山東銀監(jiān)局課題組

近年來(lái)，在國(guó)務(wù)院和省政府的政策引導(dǎo)和有力推動(dòng)下，山東省普惠金融總體發(fā)展勢(shì)頭較好，機(jī)構(gòu)體系不斷豐富，產(chǎn)品服務(wù)穩(wěn)步提升，但在普惠金融發(fā)展的廣度、深度、高度方面還有較大提升空間，普惠金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、助力新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的正向作用還有待進(jìn)一步提升。發(fā)展普惠金融已成為當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“補(bǔ)短板”和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換“強(qiáng)弱項(xiàng)”的重要內(nèi)容，也是解決金融業(yè)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的重要途徑。

普惠金融發(fā)展取得積極成效

普惠金融基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋面穩(wěn)步擴(kuò)大。近年來(lái)，全省銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、自動(dòng)機(jī)具、助農(nóng)服務(wù)點(diǎn)等建設(shè)取得積極進(jìn)展，并不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村延伸，有力拓寬了基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋面。全省銀行業(yè)已實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)物理網(wǎng)點(diǎn)全覆蓋；鄉(xiāng)鎮(zhèn)布設(shè)ATM機(jī)1.5萬(wàn)余臺(tái)；縣域及以下布設(shè)POS機(jī)80萬(wàn)余臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了行政村基礎(chǔ)金融服務(wù)點(diǎn)全覆蓋。打造“助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)+”農(nóng)村助農(nóng)綜合服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全省行政村金融基礎(chǔ)設(shè)施、助農(nóng)取款服務(wù)、手機(jī)支付業(yè)務(wù)“三個(gè)全覆蓋”，在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)金融服務(wù)“村村通”。全省共布放行業(yè)多應(yīng)用POS機(jī)具14.79萬(wàn)臺(tái)，年實(shí)現(xiàn)電子現(xiàn)金交易量1.03億筆。此外，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深入發(fā)展和普及，銀行卡、網(wǎng)上銀行、手機(jī)銀行、移動(dòng)支付等金融服務(wù)普及率和使用率迅速提升。全省個(gè)人賬戶總量已達(dá)60多億個(gè)，累計(jì)發(fā)行銀行卡約4億張，用于移動(dòng)支付的電子資金賬戶約7000萬(wàn)個(gè)。

薄弱領(lǐng)域金融資源支持力度逐步提升。小微企業(yè)、三農(nóng)、扶貧等薄弱領(lǐng)域和弱勢(shì)群體成為普惠金融服務(wù)重點(diǎn)，全省銀行業(yè)持續(xù)推進(jìn)小微社區(qū)支行、小微專(zhuān)營(yíng)機(jī)構(gòu)、科技支行等專(zhuān)業(yè)化普惠專(zhuān)營(yíng)或特色機(jī)構(gòu)建設(shè)，不斷提高小微、涉農(nóng)金融服務(wù)水平，小微企業(yè)貸款連續(xù)六年實(shí)現(xiàn)“三個(gè)不低于”，涉農(nóng)信貸和扶貧信貸投放持續(xù)增長(zhǎng)。截至2017年末，全省小微企業(yè)貸款余額17565.51億元，同比增長(zhǎng)9.57%，惠及54.55萬(wàn)戶小微企業(yè)，小微企業(yè)申貸獲得率提升至95.39%。山東轄區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)三農(nóng)融資余額27782億元，持續(xù)實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)，轄區(qū)累計(jì)投放扶貧信貸總額877億元，較年初增長(zhǎng)75%，共惠及貧困人口74.7萬(wàn)人。其中小額扶貧信貸余額84億元，惠及貧困人口29萬(wàn)人；48個(gè)革命老區(qū)小額扶貧信貸余額55億元，惠及人口23萬(wàn)人；有扶貧任務(wù)的1451個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實(shí)現(xiàn)了小額扶貧信貸銀行“包干服務(wù)”制度。2017年，山東轄內(nèi)保險(xiǎn)行業(yè)承擔(dān)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任22.03萬(wàn)億元，為農(nóng)戶提供了593.2億元的風(fēng)險(xiǎn)保障。

普惠金融發(fā)展亦面臨突出問(wèn)題

業(yè)態(tài)發(fā)展不平衡。山東省金融業(yè)總資產(chǎn)中，銀行業(yè)占94.7%，保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)分別僅占3.7%和1.6%。全省銀行鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率、基礎(chǔ)銀行服務(wù)行政村覆蓋率均為100%，保險(xiǎn)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率和行政村覆蓋率在75%左右，證券機(jī)構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“零網(wǎng)點(diǎn)”。小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司等新型地方金融組織數(shù)量較多，但單體實(shí)力不強(qiáng)，管理不規(guī)范，融資成本居高不下，還不能有效發(fā)揮對(duì)傳統(tǒng)金融的補(bǔ)充作用。第三方支付主要服務(wù)城市地區(qū)，行業(yè)總體上服務(wù)三農(nóng)較少。唯一一家民營(yíng)銀行剛剛開(kāi)業(yè)，新型金融機(jī)構(gòu)數(shù)量相對(duì)較少，功能和作用有待發(fā)揮。P2P網(wǎng)貸、互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)、互聯(lián)網(wǎng)基金等新興金融業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，雖在降低金融服務(wù)門(mén)檻、提高金融服務(wù)覆蓋面等方面發(fā)揮了一定作用，但發(fā)展不規(guī)范，潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。

供需匹配度不均衡。主要體現(xiàn)為兩個(gè)“集中度”高：一是金融服務(wù)地區(qū)集中度高。全省60%以上的銀行網(wǎng)點(diǎn)、80%以上的ATM機(jī)集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城區(qū)，理財(cái)、投資、資產(chǎn)管理等金融產(chǎn)品和金融服務(wù)更多集中于城區(qū)，偏遠(yuǎn)地區(qū)和農(nóng)村居民金融服務(wù)的便利性和可得性仍相對(duì)較低，農(nóng)村貧困人口的金融服務(wù)滿足度不高。德州、濱州、聊城、棗莊、濟(jì)寧、菏澤等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人口總量占全省的36.76%，貸款僅占全省的18.59%，貧困人口利用金融支持?jǐn)[脫貧困還需要更多的政策扶持。二是金融服務(wù)客戶集中度高。從地方法人機(jī)構(gòu)看，城商行大中型客戶貸款占比39.29%；農(nóng)商行大中型客戶貸款占比21.16%。雖然城商行、農(nóng)商行等轄內(nèi)法人機(jī)構(gòu)立足當(dāng)?shù)兀?wù)實(shí)體，對(duì)小微企業(yè)貸款占比超過(guò)大中型企業(yè)，但從轄內(nèi)銀行業(yè)信貸投放來(lái)看，大中型企業(yè)貸款占比仍為57.26%。此外，農(nóng)民資金互助業(yè)務(wù)尚不能很好地滿足低成本、互助性的政策初衷。

特色供給不足。部分金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品同質(zhì)化較為嚴(yán)重，產(chǎn)品針對(duì)性、細(xì)化度不高，特別是針對(duì)青年創(chuàng)業(yè)群體、下崗失業(yè)人員、貧困人口、殘障人士等的特色融資產(chǎn)品管理機(jī)制尚不成熟，具有普惠特色的融資類(lèi)產(chǎn)品供給不足。同時(shí)，由于受普惠金融對(duì)象的自身弱質(zhì)性，很難滿足傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)融資抵質(zhì)押政策及風(fēng)險(xiǎn)控制要求， 融資擔(dān)保公司缺乏針對(duì)普惠金融服務(wù)對(duì)象的差異化擔(dān)保政策，外加政策性融擔(dān)體系尚未建立，縣域政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)較少等因素，針對(duì)農(nóng)村居民的金融投資產(chǎn)品和針對(duì)新型輕資產(chǎn)小微型公司的知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、信用貸款、輕資產(chǎn)融資等新型產(chǎn)品供給不足，融資難、融資貴問(wèn)題仍較為突出。侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的現(xiàn)象依然存在，部分金融機(jī)構(gòu)特別是農(nóng)村基層網(wǎng)點(diǎn)，由于服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、內(nèi)控管理不嚴(yán)，仍存在手續(xù)繁瑣、故意刁難甚至是頂冒名貸款、誤導(dǎo)保險(xiǎn)銷(xiāo)售、挪用客戶資金等違法違規(guī)現(xiàn)象， 嚴(yán)重侵害了金融消費(fèi)者權(quán)益。

外部生態(tài)不佳。近年來(lái)，受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響，部分企業(yè)誠(chéng)信守信意識(shí)薄弱， 轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、背信違約、逃廢債務(wù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，部分普惠對(duì)象未納入征信系統(tǒng)，誠(chéng)信意識(shí)較弱，社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)任重道遠(yuǎn)，普惠金融發(fā)展的基礎(chǔ)不夠牢固。最后，轄內(nèi)各類(lèi)投資理財(cái)公司、擔(dān)保公司、農(nóng)民合作社、P2P平臺(tái)等違規(guī)經(jīng)營(yíng)、負(fù)責(zé)人“跑路”等事件呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，民間借貸風(fēng)險(xiǎn)加速暴露，非法集資案件和金額大幅增加。山東省P2P平臺(tái)數(shù)量和問(wèn)題平臺(tái)數(shù)量高居全國(guó)前列，部分網(wǎng)貸機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，個(gè)別甚至非法集資，既給居民財(cái)富帶來(lái)巨大損失，也嚴(yán)重?cái)_亂了地方金融生態(tài)環(huán)境。

對(duì)策和建議

大力發(fā)展普惠金融，對(duì)解決好山東發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中走在前列、在新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換中繼續(xù)打頭陣具有至關(guān)重要的作用。要發(fā)揮政府的支撐引領(lǐng)作用，助推普惠金融商業(yè)可持續(xù)；積極運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，破解普惠金融成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、信息不對(duì)稱(chēng)的難題；找準(zhǔn)制約因素，優(yōu)化普惠金融外部環(huán)境。

在普惠金融定位上嚴(yán)格邊界。普惠金融行為界定的寬泛化和不嚴(yán)謹(jǐn)，容易產(chǎn)生輿論誤導(dǎo)、政策套利和金融消費(fèi)者欺詐等一系列問(wèn)題。在實(shí)踐層面上，在特殊的國(guó)情背景下，只有金融服務(wù)和金融創(chuàng)新針對(duì)小微企業(yè)、三農(nóng)、低收入群體等長(zhǎng)尾群體，并符合公平性、便利性、安全性、價(jià)格合理等特征，才能界定為普惠金融。普惠金融要建立在商業(yè)可持續(xù)基礎(chǔ)上，不是慈善金融，不是救濟(jì)金融，也有異于政策性金融。要充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，依靠市場(chǎng)主體的力量，逐步培育普惠金融市場(chǎng)。隨著數(shù)字化時(shí)代的到來(lái)，普惠金融與數(shù)字技術(shù)加速融合創(chuàng)新，為解決普惠金融主體成本高、風(fēng)險(xiǎn)高難題提供了可行路徑。也要防止打著普惠金融的旗號(hào)，借助互聯(lián)網(wǎng)從事非法集資等違法活動(dòng)。

在政府支撐引領(lǐng)上筑牢根基。有效市場(chǎng)和有為政府是普惠金融發(fā)展的兩個(gè)驅(qū)動(dòng)輪。普惠金融不是金融部門(mén)單獨(dú)之事，由于存在市場(chǎng)失靈、機(jī)會(huì)不均、金融生態(tài)失衡等原因，針對(duì)小微企業(yè)、三農(nóng)等領(lǐng)域的金融排斥現(xiàn)象顯著，市場(chǎng)難以自發(fā)形成有效的普惠金融體系，在現(xiàn)階段，需要政府的強(qiáng)力支持、適度干預(yù)并負(fù)擔(dān)相應(yīng)成本。地方政府要加大普惠金融發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立跨部門(mén)的普惠金融工作機(jī)制，整合并統(tǒng)籌各項(xiàng)普惠政策，強(qiáng)化部門(mén)政策協(xié)同性和一致性，加強(qiáng)對(duì)基層政府的考核督導(dǎo)，將普惠金融發(fā)展納入全省綜合績(jī)效考核框架。主導(dǎo)建設(shè)普惠金融基礎(chǔ)設(shè)施，加大財(cái)政資金投入，探索普惠金融發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)基金、財(cái)政扶貧資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、財(cái)政貼息資金和地方政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等優(yōu)惠政策的作用，破解普惠金融業(yè)務(wù)內(nèi)生動(dòng)力不足難題，為普惠金融發(fā)展注入“強(qiáng)心劑”，助推商業(yè)可持續(xù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在優(yōu)化普惠金融市場(chǎng)環(huán)境上對(duì)癥下藥。良好的普惠金融市場(chǎng)環(huán)境才能更有效支撐普惠金融向縱深發(fā)展，要厘清普惠金融業(yè)務(wù)邊界，整合小微企業(yè)、三農(nóng)、扶貧、助學(xué)等普惠金融薄弱環(huán)節(jié)貸款數(shù)據(jù)， 建立完善重點(diǎn)領(lǐng)域普惠金融貸款指標(biāo)體系。加大各類(lèi)信息平臺(tái)整合和互聯(lián)互通力度，完善征信、產(chǎn)權(quán)登記、評(píng)估、流轉(zhuǎn)等配套措施，著力改善普惠金融領(lǐng)域信息不對(duì)稱(chēng)、信用缺失等問(wèn)題。建立金融知識(shí)教育發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，納入國(guó)民教育體系，提升消費(fèi)者金融素養(yǎng)。進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)信用體系建設(shè)，嚴(yán)厲打擊惡意逃避銀行債務(wù)行為，加強(qiáng)失信行為懲戒，提高金融糾紛案件審結(jié)效率，解決金融案件積壓和執(zhí)行難問(wèn)題，為普惠金融發(fā)展?fàn)I造風(fēng)清氣正的市場(chǎng)環(huán)境。

（本文僅代表作者個(gè)人學(xué)術(shù)研究思考，不代表所在單位觀點(diǎn)）

（課題組成員：艾建華、呂彥、尹程、崔玉平、付金龍）