楊弘毅

在防范和化解金融風(fēng)險成為中國三大攻堅戰(zhàn)之首的大環(huán)境下，PPP項目的風(fēng)險格外引人關(guān)注，控制不斷擴(kuò)張的PPP項目的風(fēng)險，已然成為了中國防范和化解金融風(fēng)險的重要組成部分。其中，由政府承擔(dān)支出責(zé)任的預(yù)算管理已經(jīng)成為確保PPP項目正常運作、管控財政風(fēng)險的重要方法。

預(yù)算管理緣何重要

預(yù)算管理制度是控制PPP項目風(fēng)險的重要工具。通常來說，借助推行PPP模式來吸引社會資本加入到公共產(chǎn)品供給之中，能夠極大地節(jié)省財政投資，減少財政負(fù)擔(dān)。然而，由于PPP項目本身具有公益性特點，對種類各不相同的PPP項目，政府需擔(dān)負(fù)著各式各樣的支出責(zé)任。例如，某些項目要求政府能在項目公司中占部分股份，產(chǎn)生資本金支出；某些項目由政府給予其可行性缺口補貼，在某個時間段，政府給PPP項目稅收減免之類的優(yōu)惠政策等。如此一來，在整個PPP項目構(gòu)建、運作進(jìn)程中，就產(chǎn)生了政府財政的支出責(zé)任，極大地影響著正常財政收支，可能影響財政收支平衡。所以，應(yīng)把此類支出責(zé)任控制在政府財政能夠承擔(dān)的范疇之中。此外，關(guān)于預(yù)算管理方面，對PPP項目不同時間段的支付責(zé)任，只有構(gòu)建起明確的控制紅線，才能將能夠合理高效地管控支出進(jìn)度與過程，避免財政風(fēng)險的產(chǎn)生。

中期預(yù)算管理能夠降低PPP項目的財政風(fēng)險。PPP項目通常周期長、利益涉及廣、不確定因素多，在項目的進(jìn)行過程中會發(fā)生眾多難以預(yù)估的變動，增加財政預(yù)算管理的難度?，F(xiàn)階段，我國中期財政預(yù)算改革正穩(wěn)健開展，應(yīng)充分切合現(xiàn)代財政制度及現(xiàn)代化國家治理理念，把PPP項目財政支出作為中期預(yù)算管控的重點，考查項目在將來各年度對預(yù)算資金的需求狀況，借助滾動預(yù)算編制，保證每項財政資金都能夠按時、充分到位，提升規(guī)避財政風(fēng)險的前瞻性，切實保障財政資金的安全。

當(dāng)前制度有哪些短板

PPP項目物有所值論證對財政預(yù)算風(fēng)險控制有限。依照財政部相關(guān)政策的要求，PPP項目必須要符合物有所值論證，才可以步入采購、運營等環(huán)節(jié)，政府的支出才可以歸入到預(yù)算管理中。在此過程中，如果物有所值論證不夠嚴(yán)謹(jǐn)，那么將會對PPP項目的預(yù)算管理造成不良影響。首先，在制度層面，財政部要求當(dāng)前物有所值論證以定性評價為重點，定量評價作為項目全生命周期內(nèi)風(fēng)險分配、成本測算和數(shù)據(jù)收集的重要手段，并為項目決策和績效評價提供參考依據(jù)。在全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與收益分配等方面，主觀因素較多，打分彈性頗大，難以準(zhǔn)確評價該項目。其次，在具體實行層面，存在有把PPP項目當(dāng)作政績工程的現(xiàn)象，使得物有所值論證缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性，評價過程浮于形式。所以，現(xiàn)階段的物有所值論證，還無法合理高效地規(guī)避PPP項目財政預(yù)算風(fēng)險。

PPP項目政府預(yù)算管理制度有待健全和改進(jìn)。隨著PPP項目的不斷發(fā)展，目前所采用的政府預(yù)算管理制度已經(jīng)無法充分滿足其管理要求。主要表現(xiàn)在以下三個方面：第一，PPP項目的預(yù)算管理還需要進(jìn)一步健全和完善，提高其正確性和可靠性。因為被現(xiàn)行預(yù)算管理體制和各級人民代表大會審議批準(zhǔn)預(yù)算時間的限制，各地區(qū)在年初編制預(yù)算與審核PPP項目規(guī)模的過程中，還無法有效的明確政府一般債券資金支出的金額和上級財政轉(zhuǎn)移支付的金額，在實際執(zhí)行的過程中，該部分支出通常都是通過預(yù)算調(diào)整手段進(jìn)行管理的。如此一來，就會對政府明確當(dāng)年P(guān)PP項目的規(guī)模帶來一定的影響。第二，在PPP項目預(yù)算實施的過程中，預(yù)算資金不能實時到位，一些地方政府沒有嚴(yán)格根據(jù)合同的規(guī)定與預(yù)算的安排來撥付財政補貼或相關(guān)費用，甚至隨意侵占、挪用該項資金，這樣不僅會使社會資本的利益受到損失，還會損害政府信用。如果由于預(yù)算資金問題導(dǎo)致項目公司破產(chǎn)倒閉，當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境將受到嚴(yán)重影響。第三，從現(xiàn)階段政府預(yù)算、決算的信息公開與披露來看，PPP項目的投資、補貼等內(nèi)容公開程度較低，公眾無法進(jìn)行有效監(jiān)督，社會資本也無法準(zhǔn)確、全面地了解政府財政信息，增加了投資顧慮，影響了投資熱情。

如何完善

構(gòu)建完善的中長期政府預(yù)算管理制度。政府可以借助編制、實施中期預(yù)算，把本級政府承諾的PPP項目支出計入中期預(yù)算管理，和年度預(yù)算進(jìn)行對接，滾動編制。在資金安排上，以安全性為導(dǎo)向，將政府承諾的PPP項目支出放在首位，切實保證資金及時撥付，履行合同義務(wù)?？尚行匀笨谘a貼可借鑒以前年度經(jīng)驗，根據(jù)適當(dāng)?shù)谋嚷收郜F(xiàn)計入當(dāng)年預(yù)算支出，并配以相應(yīng)說明。此外，還應(yīng)充分發(fā)揮中期預(yù)算的預(yù)警功能。政府可以在進(jìn)行中期預(yù)算的編制及實施時，合理預(yù)估未來三年的財政收支規(guī)模，以便及時準(zhǔn)確地針對PPP項目的運營狀況作出適當(dāng)調(diào)整。

規(guī)范政府預(yù)算資金使用的信息披露。無論是PPP項目的構(gòu)建運作管理，還是政府預(yù)算收支管理，政府均應(yīng)該把PPP項目中政府承諾支出的詳細(xì)信息向社會公眾披露，以便社會公眾和企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。其一，在各級政府年度預(yù)算、決算報告中，應(yīng)明確詳盡地公開本級政府本年度PPP項目運作狀況及支出安排。此外，還應(yīng)披露可行性缺口補貼的總額，自覺、積極地接受社會公眾監(jiān)督，合理管控政府承諾支出的規(guī)模與增速。其二，通過政府綜合財務(wù)報告來真實體現(xiàn)PPP項目的整體運作狀況和政府財政支出情況，明確項目架構(gòu)中政府的職責(zé)范圍，有效保障社會資本的利益不受損害。

健全PPP項目財政預(yù)算績效評價機(jī)制。政府需要進(jìn)一步健全和完善PPP項目的預(yù)算績效管理機(jī)制。首先，完善PPP項目績效預(yù)算管理的相關(guān)法規(guī)。明確PPP財政支出的績效評價機(jī)制，擬定詳細(xì)執(zhí)行方案。其次，構(gòu)建獨立、科學(xué)、有效的PPP項目預(yù)算管理績效評價制度?？梢越柚鷺?gòu)建PPP項目的績效評級指標(biāo)體系，合理選用項目績效評價方法。最后，合理運用績效評價結(jié)論，將其作為整改、優(yōu)化項目管理的依據(jù)，為中期規(guī)劃和預(yù)算調(diào)整提供數(shù)據(jù)支持，同時建立相關(guān)數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)計評價結(jié)果，為后期政府選擇項目合作方提供參考。PPP項目政府承諾支出的績效評價，應(yīng)該以第三方機(jī)構(gòu)評價為主，以政府內(nèi)部評價為輔，公開績效評價結(jié)果，接受公眾監(jiān)督。

預(yù)算管理與資金管理相結(jié)合。預(yù)算管理的規(guī)范性是確保項目開展的主要前提，資金管理的安全性是推動項目進(jìn)行的重要保障。因此，要想做好PPP項目，就必須重視預(yù)算管理和資金管理的結(jié)合。參與各方應(yīng)該建立以預(yù)算管理為重點， 以資金管理為中心的內(nèi)控制度，將資金管理和預(yù)算管理聯(lián)系起來。首先，要強化結(jié)余資金管理。根據(jù)PPP項目資金的長期性與波動性特征，可以設(shè)立項目穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，填補預(yù)算資金可能出現(xiàn)的漏洞。其次，要明確資金用途，嚴(yán)格依照專項資金或一般預(yù)算資金進(jìn)行集中撥付，確保?？顚Ｓ?，嚴(yán)格根據(jù)預(yù)算安排，合理調(diào)度資金，確保PPP項目高質(zhì)量完成。

（作者單位：華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司）

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