扶持煤炭資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型面臨的機制障礙及路徑探析

李德慶

【摘 要】本文基于“機制”視角，結(jié)合《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》，以黑龍江省為例，揭示了當(dāng)前煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中存在的機制障礙，探析了煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型亟需建立的關(guān)鍵機制。

【關(guān)鍵詞】煤炭資源型城市；機制障礙；路徑探析

國務(wù)院出臺的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》為資源型城市可持續(xù)發(fā)展和編制相關(guān)規(guī)劃提供了重要依據(jù)。但從現(xiàn)階段我省的實踐來看，煤炭資源型城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型尚缺少關(guān)鍵機制的扶持，仍無法擺脫對傳統(tǒng)資源型產(chǎn)業(yè)的依賴，依靠市場機制進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的困難尚大。因此，建議加快構(gòu)建扶持煤炭資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的各項關(guān)鍵機制。

一、煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中存在的機制障礙

1.缺少在推動轉(zhuǎn)型中具有核心地位的組織領(lǐng)導(dǎo)機制

目前，黑龍江省煤炭產(chǎn)業(yè)管理體制對煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型尤為不利，“以煤立城”的城市“大企業(yè)”、“小政府”的局面仍未徹底改變。

（1）缺少能夠?qū)⒄拿禾抠Y源型城市轉(zhuǎn)型目標(biāo)與煤炭企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型目標(biāo)相統(tǒng)一、共同推進的組織領(lǐng)導(dǎo)機制。在政府財力支持有限、煤炭企業(yè)包袱沉重的情況下，政府與煤炭企業(yè)在轉(zhuǎn)型過程中雖有省級層面的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但在實施過程中卻各自為政，難以形成轉(zhuǎn)型合力。

（2）地方政府對煤炭集團或分公司的經(jīng)營及轉(zhuǎn)型方向選擇缺少絕對影響力。煤炭資源型城市主要稅收來源仍以煤炭企業(yè)稅收為主，地方財政收入對煤炭企業(yè)稅收的依賴程度過高，導(dǎo)致政府指導(dǎo)煤企轉(zhuǎn)型的話語權(quán)偏弱。

（3）煤炭企業(yè)的現(xiàn)實困難嚴(yán)重制約政府部門主導(dǎo)的城市轉(zhuǎn)型長期規(guī)劃。煤炭集團或分公司受煤炭價格影響虧損嚴(yán)重，在推動轉(zhuǎn)型上主動性不夠，在發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)上政策和資金投入明顯不足。導(dǎo)致政府倡導(dǎo)多年的煤炭產(chǎn)業(yè)延伸、綠色煤炭、多元化發(fā)展等戰(zhàn)略舉措依舊停留在規(guī)劃層面。

2.缺少經(jīng)濟轉(zhuǎn)型應(yīng)享有的必要的政策扶持機制

煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型涉及產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策、資源政策、國企改革政策和社會保障政策等，但從目前情況看，國家在振興東北扶持老工業(yè)基地、資源型城市可持續(xù)發(fā)展等政策扶持方面對煤城投入仍顯不足。

（1）缺少國家層面的、完善的扶持資源開發(fā)補償機制、衰退產(chǎn)業(yè)援助機制、資源性產(chǎn)品價格形成機制、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機制、創(chuàng)業(yè)就業(yè)促進和社會保障機制等。

（2）相關(guān)的全國性發(fā)展規(guī)劃對黑龍江省煤城經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的支撐作用有限。比如：在《全國老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013—2022年）》中，黑龍江省有6個城市列入規(guī)劃范圍，但4個煤城僅有雞西市被列入；《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》規(guī)劃范圍包括262個資源型城市，4煤城僅有2項列入規(guī)劃范圍之內(nèi)，分別是鶴崗市的“礦山地質(zhì)環(huán)境重點治理工程”及雞西市的“重點培育的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)集群”。

（3）國務(wù)院批準(zhǔn)的黑龍江省五大發(fā)展規(guī)劃中對四煤城的支持定位比較邊緣。比如：兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革四煤城也未處在核心位置；《大小興安嶺林區(qū)生態(tài)保護與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型規(guī)劃》中四煤城沒有被列入森林生態(tài)功能區(qū)范圍。

3.缺少確保具體規(guī)劃有效實施的落實推進機制

煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展僅靠煤企改革是無法實現(xiàn)的，需要國家層面為煤炭產(chǎn)業(yè)設(shè)計更為具體的戰(zhàn)略性升級換代方案，讓煤企按照頂層設(shè)計軌道創(chuàng)新發(fā)展，指導(dǎo)企業(yè)按照轉(zhuǎn)型軌道和需要研發(fā)的低碳能源產(chǎn)品去選擇轉(zhuǎn)型升級模式。但目前國家層面對資源型城市可持續(xù)發(fā)展分類指導(dǎo)方面的具體意見尚未出臺，缺少具體的加強分類指導(dǎo)的政策措施。地方政府層面雖制定出臺了轉(zhuǎn)型規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，但卻存在明顯的局限性：

（1）地方政府出臺的轉(zhuǎn)型規(guī)劃是站在省級層級謀劃，而不是從全國的高度去設(shè)計，規(guī)劃的合理性以及轉(zhuǎn)型方向的科學(xué)性不好保證。

（2）地方政府出臺的轉(zhuǎn)型規(guī)劃中本屆政府的主觀思路占主導(dǎo)地位，但在地方政府換屆時上屆政府的轉(zhuǎn)型規(guī)劃能否被下屆政府連續(xù)實施、思路能否一致不好保證。導(dǎo)致地方政府制定出臺的規(guī)定缺少強制力來保證其在政府或當(dāng)?shù)貒忻禾科髽I(yè)換屆后仍能被有效銜接和長期執(zhí)行。

（3）地方政府層面制定出臺轉(zhuǎn)型規(guī)劃會導(dǎo)致地方政府既是“執(zhí)行者”又是“執(zhí)法者”，自己考核自己往往導(dǎo)致對煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型年度績效考核評價工作的彈性偏大，不利于發(fā)揮考核評價工作的監(jiān)督、推動作用。

二、煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型亟需建立的關(guān)鍵機制

1.建立省級層面的煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型組織領(lǐng)導(dǎo)機制

建議從省政府層面建立煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型組織領(lǐng)導(dǎo)機制，統(tǒng)一規(guī)劃、部署、推進、評價和監(jiān)督煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型工作。

（1）可直接部署、監(jiān)督煤炭企業(yè)加快轉(zhuǎn)型，能有效解決地方政府與地方國有煤炭企業(yè)因利益問題導(dǎo)致的轉(zhuǎn)型步調(diào)不一致問題。

（2）由省政府層面出臺統(tǒng)一的發(fā)展規(guī)劃能保證地方政府與當(dāng)?shù)孛禾科髽I(yè)換屆后規(guī)劃內(nèi)容仍能有效銜接和連續(xù)執(zhí)行。

（3）省政府在發(fā)揮省級政府融資平臺作用及向國家爭取扶持政策方面優(yōu)勢更明顯，更有利于為煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展提供長期、穩(wěn)定的資金支持。

2.建立衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，妥善解決轉(zhuǎn)型中的突出矛盾

建議通過財稅政策對煤炭資源型城市進行直接或間接援助，促使資源開采和初加工產(chǎn)業(yè)以及與之配套的相關(guān)產(chǎn)業(yè)逐步退出現(xiàn)有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，使生產(chǎn)要素能順利從資源產(chǎn)業(yè)向非資源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，緩解衰退產(chǎn)業(yè)退出過程中的職工安置、失業(yè)救助及職能剝離等突出問題。

（1）建議加速國有煤炭企業(yè)社會職能剝離?，F(xiàn)由國有煤炭企業(yè)承擔(dān)的教育、醫(yī)療、公安、消防、水電熱供應(yīng)等多項社會職能應(yīng)加快向煤炭資源型城市政府移交。移交過程發(fā)生的費用，以及移交后保證這些社會職能正常運轉(zhuǎn)的支出，需要給予一定年限的補貼。

（2）建議國家和省級層面實施煤炭資源型城市社會保障傾斜政策，加強對煤炭資源型城市失業(yè)職工、特困職工、工傷工殘人員等弱勢群體的援助力度。

3.調(diào)整資源稅費制度，建立資源開發(fā)及可壓覆礦產(chǎn)資源補償機制

目前，我國尚未建立符合市場經(jīng)濟機制的資源開發(fā)及可壓覆礦產(chǎn)資源補償機制，嚴(yán)重制約了資源型城市的保護、恢復(fù)和轉(zhuǎn)型。建議通過改革現(xiàn)有資源稅費制度建立資源開發(fā)補償機制。

（1）將現(xiàn)行的以銷售數(shù)量和自用數(shù)量為依據(jù)的計稅辦法，調(diào)整為以產(chǎn)品產(chǎn)量為計稅依據(jù)。適度提高資源稅費單位征收數(shù)額，以增加地方政府收入，調(diào)動地方政府的積極性并促進資源得到充分合理的利用。

（2）增加資源補償費在地方的留成比例。建議適度調(diào)高現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》確定的中央與?。ㄖ陛犑校?：5的留成比例，增加資源型城市在環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施更新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面的資金補償。

（3）擴大征收范圍。將資源稅的征收范圍從現(xiàn)行的礦產(chǎn)品和鹽產(chǎn)品擴大到必須加以保護性開發(fā)和利用的自然資源，同時加大對拖欠資源稅費行為的處罰力度。

4.加強政策聯(lián)動配合，建立健全接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持機制

進一步發(fā)揮政府投資帶動作用，激發(fā)市場活力，在建立穩(wěn)定的財政投入增長機制同時，引導(dǎo)和鼓勵各類生產(chǎn)要素向接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)集聚。建議國家的重大產(chǎn)業(yè)項目布局適當(dāng)向資源型城市傾斜；對符合條件的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)、集群在項目審核、土地利用、貸款融資、技術(shù)開發(fā)等方面給予支持；引導(dǎo)資源型城市在主業(yè)轉(zhuǎn)型的同時因地制宜探索各具特色的補充產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

5.充分利用省級融資平臺及政策性貸款，建立扶持煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型的長期、穩(wěn)定的資金支持機制

建議省政府充分利用省級融資平臺為煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型提供長期的融資幫助。同時建議設(shè)立促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的政策性專項貸款，并建立以政策性銀行支持為主導(dǎo)，商業(yè)性銀行支持為輔的金融支持格局。

（1）可降低因貨幣政策調(diào)控影響商業(yè)銀行信貸規(guī)模，從而給煤炭資源型城市轉(zhuǎn)型資金供給帶來的不利影響。

（2）可減低資源型城市轉(zhuǎn)型資金需求量大對其他接續(xù)產(chǎn)業(yè)資金供給的擠出效應(yīng)。

（3）政策性貸款的長期限、低利率的特點可有效降低資源型城市轉(zhuǎn)型的融資成本，減輕政府轉(zhuǎn)型成本負擔(dān)。