政策在“法治中國”建設(shè)中的特殊作用

摘 要 隨著二零一七年十月一日《中華人民共和國民法總則》的生效，司法實踐中無法律依政策的做法將成為歷史。歷史上，我國法治建設(shè)還不完善的時期，曾一度依政策辦事，在我國法治建設(shè)中起著不可忽視的作用。本文認(rèn)為探究政策的作用，厘清政策與法律的關(guān)系，對推進(jìn)全面依法治國有著重要的意義。

關(guān)鍵詞 政策 法律 法治

作者簡介：陳禮賢，廣西師范大學(xué)法學(xué)院2017級碩士研究生。

中圖分類號：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.060

一、政策基本概念

政策是“國家、政黨為實現(xiàn)一定歷史時期的任務(wù)和目標(biāo)而規(guī)定的行動準(zhǔn)則和行動方向。” 換言之，政策制定主體一般是政府機(jī)構(gòu)或政黨。從詞面上可以分為政府機(jī)關(guān)政策和政黨政策。政府機(jī)關(guān)政策是由政府機(jī)關(guān)為實現(xiàn)特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的目標(biāo)而制定的若干計劃、措施。對政府機(jī)關(guān)政策的權(quán)力主要來自《憲法》第八十九和第一百零七條的規(guī)定，以及中國的基本規(guī)律，確立了領(lǐng)導(dǎo)和中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，與中國共產(chǎn)黨是唯一合法的執(zhí)政黨的權(quán)力。由此政黨的政策基本可以理解為黨的政策。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，和政府機(jī)關(guān)的政策必須接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)（以下簡稱執(zhí)政黨和黨）。所以我國政府機(jī)關(guān)政策和執(zhí)政黨的政策本質(zhì)上是一致的。因為“國家政策不應(yīng)該包括地方政策，而且地方政策往往從固守本地的利益、維護(hù)本地的穩(wěn)定和發(fā)展出發(fā)考慮問題，因而從更宏觀的層面上看，不免帶有濃厚的地域性甚至某種程度的狹隘的地方保護(hù)。所以如果執(zhí)行地方政策，勢必破壞法制的權(quán)威性、統(tǒng)一性，導(dǎo)致司法割據(jù)。” 本文所稱的政策都是中央層面的。

（一）政策與法律的聯(lián)系

現(xiàn)實中，人們往往把黨的政策和法律放在一起相比較，事實上黨的政策是具有獨(dú)立的價值的，黨的政策不同于概念和法律的概念。它具有以下突出特點(diǎn)：首先，黨的政策是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的人民群眾的意志和黨的意志。但，法律是國家意志的體現(xiàn)，是由國家制定并認(rèn)可的。其次，黨的政策有一個吸引人的宏觀標(biāo)準(zhǔn)，它以宣言、方案、決議、決定、通知、聲明、口號、摘要、意見、建議、批準(zhǔn)、計劃、計劃、計劃、工作報告、社論、黨報和黨的文件的形式出現(xiàn)。十九大報告指出，思想文化建設(shè)取得重大進(jìn)展，黨的思想政治工作要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，突出馬克思主義在思想領(lǐng)域的指導(dǎo)地位。雖說黨的政策以是帶有號召性的口號、宣言等形式出現(xiàn)，但并不等同于觀念意識，黨的政策可以以這種形式去調(diào)整人民的觀念意識。法律根據(jù)不同的制定主體分為憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)，是調(diào)整社會關(guān)系的具體行為準(zhǔn)則。明確了什么行為能為或不能為。再次，黨的政策具有即時性和靈活性，更能跟上社會變化的步伐。而法律則因為制定修改嚴(yán)格的程序，保持有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。

本質(zhì)上來說，政策和法律都是社會上層建筑的組成部分，共同服務(wù)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以政策與法律的目的是一致的。政策和法律是可以相互交融的，法律的制定以政策為依據(jù)，政策可以轉(zhuǎn)化為法。轉(zhuǎn)化的過程是經(jīng)法定程序，把經(jīng)過實踐檢驗的政策由國家立法機(jī)關(guān)制定為法律，這就使得政策的合法化、法律化。同時，國家立法與政策的實施有著密切的聯(lián)系，政策成為了法律的重要淵源。

（二）政策與法律沖突

法律具有穩(wěn)定性，從另一面來說法律可能屬于年代比較久遠(yuǎn)，與客觀形勢不一致；而政策的靈活性，能夠適應(yīng)客觀形勢變化。這時候就會出現(xiàn)到底是依政策辦事還是依法律辦事的矛盾。另外，政策的制定程序相比法律的制定程序具有較大的靈活，有可能是領(lǐng)導(dǎo)的拍板決定，未通過大量的調(diào)研論證，所以也會出現(xiàn)政策不夠科學(xué)、不合理的現(xiàn)象，此時可能會與法律相左。避免此類沖突的出現(xiàn)：

1.政策的制定必須在憲法和法律的賦予職權(quán)的范圍內(nèi)。我國是人民當(dāng)家做主的國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。執(zhí)政黨和政府都必須遵守法治和依法行政，不允許特權(quán)超越法律。從根源上遏制不科學(xué)的政策出現(xiàn)。

2.依據(jù)立法精神處理現(xiàn)實問題。現(xiàn)實生活的繁雜多樣，在法律滯后還未及時修改的情況下，不能簡單的依據(jù)以政策代替法律，應(yīng)該依據(jù)法律政策精神恰當(dāng)?shù)靥幚砭唧w問題。

二、政策的作用

在我國編纂民法總則期間，有關(guān)政策在當(dāng)代是否仍然可作為法院判案依據(jù)問題，引發(fā)過多位專家學(xué)者討論，曾有學(xué)者認(rèn)為政策應(yīng)該成為判案依據(jù)，提出“三位階的民事規(guī)范淵源結(jié)構(gòu)”即“民事活動必須遵守法律，法律沒有規(guī)定的應(yīng)當(dāng)遵守國家政策，國家政策沒有規(guī)定的可依當(dāng)?shù)亓?xí)慣”。 但依據(jù)現(xiàn)行生效《中華人民共和國民法總則》第十條規(guī)定顯然并不認(rèn)可政策作為法律淵源。

第一，政策作用的歷史沿革：

1.建國初期（大致分為兩個時期：一九四九年至一九五六年法制初創(chuàng)期，一九五七年至一九六六年法制停滯期。）隨著我國法制建設(shè)的起步，新時期法律在社會事務(wù)中的逐漸被制定并執(zhí)行，執(zhí)政黨政策占據(jù)主要地位的情況也在變化。早在中共八大會議上，建立健全國家法制就已經(jīng)作為國家任務(wù)提上日程，那時候?qū)儆谖覈鐣髁x的過渡和探索時期，國民黨時期的舊法被廢除，社會主義法制建設(shè)處于百廢待興的時候，政策由于其即時性、靈活性等特點(diǎn)，在很長的時間里起著主要作用。那時期我國法制建設(shè)已經(jīng)起步，比如土改中制定了《土地改革法》等，確立了“有法律從法律、沒有法律從政策”的大的原則，但在反右派斗爭運(yùn)動中斷了法制建設(shè)的步伐，當(dāng)時管理國家事務(wù)和社會事務(wù)既依靠政策也依靠法律。

2.一九六六年至一九七六年間，文革動蕩時期，人民的財產(chǎn)權(quán)、生命權(quán)等可以依據(jù)"批斗大會"等形式隨意被踐踏。政策的地位是高于法律的，甚至二者相沖突時，依政策辦事，政策而不是法律。

3.黨的十一屆三中全會明確地提出健全社會主義法制的法治目標(biāo)，確立了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的社會主義法制建設(shè)的十六字方針，為社會主義法制建設(shè)開啟了嶄新征程。此時，歷經(jīng)了十年動蕩后，國家意識到了法治建設(shè)的重要性，于一九八七年實施的《中華人民共和國民法通則》第六條規(guī)定：“民事活動必須遵守法律，法律沒有規(guī)定，應(yīng)當(dāng)遵守國家政策”。 確立了民事活動的合法原則是在沒有法律規(guī)定的情況下，才能依據(jù)國家政策。然而，由于我國的法治尚不健全，政策填補(bǔ)了我國法律的空白，政策仍然僅次于法律的社會規(guī)范。

第二，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確要“完善黨委依法決策機(jī)制，發(fā)揮政策和法律的各自優(yōu)勢，促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動”、“堅持走中國特色社會主義法治道路”、“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”。 發(fā)展和完善中國特色社會主義法治道路，就必須認(rèn)識到政策在“法治中國”的建設(shè)中的作用。

政策是法律的現(xiàn)實補(bǔ)充，填補(bǔ)法律的空白，使得法律更加具有活力和實效，在法治建設(shè)中起著無法替代的特殊作用，也是法治活動的重要組成部分。從哲學(xué)上分析，事物都具有兩面性，回顧政策在法治建設(shè)中的歷史地位表明：符合實際情況的政策可以促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，不切實際的政策則對社會的發(fā)展起著負(fù)面作用。如建國后，社會主義初步探索期的“大躍進(jìn)”起到的負(fù)面作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其正面作用；而伴隨著十一屆三中全會后的政策，我國社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展期，其結(jié)果是截然相反的。

1.政策有助于降低法律的滯后性影響，使得法律更具有實效。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，社會上新事物層出不窮，例如即時通訊軟件的群的概念，早早就在社會中廣泛使用，而相關(guān)規(guī)范《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》、《互聯(lián)網(wǎng)群組信息服務(wù)管理規(guī)定》立法在今年也就是二零一七年才頒布實施。而此前的涉及此類法律條文是計算機(jī)犯罪一類，在實際社會中為得到更好的社會效果，相關(guān)機(jī)關(guān)依據(jù)相應(yīng)的政策，能更好的適應(yīng)形勢的發(fā)展。

2.無法律規(guī)定，依據(jù)政策辦事。作為調(diào)整社會關(guān)系的行為準(zhǔn)則，法律不是萬能的。不可能做到面面俱到，尤其現(xiàn)代社會生活豐富多彩，利益結(jié)構(gòu)復(fù)雜化，在沒有法律明文規(guī)定的情況下，政策就成為了人們辦事行為的依據(jù)，在法治建設(shè)中，政策自然而然起到了對法律的補(bǔ)充作用。

三、處理好政策與法律的關(guān)系

政策在我國革命時期和建設(shè)時期起到過不可忽視的巨大作用，普通民眾曾經(jīng)一度信政策不信法，司法工作依政策運(yùn)行。在當(dāng)今黨和政府強(qiáng)調(diào)依法執(zhí)政、依法行政的背景下，更應(yīng)該去探究怎么樣處理好政策與法律的關(guān)系，才能讓政策在我國法治建設(shè)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（一）促進(jìn)成熟完善的政策法律化

眾所周知，我國政策是我國法律的淵源，政策的實施是法律的先行者。將黨的大政方針及時上升為法律，甚至寫進(jìn)憲法。比如我國的計劃生育政策的實行，十九世紀(jì)七十年代開始實施，在八十年代寫進(jìn)憲法，以這樣的一種方式確立了計劃生育的合法性。不管何種政策，只有在法律化后才具有最高的權(quán)威和地位。

（二）轉(zhuǎn)變思想觀念

政策具有與時俱進(jìn)的特點(diǎn)，與普通人息息相關(guān)，而法律卻并不能面面俱到，從而導(dǎo)致普通人知政策不知法，然而在出現(xiàn)利益糾紛時，法律才是最后的救濟(jì)依據(jù)。比如民告官肯定要依據(jù)法律，不可能依據(jù)政策。所以人民應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思想觀念不能只信政策而信法律。

四、結(jié)語

政策在管理國家事務(wù)和社會事務(wù)中的作用逐漸弱化?！吨腥A人民共和國民法總則》第十條規(guī)定：“處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗”。 由無法律依據(jù)政策修改為可以適用習(xí)慣，在全面推進(jìn)依法治國的大背景下，可以說是從法理上降低政策的地位。黨的十九大強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國，必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路。重申全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，是中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障?？梢韵嘈耪咴僖膊荒芟襁^去一樣，與法律平起平坐，甚至無視法律的存在，更多的可以是成熟的政策通過國家機(jī)關(guān)經(jīng)嚴(yán)格的法定程序上升為法律，政策起到作用將由臺前轉(zhuǎn)為幕后。

注釋：

高云龍.關(guān)于加強(qiáng)中央政策在地方執(zhí)行力的對策研究.中國人民大學(xué).2009.

黃明耀.民法適用基本問題研究.西南政法大學(xué).2003.

劉作翔.國家政策的法律地位不能忽視.北京日報.2016-09-12（13）.

全國人民代表大會.中華人民共和國民法通則.人民司法.1986（5）.4-13.

中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定.中國法學(xué).2014（6）.5-19.

佚名.中華人民共和國民法總則.陜西省人民政府公報.2017（14）.