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[摘 要]

社會治理是對公共生活領(lǐng)域的治理描述。人類社會的治理結(jié)構(gòu)，其理論發(fā)展與實踐運用均呈現(xiàn)以理性嬗變?yōu)橥怀鎏卣鞯闹卫砼c改革實踐流變。展開對社會治理理性的當(dāng)代審視與歷史反思，既是對既往治理事實的客觀描述與尊重，又是對未來治理模式的暢想與借鑒。審視社會治理模式的演變歷程，提煉治理理性的思維譜系對治理理性及其對應(yīng)建構(gòu)模式展開揚棄性評測，結(jié)合改革的時代背景，深化社會治理的理論視角，為中國服務(wù)型政府的建構(gòu)提供理性化的理論聲援。

[關(guān)鍵詞]

社會治理；公共行政；治理理性；現(xiàn)實批判；服務(wù)型政府

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008410X（2018）03006607

人類社會的出現(xiàn)是與對它的治理關(guān)聯(lián)在一起的，對美好生活的追求是治理變革的原動力。我們生活在一個“悖論的時代”[1]（P1），一個由工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型時代。公共問題紛繁復(fù)雜，傳統(tǒng)管控思維的社會治理模式已呈現(xiàn)明顯失靈，政府壟斷社會治理的格局逐漸失去合理性。公共行政改革需要秉持一種自我反思和批判性的精神，即首先在理論上尋求社會治理與現(xiàn)實訴求之間的差距，建構(gòu)一種新的社會治理模式，進而引導(dǎo)實踐中的公共生活向善發(fā)生。那么，我們該如何在積極的歷史反思中勾畫改革藍圖、實現(xiàn)社會發(fā)展呢？展開對社會治理理性的審思，可為社會治理和政府治理改革提供一個獨特的解釋與建構(gòu)視角。

一、社會治理理性：一個現(xiàn)代公共行政的反思視角

20世紀(jì)90年代，世界各國改革的浪潮一波波來襲，治理理論的提出與發(fā)展將整個世界帶入一場治變的革命。“治理”是一個西方舶來概念，它明顯區(qū)別于我們所熟悉的“統(tǒng)治”“管理”理念。“治理理論”作為一種系統(tǒng)性的理念，具有治理主體廣泛性、治理過程公共性、治理模式合作性等集體行動特征。社會治理的集體行動必然是以一定的認知基礎(chǔ)作為行動指南，而“理性”作為人類認知的高級階段，是人類文明進程與發(fā)展的重要標(biāo)志，凝結(jié)了人類對社會治理認知的基本邏輯。

（一）作為現(xiàn)代社會集體行動指引的治理理性

集體行動是人類從事生產(chǎn)生活的基本形式，一直為社會治理理論領(lǐng)域所廣泛討論。究其根源，人類社會往往是以群體意識的生成與治理秩序的獲取和維護為治理文明的標(biāo)志。價值、規(guī)則和規(guī)范往往是人們獲得集體行動一致性的三個要素[2]。組織作為集體行動的載體，一般可通過價值、規(guī)則或規(guī)范來指引集體行動。然而，縱觀社會運行實況，特別是官僚制組織出現(xiàn)以后，絕大多數(shù)表現(xiàn)為用剛性規(guī)則去整合集體行動，在很大程度上給組織帶來了必要的秩序供給。它是一種科學(xué)性的、純理性主義的思維，卻以壓制人的創(chuàng)造力，抑制人性為代價，最終造就出去人格化的機械系統(tǒng)。因此，作為一種理性模式，在工業(yè)化背景之下生成的官僚制結(jié)構(gòu)只不過是一種形式理性。這種基于“合理—合法”權(quán)威基礎(chǔ)上的協(xié)作模式，更多以表現(xiàn)工具理性見長，這在簡單的社會條件下確實大有可為。但當(dāng)社會呈現(xiàn)高度的復(fù)雜性和不確定性，共同的謀劃和實施就顯得難以掌控，對社會治理模式的改進相應(yīng)提出了更高的要求。然而，在整個20世紀(jì)所有對官僚制的批判，都未能針對集體行動的一致性提出真正意義上的解決方案。隨后，德治構(gòu)想應(yīng)運而生。德治路徑的社會合作治理模式整合了文化和道德內(nèi)涵，是當(dāng)今公共行政領(lǐng)域最具開發(fā)力的理論構(gòu)想。在這樣的組織里，“人是組織的行動系統(tǒng)，組織的一切必要設(shè)置都是圍繞著人的行動展開的，是為了促進人們的合作和為合作提供保障的。”[2]人類在進入以網(wǎng)絡(luò)信息為技術(shù)特征的后工業(yè)社會以來，為應(yīng)對紛繁復(fù)雜的社會事物，府際之間、國家與公民社會之間、甚至全球各國之間開展廣泛而深遠的合作成為必然選擇。各種表征事實與主流話語已經(jīng)支持和證明了合作治理是一種歷史趨勢?？梢哉f，現(xiàn)代社會的集體行動模式應(yīng)該是以合作為基本理念的社會治理。但合作“一直以一種理想的形式而存在……在迄今為止的歷史中，合作關(guān)系及其行為都沒有達到理想的境界?！盵3]（P95）可見，當(dāng)下合作治理理論還處于成長初始階段。怎樣促成具有合作特征的集體行動，需要對指導(dǎo)集體行動的價值展開剖析，尋求一種具有實質(zhì)理性的公共行政觀。

（二）作為政府治理現(xiàn)代化訴求的治理理性

在公共行政領(lǐng)域，政府改革與社會治理歷來是一個重要議題，兩者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與互動也凸顯為公共行政學(xué)研究與實踐的邏輯脈絡(luò)?，F(xiàn)代公共行政之所以能得到發(fā)展，從本質(zhì)上講，是因為在社會治理建構(gòu)過程中充分運用治理理性，現(xiàn)代性公共行政的發(fā)展史體現(xiàn)的正是社會治理的文明史。如果說治理現(xiàn)代性以凸顯現(xiàn)代理性為基本特點，那么以政府改革為切入點的社會治理理性變遷將把公共行政引向現(xiàn)代化的征途。不可否認，理性作為人特有的思維模式和行動指導(dǎo)，在整個人類社會發(fā)展過程中發(fā)揮過重大作用。但是，之前發(fā)揮過重大作用的以科學(xué)精神和技術(shù)導(dǎo)向為特征的理性思維及其對應(yīng)的治理模式，在后工業(yè)化社會背景下呈現(xiàn)失效的怪象。實際上，并非所有的治理理性都符合現(xiàn)代化的社會建構(gòu)訴求，盲目相信理性可以規(guī)劃指引人類的一切生活的觀點，尤其是作為近代以來的、以算計和科學(xué)預(yù)測為特征的、世俗的理性主義之理性，必然導(dǎo)致種種政治構(gòu)想和社會治理的烏邦托。因此，對政府治理合理性的探討必須立足于行為正當(dāng)性存在的基礎(chǔ)之上，政府治理行為的正當(dāng)性是社會治理能力建設(shè)的基礎(chǔ)。“正當(dāng)性”既是認識政府治理作用的理論視角，也是對合理性探討的理論前提。作為公共行政范式嬗變的一個標(biāo)志性考察要素，治理理性既是治理模式的一個重要洞悉視角，也是發(fā)現(xiàn)、解釋和建構(gòu)當(dāng)代公共行政模式的關(guān)鍵思維突破。中國正處在從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型期，展開對后工業(yè)社會的理論構(gòu)想與社會建構(gòu)是時代課題。政府作為社會治理的核心，其元治理作用的發(fā)揮必須摒棄絕對的理性主義精神。當(dāng)代政府在正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，謹慎辨明其職能設(shè)置與行動方式的合理性成了促進其治理體系和能力現(xiàn)代化的必然要求。

二、社會治理理性的歷史嬗變：公共行政范式的演進敘事視角

按照人類社會的歷史發(fā)展階段特點，一般可將公共行政劃分為三個階段與類型：農(nóng)業(yè)社會時期的統(tǒng)治行政；工業(yè)社會時期的管理行政；在逐漸邁入的后工業(yè)社會時期，服務(wù)行政取代前兩者登上歷史舞臺。每一種行政模式的演變過程都從根源上反應(yīng)為一種理性特征的嬗變過程。

（一）權(quán)力的憑借：舊時統(tǒng)治行政的非公共理性特征

農(nóng)業(yè)社會分屬兩個形態(tài)，即奴隸社會和封建社會。該時期的社會政治和行政是沒有分化的，屬于一種混沌狀態(tài)。行政活動主要是一種宗教和王朝的統(tǒng)治，其目的是通過統(tǒng)治秩序的獲取以維護統(tǒng)治階級的權(quán)威。統(tǒng)治階級憑借自身擁有的權(quán)力，運用各種權(quán)謀和手段控制人的思想和行動，從而將統(tǒng)治意識轉(zhuǎn)化為有效的社會行動，達至社會在“臣服”狀態(tài)下的秩序。如此觀之，作為行為的合理性特征更多表現(xiàn)為憑借身份等級所衍生出的專制權(quán)力的合法性，而這種合法性被證明是一種準(zhǔn)主觀判斷的“無理性”。事實上，這種“無理性”特征也是“理性”狀態(tài)的一種先期表達，理性的生成在很大程度上而言，正是靠對“無理性”根源的審視和摒棄基礎(chǔ)之上拓展開來的。事實也確實如此，在社會生產(chǎn)不發(fā)達，復(fù)雜性和不確定性程度不高的條件下，倚靠權(quán)力獲取社會治理的秩序仍然具有很大的合理性，雖然在走出農(nóng)業(yè)社會的過程中，這種合理性是具有歷史性的。

（二）制度的倚靠：傳統(tǒng)管理行政的工具理性特征

自理性作為工業(yè)社會的核心理念以來，行政的理論和實踐便基于理性不斷展開，在整個工業(yè)文明的進程中經(jīng)歷了多次范式轉(zhuǎn)變，且每次轉(zhuǎn)變都表征為基礎(chǔ)理性的更替、變遷、回歸等動態(tài)特征，并逐漸形塑出人們所觸及和體驗著的公共行政理性。結(jié)合公共行政思想的建構(gòu)與對應(yīng)治理實踐，產(chǎn)生于工業(yè)社會的理性具有“建構(gòu)—演進—悖論”的基本發(fā)展邏輯，具體表現(xiàn)為科學(xué)效率的原始建構(gòu)理性原則、注重人際關(guān)系的行為理性改進、尋求科學(xué)決策的政策理性探尋、批判傳統(tǒng)效率觀的價值理性反思、源于改革實踐的效率重塑五個歷史發(fā)展特征。

一是科學(xué)效率的原始理性建構(gòu)。當(dāng)人類社會步入工業(yè)社會時期，社會各領(lǐng)域的分化日益明顯，政治和行政也不例外。國家原本的政治與行政的混沌狀態(tài)被打破，行政活動正是在這種趨勢下逐步分離出來。威爾遜在19世紀(jì)末期首次提出“政治-行政”二分法，這一觀點的提出標(biāo)志著公共行政從政治學(xué)中脫胎出來，成為獨立的研究領(lǐng)域。換言之，“理性”實際上是工業(yè)社會的產(chǎn)物，是在祛除農(nóng)業(yè)社會的價值愚昧，追求科學(xué)化的進程中產(chǎn)生的價值觀點。這一時期由馬克斯·韋伯創(chuàng)立的官僚制組織理論正是基于科學(xué)理性的原則而設(shè)計的，它作為威爾遜的“政治—行政”二分理論的實踐載體，開啟了工業(yè)社會的治理文明。體現(xiàn)在具體行政實踐中便是設(shè)計和運行了一套符合“合理—合法”理想原則的、基于“技術(shù)合理性追求、工具理性、層級節(jié)制、權(quán)責(zé)明確等原則”的現(xiàn)代官僚制度。

二是注重人際關(guān)系的行為理性改進?，F(xiàn)代官僚制確立起的一套完整科學(xué)的公共行政理論體系具有一般普適性、嚴(yán)格等級性、非人格化、靜態(tài)化等一系列特征，造成了對人性的漠視，社會心理學(xué)開始就此向公共行政學(xué)發(fā)起挑戰(zhàn)。20世紀(jì)初期出現(xiàn)的“行為科學(xué)—人際關(guān)系”學(xué)說就給公共行政學(xué)以極大的反思性啟發(fā)。其中以西蒙為代表的學(xué)者對傳統(tǒng)的純科學(xué)理性發(fā)起質(zhì)問，認為與“完全理性”“尋求最優(yōu)”的“經(jīng)濟人”不同，“行政人”是“有限理性”的，并主張價值問題與事實問題的嚴(yán)格區(qū)分，認為一切假說必須經(jīng)過經(jīng)驗檢驗，強調(diào)以人的實際行為作為研究中心等。如此，公共理性的科學(xué)化進程開始融合對人本身的考量。

三是尋求科學(xué)決策的政策理性探尋。二戰(zhàn)后，面對諸如能源短缺、城市失業(yè)、環(huán)境污染等社會問題，單靠政府的行政手段已經(jīng)力不從心，效率低下。為了集中地解決這些公共問題，公共政策運動在這時產(chǎn)生了。早期的公共政策具有典型的科學(xué)性導(dǎo)向，認為公共政策主要致力于對各類零碎的社會學(xué)科進行整合，以便更科學(xué)有效地開展公共決策，使對各類公共事務(wù)的處理擁有有效、科學(xué)、統(tǒng)一的依據(jù)。林德布洛姆提出漸進決策模型，強調(diào)應(yīng)基于人決策信息有限、政策事件和環(huán)境具有具體性等特征條件出發(fā)而尋求合理的政策制度。這種出于決策的科學(xué)性而形成的政策理性事實上是對原始的科學(xué)和效率價值復(fù)歸性的實踐表達。

四是批判傳統(tǒng)效率觀的價值理性反思。20世紀(jì)六七十年代，公共行政和政府管理實踐面臨的挑戰(zhàn)越來越多。社會治理帶來科學(xué)效率的同時造成了社會公平、公正的價值缺失。如此，在反思主流行政學(xué)的基礎(chǔ)上，以沃爾多為代表的新公共行政學(xué)派主張：增加公共行政人員的價值判斷；將實現(xiàn)社會公平納入政府目標(biāo)；公共行政理論與實踐應(yīng)緊密結(jié)合，避免純思辨；打破封閉性，建構(gòu)具有開放性的新型組織形態(tài)；突出行政“公共性”的觀點；提出民主行政的觀點等。新公共行政在改革公共政策的制定和執(zhí)行方面產(chǎn)生了重大歷史影響，甚至到90年代后期，新公共行政的主張還在得到發(fā)揚，成為公眾參與機制設(shè)計的理論依據(jù)，這一系列價值設(shè)定極大促進社會項目的公平和正義。但是在具體的改革實踐中，新公共行政所遵從的一些價值理性存在空想的成分，難以操作化以付諸改革。

五是源于改革實踐的效率重塑。20世紀(jì)80年代初，西方出現(xiàn)了一場以改革政府部門為核心的“新公共管理運動”。這是一場由實踐開始所引發(fā)的理論關(guān)注。其理論依據(jù)可由公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學(xué)、新保守主義等進行理論確認，公共物品理論、交易成本理論、委托-代理理論等也對新公共管理產(chǎn)生了重大影響。洞悉這場源自改革實踐的理論運動，其改革的直接目的是提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，提高政府行政的效率。隨之而形成的“重塑政府”理論運動的基本精神主要表現(xiàn)為兩方面的基本導(dǎo)向：一是樹立顧客導(dǎo)向，二是建構(gòu)企業(yè)型政府。這場改革運動給當(dāng)時的政府治理改革帶來了效率，并在很大程度上滿足了公眾對公共產(chǎn)品的更好需求。盡管如此，新公共管理所造成的公共性缺失也成為理論和實踐所廣泛詬病的根源。

（三）道德的向往：轉(zhuǎn)型服務(wù)行政的實踐理性探尋

現(xiàn)實中的理性抉擇和實踐效果總會呈現(xiàn)各種類型的外部效應(yīng)，尤其是以科學(xué)和效率為價值的工具理性。它們往往或因本身理性達成條件不足而不能實現(xiàn)預(yù)設(shè)效果，或因?qū)茖W(xué)和效率的過分關(guān)注而忽略公平正義等社會價值，繼而帶來嚴(yán)重的社會負效應(yīng)。工業(yè)社會所秉持的科學(xué)管理精神主要倚靠的是法律法規(guī)等剛性制度的預(yù)測功能和控制功能。當(dāng)社會的復(fù)雜性和不確定性增加成為社會現(xiàn)實時，這種基于預(yù)測性和控制性目的的社會控制手段便逐漸失靈。如此，純科學(xué)理性便有了被替代的可能性和必要性。在當(dāng)今的社會治理實踐中，面對紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)，我們不能只關(guān)注事而不關(guān)注做事的人的因素，其中人的道德與社會的法律成為一對為社會治理理論界和實務(wù)界所廣泛熱議的范疇，德治正是基于這些論證和探究而不斷彰顯出其時代價值。這種基于道德的社會治理模式要求公共行政具有服務(wù)的特性，以服務(wù)行政為核心的社會治理實踐之理性，便是我們走向后工業(yè)社會所想望的實踐理性。因此，對于社會治理理性，尤其是對實踐理性知識的認知就顯得尤為重要。

三、后現(xiàn)代公共行政的“話語”：對社會治理理性的現(xiàn)實批判

審視當(dāng)代公共行政的理論發(fā)展，社會治理理性在人類社會結(jié)構(gòu)變遷過程中不斷被建構(gòu)、解構(gòu)、再建構(gòu)，以使社會治理理性與社會生活結(jié)構(gòu)相符合、社會治理模式與公共生活的本質(zhì)訴求相匹配。自20世紀(jì)末，以信息革命為標(biāo)志，人類社會開始進入后工業(yè)化階段，以往的公共行政范式受到了人們普遍質(zhì)疑。源于離我們改革現(xiàn)實背景最近的“新公共管理運動”所面臨的巨大合法性危機，對其批判聲音不絕于耳：如沉溺多年而再次發(fā)聲的“新公共行政”學(xué)派代表登哈特、弗雷德里克森等認為新公共管理模糊了公私行政領(lǐng)域的本質(zhì)區(qū)別，致使公共行政喪失基本的公共精神，于是他們提出以“公共服務(wù)理論”為依據(jù)的公共參與方案。但這種依然隸屬于工業(yè)社會的工具理性，最終被證明為一種形式民主方案。在社會轉(zhuǎn)型的過程中，對工具理性的超越需要首先實現(xiàn)對“理性”本身的解構(gòu)。以福布斯、米勒、法默爾、麥克斯.C.懷特等為代表的后現(xiàn)代公共行政學(xué)派對社會治理理性與價值的批判與解構(gòu)，實現(xiàn)了對現(xiàn)代公共行政全面而深刻的審思。

“后現(xiàn)代”作為一種反思而非闡釋性的理論，可以被看作是超越20世紀(jì)公共行政理論范式的研究新路。如果說現(xiàn)代社會的主要特征是對理性化的整合過程，那么后現(xiàn)代社會的情勢是“一種聯(lián)結(jié)片段的合理化過程”[4]（P390） 。這種片段是通過聯(lián)結(jié)各種不同參與者的言談，以取代對現(xiàn)代社會的理性整合。法默爾曾指出，“作為一種語言，公共行政理論體現(xiàn)為一系列的假設(shè)、直覺、觀念、方法、擔(dān)憂和希望，這些東西形成了關(guān)于公共行政的認識，指導(dǎo)著公共行政的行為?！盵5]（P2）后現(xiàn)代公共行政所體現(xiàn)的話語論證，是通過批判和重建兩個途徑展開對傳統(tǒng)公共行政范式的對抗。通過解構(gòu)的方式對官僚制、效率等行政價值展開批判，重建后工業(yè)社會背景下的公共行政理論大廈。

后現(xiàn)代公共行政認為，在范式意義上，管理主義取向的公共行政以控制導(dǎo)向見長、受效率支配，最終反映的是工具理性原則?？茖W(xué)主義與技術(shù)理性的分析路數(shù)始終是關(guān)于公共行政顯性或隱性的宏大敘事?，F(xiàn)代性語境所描繪的始終是一副人們?yōu)樽非罂茖W(xué)、效率與理性而進行公共行政變革的美好圖景，卻始終無法掩飾治理改革的工具理性本身的結(jié)構(gòu)性缺陷，并最終妨礙了公共行政終極性的價值理性的實現(xiàn)。盡管新公共管理運動表現(xiàn)出對激進官僚制的摒棄要求，但不能擺脫整個20世紀(jì)的公共行政發(fā)展都屬于完善官僚制要求的事實，即便是諸如新公共服務(wù)理論在內(nèi)的一些標(biāo)榜為“新”的理論，都未能擺脫這樣的研究框架?，F(xiàn)代社會總是誘導(dǎo)我們以工具性的眼光來看這個世界，要抗拒這種觀察方式很難，但又很重要。因此，在現(xiàn)代性關(guān)照下的公共行政難以擺脫技術(shù)和工具理性的桎梏，繼而這種在工業(yè)社會后期呈現(xiàn)內(nèi)含不同治理理性的社會治理模式陷入治理困境。

至此，我們結(jié)合工業(yè)社會時期的行政活動范式演變展開了其理性知識的梳理和探討。工具理性促進了偉大的工業(yè)社會文明，但無論是基于科學(xué)和效率的社會控制技術(shù)的發(fā)明，還是基于公正、公平等公共性價值的強調(diào)，在付諸公共行政和社會治理實踐中，所采取的都是一種控制性手段，只是每個階段的控制方案不同而已。如用等級化制約協(xié)作行動的官僚制、利用人際屬性中和社會的強機械性、公共政策的科學(xué)制定是為追求對社會治理的預(yù)見性和可控性、靠契約達成公私伙伴關(guān)系的公共管理模式等，它們均通過各種類型的制度結(jié)構(gòu)了社會治理，并最終推導(dǎo)為一種追求個人利益和控制權(quán)威的工具理性思維。至于抽象的公正公平價值也因找不到合適的控制技術(shù)難免流于空想。在走向全球化和后工業(yè)化的進程中，這不得不再次引導(dǎo)我們基于社會治理現(xiàn)實重新確立新的社會治理理性，以替代工業(yè)社會時期以控制為導(dǎo)向和制度為路徑的工具理性。

四、重構(gòu)社會治理理性：服務(wù)型政府的理性建構(gòu)

以上我們分析和討論了社會治理及其理性的嬗變過程，并從后現(xiàn)代的“話語”理論視角反思了現(xiàn)代意義上的治理理性，以期為當(dāng)代中國公共行政尤其是政府改革提供治理理性途徑的理論支持。在走向后工業(yè)化進程的當(dāng)下，社會治理的結(jié)構(gòu)正由“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)向網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，作為集體行動特殊類型的社會治理活動也需要以合作的模式開展，且這種“合作”是明顯區(qū)別于農(nóng)業(yè)社會時期的“互助”和工業(yè)社會時期的“協(xié)作”模式。它摒棄了工具理性的形式合理性，憑借道德屬性擁有了實質(zhì)性內(nèi)涵的實踐理性。合作成了社會治理的目的而非工具，社會治理的實踐理性即合作理性。從政府治理改革方面來看，社會治理的合作走向與服務(wù)型政府的建設(shè)是同構(gòu)的（見圖1）。換言之，要想將社會治理的模式和格局引向具有實質(zhì)理性的合作中來，作為社會治理行動重要一元的政府必須首先實現(xiàn)自身職能模式的轉(zhuǎn)變，即向服務(wù)型政府模式發(fā)展。

囿于傳統(tǒng)陳舊的思維模式，學(xué)術(shù)界對服務(wù)型政府模式的探討往往被置于既有政府模式框架下的技術(shù)性改造之中，即現(xiàn)實生活中的行政管理者在應(yīng)對復(fù)雜的社會公共問題時，仍舊自覺不自覺地過度依賴工具和技術(shù)手段，控制政策制定進程，設(shè)計各種選擇，動員民眾和評估績效，以此尋求解決問題的方案[1]（P17，19）。實際上就服務(wù)型政府的性質(zhì)而言，其本身是需要在社會轉(zhuǎn)型的形勢下進行重新探討的新型政府模式。這從表面上而言是對社會治理模式和政府改革模式的實踐性探討，實質(zhì)上是根據(jù)社會治理理性演進規(guī)律，在對社會治理實踐的關(guān)照狀態(tài)下進行的應(yīng)然邏輯思考。

（一）政府的治理主導(dǎo)作用方面

創(chuàng)建更加美好的公共生活是市民社會的共同愿望和奮斗動力。作為整合公共利益的重要機制和載體、社會的核心治理者，政府的特殊主體地位不可否認，其元治理作用不可削弱，只能加強?？v觀整個公共行政的發(fā)展史，政府的傳統(tǒng)角色被客觀的歷史轉(zhuǎn)型和時代訴求一再質(zhì)疑。農(nóng)業(yè)社會時期唯我獨尊的統(tǒng)治行政不能再在工業(yè)社會的浪潮中茍活，繼而被管理行政占盡風(fēng)頭；引領(lǐng)風(fēng)騷數(shù)百年之后，管理行政冰涼冷漠的性格也逐漸顯出不適應(yīng)社會發(fā)展的一面，意料之外卻也在情理之中地被后工業(yè)社會黎明的曙光刺傷雙眼，迷失方向。強權(quán)社會的后發(fā)力量嚴(yán)重削弱了政府的強勢力，面對新時期紛繁復(fù)雜的突發(fā)事件、危機事件，政府顯得捉襟見肘，對內(nèi)自理困難，對外安民失靈。在高度復(fù)雜性的社會條件下，作為一個有擔(dān)當(dāng)?shù)恼枰獙ψ陨頇?quán)能運作展開反思。如何讓政府的元治理角色在后工業(yè)化進程中發(fā)揮更大的積極作用，提供有序和諧的公共生活，對此學(xué)術(shù)界展開了許多富有成效的探討和研究，其中最具代表性和前瞻性的研究當(dāng)屬服務(wù)型政府模式的提出?？疾旆?wù)型政府的理論建構(gòu)和實踐發(fā)展史，可以總結(jié)成：理論建構(gòu)模型極具創(chuàng)新性和前瞻性，實踐發(fā)展現(xiàn)狀卻窘態(tài)萬象。

（二）政府的治理理性秉持方面

隨著人類從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的演進，對社會治理理性認識的加深，原來被寄予高度希望的理性化行政管理在很大程度上成為了批判的對象。服務(wù)型政府作為一種全新的行政模式構(gòu)想，是人類社會治理文明的必然走向。我們需要引導(dǎo)政府官員充分了解和接受服務(wù)型政府的觀念和內(nèi)涵，認清服務(wù)型政府在歷史中的定位，并最終引使他們更為自覺地探索服務(wù)型政府建構(gòu)的現(xiàn)實創(chuàng)新舉措方案。其實在反思中國的社會治理過程中，每個人的思想深處都存在著一種支配其思想與行動的相應(yīng)理論。根據(jù)“統(tǒng)治型政府—管理型政府—服務(wù)型政府”的歷史解析框架，尋求公共行政的理性嬗變與批判視角，發(fā)現(xiàn)在高度復(fù)雜性的社會條件下，多元治理主體構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)治理空間逐漸形成，以政府為本位的治理模式漸漸失去了合理性。故而，我們在后工業(yè)化進程中向往的應(yīng)是一個小而精、有限性、高效、具有責(zé)任感和回應(yīng)性的服務(wù)型政府。這樣的政府排斥了以技術(shù)為主導(dǎo)的形式理性，取而代之，獲得一種擁有“他在性”的實質(zhì)理性，即“是‘道德的他者，而且顯然，每個行政活動都直接或間接地會影響到委托人、下屬、上司甚至旁觀者”[5]（P2）。如果做到了這一點，服務(wù)型行政建設(shè)就取得了積極進展。

（三）服務(wù)型政府模式的遠景方面

雖然在理論和實踐上都響應(yīng)了服務(wù)型政府的建構(gòu)，但是作為一種治理的組織模式，官僚制的組織模式建構(gòu)仍然是現(xiàn)代組織的基本類型。這種以工具理性原則建構(gòu)起來的基本組織范型，在工業(yè)化進程中確實適應(yīng)了社會化大生產(chǎn)的需要，然而在經(jīng)歷數(shù)幾十年輝煌后，對官僚制的組織形態(tài)批判紛至沓來。至此，要想建構(gòu)一種以服務(wù)形態(tài)為主要治理模式的政府治理體系，必須擺脫這種自上而下、固化僵化的官僚組織模型。在這樣的情勢之下，基于合作理性精神建構(gòu)的合作組織體系應(yīng)運而生。在合作治理體系之中，公民個人、非政府組織等都被列為與政府地位平等的行動主體，而作為社會委托代理人的政府被視為社會治理的主導(dǎo)，旨在維護和服務(wù)合作治理體系。服務(wù)的理性特征是以排除形式的工具理性和操作迷離的價值理性為基礎(chǔ)，具有與社會合作治理實踐相融合、突出行政道德考量的實踐理性。這樣的政府治理模式便可在維護實質(zhì)合理性的過程中擁有持久的合法性和正當(dāng)性。當(dāng)然，公共行政的理論始終來源于具體實踐，關(guān)于服務(wù)型政府的理論依舊具有建構(gòu)性，需要在公共行政的實踐中不斷驗明和發(fā)展。

五、結(jié) 論

在人類社會的發(fā)展史上，社會治理方式的每一次變革都可以發(fā)現(xiàn)理性的巨大力量。從理性的演進視角分析社會治理的模式變革及其意義，能更為深刻理解社會治理的內(nèi)涵，在更高的層面上審視和反思公共行政的治理變革價值。當(dāng)前我們正處于全球化和后工業(yè)化的轉(zhuǎn)型期，高度復(fù)雜性和高度不確定性的公共生活狀態(tài)呈現(xiàn)一系列應(yīng)接不暇、紛繁復(fù)雜、亟待解決的社會問題。毋庸置疑，對社會治理理性的“揚棄—創(chuàng)新”是根本思路。從公共行政的產(chǎn)生伊始，便注定了社會治理和政府治理的改革與創(chuàng)新將會基于具體的理性思維而得以實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，對公共行政的治理理性思考是指引我們認識當(dāng)代公共行政及社會治理實踐的燈塔。這一判斷并非抽象空洞，而是可以基于公共行政的范式演進向度、從公共行政的理論建構(gòu)和治理實踐中找尋到依據(jù)?！澳囊粋€國家能夠面對高度復(fù)雜性和高度不確定性的事實而在社會治理方式方法上取得創(chuàng)新性成果，誰就會掌握主動權(quán)，就能夠率先走進后工業(yè)社會。”[6]中國何時擁有應(yīng)對和處理高度復(fù)雜性和高度不確定性的實踐理性思維模式、行動方案與執(zhí)行力，中國才有可能在社會治理改革中取得成功，并從容地邁向后工業(yè)社會?？傊杂X去除以工具和技術(shù)理性為特征的形式理性，自覺培養(yǎng)具有道德關(guān)照的實踐理性思維，積極建構(gòu)服務(wù)型政府是我們面向社會轉(zhuǎn)型所應(yīng)該秉持的最為基本的社會治理理論和實踐態(tài)度。

參考文獻：

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[3]張康之.合作的社會及其治理[M].上海：上海人民出版社，2014.

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[5][美]戴維·約翰·法默爾.公共行政的語言——官僚制、現(xiàn)代性和后現(xiàn)代性[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005.

[6]張康之.論高度復(fù)雜性條件下的社會治理變革[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2014，（9）.

責(zé)任編輯：王 篆