上述法律規(guī)定可以制成培訓(xùn)教材，對執(zhí)法人員進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，并為基層監(jiān)管部門制作法律文書提供樣本，方便基層執(zhí)法人員規(guī)范開展執(zhí)法活動。

3? ? 校外培訓(xùn)市場監(jiān)管執(zhí)法的難點

當(dāng)前教育執(zhí)法實踐少，培訓(xùn)少，經(jīng)驗不足，執(zhí)法人員既害怕剛性執(zhí)法產(chǎn)生瑕疵陷入法律訴訟，又對柔性執(zhí)法因效果不佳而產(chǎn)生畏難情緒，特別是對執(zhí)法后被監(jiān)督考核甚至追責(zé)有所顧忌。除了教育部門執(zhí)法規(guī)范不完善、沒有組建執(zhí)法隊伍外，相關(guān)部門之間缺乏相應(yīng)的執(zhí)法配合機(jī)制，造成執(zhí)法少、執(zhí)法難，反而滋長了舉辦者非法辦學(xué)、違規(guī)辦學(xué)的僥幸心理。

3.1? ?教育部門沒有形成完善的執(zhí)法規(guī)范

校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)違法行為產(chǎn)生后如何執(zhí)法，往往沒有實際操作規(guī)范指引和配套的格式文書。比如《民辦教育促進(jìn)法》第六十四條規(guī)定，違反國家有關(guān)規(guī)定擅自舉辦民辦學(xué)校的，應(yīng)“責(zé)令停止辦學(xué)、退還所收費用，并對舉辦者處違法所得一倍以上五倍以下罰款”，怎么罰款？首先要調(diào)查證據(jù)，證明違法事實的存在，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)沒有相應(yīng)的辦學(xué)許可證和營業(yè)執(zhí)照，發(fā)生了收費行為，實際收取多少費用，退還學(xué)員多少費用;向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據(jù)，并聽取當(dāng)事人的陳述、申辯，記錄在案;作出罰款的處罰決定，明確收繳罰款的銀行，并送達(dá)處罰決定;當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，根據(jù)《行政處罰法》采取進(jìn)一步的措施，比如：申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這里就涉及一系列的程序性規(guī)定，怎樣調(diào)查取證，怎樣撰寫處罰決定書，根據(jù)什么樣的情節(jié)作出多少數(shù)量的罰款，怎樣送達(dá)，怎樣處理行政復(fù)議和訴訟等，這些規(guī)范需要認(rèn)真梳理。

3.2? ?教育部門沒有建立專業(yè)的執(zhí)法隊伍

有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，在很大程度上是由于沒有專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊伍。教育執(zhí)法是一項經(jīng)常性的工作，必須有一個常設(shè)機(jī)構(gòu)專司這一職責(zé)。[5]法規(guī)處（科）不能等同于專職的教育執(zhí)法機(jī)構(gòu)，兩者不能混淆，如果法規(guī)處的人員都參與執(zhí)法，那么誰來負(fù)責(zé)行政復(fù)議，這些都是機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配置的常見問題。長期以來，由于沒有重視法律人才的儲備和教育執(zhí)法力量的建設(shè)，造成市場監(jiān)管的真空。從另一個角度看，國家對教育行政執(zhí)法的人財物投入不足，制度設(shè)計上也沒有把單獨執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法的力量整合起來，面對這么一個體量龐大的市場，執(zhí)法的難度可想而知。

3.3? ?教育部門缺乏剛性的執(zhí)法強(qiáng)制手段

執(zhí)法可能會帶來對當(dāng)事人違法違規(guī)經(jīng)營的行政處罰，導(dǎo)致當(dāng)事人在不當(dāng)?shù)美矫娴慕?jīng)濟(jì)損失，易引發(fā)當(dāng)事人的對抗，單獨執(zhí)法時對這種對抗行為沒有好的處理辦法。首先，教育部門在校外培訓(xùn)市場執(zhí)法時，由于缺乏剛性手段，不能采取一定的強(qiáng)制措施，執(zhí)法非常難，往往存在著門難進(jìn)、當(dāng)事人對執(zhí)法不理睬、不配合的情況。其次，相關(guān)法律賦予教育部門的權(quán)力也非常有限，主要有警告、責(zé)令改正、責(zé)令停止辦學(xué)，對沒有任何財務(wù)臺賬資料的非法辦學(xué)機(jī)構(gòu)和個人，罰款和沒收違法所得因無法取證而難以執(zhí)行。再次，教育行政部門對非法辦學(xué)、違規(guī)辦學(xué)進(jìn)行執(zhí)法時，學(xué)生家長有時對執(zhí)法取證不予配合或不敢提供相關(guān)證據(jù)，當(dāng)事人的違法違規(guī)行為就不能得到對等的處罰。

3.4? 相關(guān)部門缺乏有效的協(xié)同配合機(jī)制

要提高執(zhí)法效率，政府各相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)緊密配合?；鶎咏逃块T沒有專職執(zhí)法力量，不能常態(tài)化地在街頭巡察，非法的校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)往往被舉報時才被知曉，如果與城管等部門實現(xiàn)聯(lián)動，做到及時發(fā)現(xiàn)、及時處置將要開張的非法機(jī)構(gòu)，相對來說比較容易，當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)損失也比較小;如果沒有配合往往出現(xiàn)以下情況：如果沒有公安部門的支持，教育執(zhí)法時門都進(jìn)不了;沒有消防部門支持，無法對場所的消防安全作出鑒定;沒有衛(wèi)生部門的支持，無法對場所防疫情況進(jìn)行判定;沒有工商部門的支持，無法掌握市場上校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，就不能有效監(jiān)管。聯(lián)合執(zhí)法，相互配合還有大量的工作要做。

4? ? 校外培訓(xùn)市場監(jiān)管執(zhí)法的創(chuàng)新

唯有行政執(zhí)法專業(yè)化和執(zhí)法部門綜合化有機(jī)結(jié)合，才能有效推動城市管理走向城市治理。[6]教育執(zhí)法的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，只有創(chuàng)新體制機(jī)制，抓好“執(zhí)法”這個牛鼻子，突破執(zhí)法難點，盡快充實基層教育執(zhí)法隊伍，抓緊完善執(zhí)法規(guī)范，推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法和綜合執(zhí)法，才能避免“執(zhí)法不力”和“執(zhí)法折扣”。

4.1? ?充實執(zhí)法隊伍

基層教育行政部門作為校外培訓(xùn)市場的牽頭部門，應(yīng)充實必要的執(zhí)法力量，每個縣、區(qū)教育部門至少應(yīng)配備1名以上專職執(zhí)法人員和若干兼職執(zhí)法人員，并加強(qiáng)人員培訓(xùn)，裝備必要的執(zhí)法器材，比如執(zhí)法記錄儀，執(zhí)法時交叉拍攝，及時固定證據(jù)。同時，完善執(zhí)法規(guī)范，提高執(zhí)法的響應(yīng)速度和力度。上級教育部門應(yīng)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，組織相關(guān)培訓(xùn)，開展執(zhí)法交流和觀摩，做好基層執(zhí)法業(yè)務(wù)的指導(dǎo)工作。

4.2? ?開展聯(lián)合執(zhí)法

單獨執(zhí)法有一定的局限性，聯(lián)合執(zhí)法可以作出多個處理決定。各地應(yīng)當(dāng)抓住校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項治理行動的契機(jī)，加快建立政府牽頭、多部門參加的聯(lián)席會議機(jī)制、聯(lián)合整治機(jī)制，明確各相關(guān)部門的分工職責(zé)，做到各司其職，有分有合。在摸排階段，應(yīng)當(dāng)由教育、市場監(jiān)督、公安、消防等部門劃出重點區(qū)域，聚集執(zhí)法力量，聯(lián)合開展行動。開展聯(lián)合執(zhí)法，還需要將各部門的法律規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)一梳理，比如只有將違法當(dāng)事人納入社會誠信體系，才能產(chǎn)生執(zhí)法的威懾力。

4.3? ?推進(jìn)綜合執(zhí)法

綜合執(zhí)法是以框定管理職責(zé)、明確主管部門、綜合設(shè)置機(jī)構(gòu)為前提，對綜合設(shè)置或者指定的某個部門進(jìn)行總括性授權(quán)，由其承擔(dān)原本由多個部門承擔(dān)的相關(guān)執(zhí)法職能，來對相關(guān)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一處置。[6]綜合執(zhí)法是執(zhí)法的一種形態(tài)，與單獨執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法形成互補(bǔ)關(guān)系，政府在頂層設(shè)計時，可以將教育執(zhí)法納入綜合執(zhí)法，用好現(xiàn)有的執(zhí)法力量，與教育部門單獨執(zhí)法形成互補(bǔ)，逐步減輕基層教育部門的執(zhí)法壓力。

4.4? ?抓好典型案件

校外培訓(xùn)市場監(jiān)管要形成長效機(jī)制，需要不斷探索、漸進(jìn)完善。目前，政府針對校外培訓(xùn)市場“管不了”“管不好”的說法應(yīng)積極回應(yīng)，對違法事實清楚、證據(jù)確鑿、適用法律清晰、社會負(fù)面影響較大的非法辦學(xué)機(jī)構(gòu)，堅決予以取締，并予以頂格處罰。對這樣的典型案件，要集中優(yōu)勢執(zhí)法力量，打好攻堅戰(zhàn)，同時，做好輿論宣傳和社會引導(dǎo)，積極爭取廣大群眾的理解和支持。

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