羅寧

【摘 要】一般行政事業(yè)單位都通過內(nèi)控制度來保障財(cái)務(wù)安全，但是最近幾年，從中央及地方巡視組發(fā)現(xiàn)的問題可以看到行政事業(yè)單位仍存在大量問題，主要是財(cái)政資金使用內(nèi)部控制制度約束力不足，表現(xiàn)為預(yù)算管理制度執(zhí)行機(jī)制缺乏，預(yù)算外資金監(jiān)管不嚴(yán)以及外部監(jiān)督不足等，本文針對這一系列問題進(jìn)行剖析，提出了完善財(cái)務(wù)內(nèi)控制度和機(jī)制的對策，從而有效解決行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度問題。

【關(guān)鍵詞】內(nèi)部控制；財(cái)務(wù)管理；行政事業(yè)單位

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控的背景及重要意義

絕大多數(shù)行政事業(yè)單位資金來源于財(cái)政撥款。其財(cái)務(wù)活動(dòng)與國家財(cái)政資金直接相關(guān)，其財(cái)務(wù)管理應(yīng)該受到國家財(cái)政管理部門的指導(dǎo)和約束。因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)對于保障財(cái)政資金合理合法使用具有重要作用，一是財(cái)務(wù)內(nèi)控制度有助于行政事業(yè)單位加強(qiáng)自我約束，圍繞各自目標(biāo)、計(jì)劃和任務(wù)配置資金，保障其職能充分發(fā)揮；二是通過財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，合理使用財(cái)政資金，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的效率；三是嚴(yán)格行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制，加強(qiáng)收支管理、規(guī)范資金使用有助于遏制領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗，保障政治安全；四是通過行政事業(yè)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)控制，保障其目標(biāo)和計(jì)劃的落實(shí)，推動(dòng)中國科教文化事業(yè)和社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度存在的問題

行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)活動(dòng)和核算一般比較簡單，基本方法是通過預(yù)算會(huì)計(jì)的科學(xué)方法保證其目的和效果。但是，在實(shí)際財(cái)務(wù)管理中仍然存在許多問題，政府審計(jì)部門歷年公布審計(jì)報(bào)告時(shí)，都會(huì)披露財(cái)務(wù)內(nèi)控及其管理各個(gè)方面的問題，特別是近幾年中央巡視組開展了十一輪紀(jì)律巡視，從第十一輪所反映的問題看，事業(yè)單位財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)務(wù)制度問題非常嚴(yán)重1。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.內(nèi)部控制意識缺乏

內(nèi)部控制意識問題是影響內(nèi)控制度運(yùn)行的首要因素。按照財(cái)經(jīng)制度要求，行政事業(yè)單位都需要建立財(cái)務(wù)內(nèi)部控制制度。但是，一些單位缺乏內(nèi)部控制意識，主要是主管領(lǐng)導(dǎo)缺乏監(jiān)督和被監(jiān)督的意識。行政事業(yè)單位的“領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制”導(dǎo)致財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制不健全，監(jiān)督力度不夠。因?yàn)樨?cái)務(wù)專業(yè)人員必須服從領(lǐng)導(dǎo)安排，而領(lǐng)導(dǎo)多數(shù)是財(cái)務(wù)外行，財(cái)務(wù)內(nèi)控理念缺失。也有可能各部門和單位領(lǐng)導(dǎo)“任人唯親”，頻繁更換專業(yè)人員，出現(xiàn)專業(yè)崗位“外行化”和外行管理，導(dǎo)致專業(yè)人員業(yè)務(wù)水平不高，責(zé)任意識不強(qiáng)，不堅(jiān)持原則，導(dǎo)致一些單位領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人財(cái)經(jīng)法紀(jì)意識淡薄。

2.預(yù)算管理及固定資產(chǎn)管理缺乏有效監(jiān)管

一是一些單位對預(yù)算內(nèi)財(cái)政資金的預(yù)算管理不嚴(yán)格，資金的管理、使用情況監(jiān)督缺乏有效機(jī)制，從中央紀(jì)委監(jiān)察部歷次發(fā)布的“巡視報(bào)告”來看，行政事業(yè)單位預(yù)算管理制度和監(jiān)督程序形同虛設(shè)。因公費(fèi)用預(yù)算寬松，導(dǎo)致公款組團(tuán)出國（境）旅游、公款宴請、虛擬接待等問題；同時(shí)也存在超預(yù)算的審批監(jiān)管程序不嚴(yán)等問題，特別是對單位最高管理者缺乏監(jiān)督機(jī)制。二是對固定資產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目缺乏有效監(jiān)管。不少行政事業(yè)單位不重視固定資產(chǎn)管理，長期不設(shè)置固定資產(chǎn)明細(xì)賬或者采取“賬外”運(yùn)行方式，導(dǎo)致固定資產(chǎn)增減變化不清。有些單位及其個(gè)人隨意擅自擴(kuò)大、拆分工程規(guī)模，不斷突破計(jì)劃和預(yù)算，借此侵吞國家預(yù)算資金。比如，廣州某高校把100多萬元的大工程項(xiàng)目拆分成若干小工程，逃避公開招標(biāo)的約束，從中謀取私利。三是財(cái)政專項(xiàng)資金管理仍然存在漏洞。有些單位借掌管財(cái)政專項(xiàng)資金之便，擠占、挪用、滯留專項(xiàng)資金，嚴(yán)重影響了財(cái)政資金的使用效率，貽誤國家公共事業(yè)建設(shè)。

3.預(yù)算外資金監(jiān)管制度不嚴(yán)格

在預(yù)算外資金管理方面，財(cái)政部門常常開展自查和上級檢查，但是仍然存在違反國家財(cái)經(jīng)制度的案例。有些地方政府及其部門擅自設(shè)立收費(fèi)項(xiàng)目，隱瞞收入、利用虛列支出和坐支等方式轉(zhuǎn)移預(yù)算外資金，破壞“收支兩條線”制度。比如，廣州某小學(xué)校已有嚴(yán)格門衛(wèi)制度，加上學(xué)生身著校服出入，還有學(xué)生自我組織的門衛(wèi)執(zhí)勤，學(xué)生出入已經(jīng)很安全；但是校方借口為了學(xué)生出入校園安全，給每學(xué)生辦“出入校門磁卡”，高額收費(fèi)一百元，最后還因?yàn)榇趴ㄗR別機(jī)器“故障”而棄置無用。也有學(xué)校開辦課外培訓(xùn)項(xiàng)目向?qū)W生收費(fèi)，沒有發(fā)票，“賬外”運(yùn)行。也有學(xué)校假借學(xué)生家長組織的“聯(lián)誼會(huì)”、“班會(huì)”、“節(jié)假日慰問”活動(dòng)，向家長收取活動(dòng)費(fèi)。這些都屬于額外“亂收費(fèi)”現(xiàn)象，在一些學(xué)校比較普遍，目前還缺乏制度約束。

4.外部監(jiān)督機(jī)制缺乏

財(cái)務(wù)內(nèi)控制度必須通過外部監(jiān)督機(jī)制，才能督促內(nèi)控制度的有效執(zhí)行。但是，上級監(jiān)管部門對各項(xiàng)管理制度執(zhí)行情況的督促、檢查不夠及時(shí)，即使是事后的離任審計(jì)，基本也是“走程序”，沒有發(fā)揮檢查的督促作用。對基建工程建設(shè)的結(jié)算及其固定資產(chǎn)的確認(rèn)不及時(shí)，驗(yàn)收、保管、維護(hù)工作流于形式，導(dǎo)致賬物不相符。某單位內(nèi)部大批建筑材料被盜，并沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)，而是若干年后盜竊犯被捕，交代這起“盜竊”罪行，公安部門向該單位核對事實(shí)才發(fā)現(xiàn)被盜的事件。說明財(cái)務(wù)管理混亂的程度非常嚴(yán)重和監(jiān)督缺失，失去了財(cái)務(wù)部門的監(jiān)管作用。

上述問題反映了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理混亂，管理制度約束乏力，導(dǎo)致有章不循，主要是由于內(nèi)控制度執(zhí)行機(jī)制缺乏，單位決策及其資金使用不透明，帶有一定隨意性，一般財(cái)務(wù)管理的事后核算不能提前預(yù)測和控制。

三、完善行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的對策和建議

行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)監(jiān)管是一個(gè)棘手問題，各種內(nèi)控制度、外部檢查不少，違規(guī)違紀(jì)、侵害國家財(cái)產(chǎn)的行為和案件仍然層出不窮。必須采取有效對策，構(gòu)建和完善有效的財(cái)務(wù)內(nèi)控制度，切實(shí)防止國家財(cái)產(chǎn)流失和損害。

1.提高財(cái)務(wù)管理人員業(yè)務(wù)能力和增強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控意識

一般財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)人員都具備專業(yè)知識和技能，了解和掌握了一般財(cái)務(wù)內(nèi)部控制方法。財(cái)務(wù)內(nèi)控意識缺乏大多是由于有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不懂得財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)知識所致。因此，要提高單位的自我約束和內(nèi)控意識，首先要求主管領(lǐng)導(dǎo)懂得財(cái)務(wù)知識和基本方法。財(cái)政部門可以規(guī)定，新上任的主管領(lǐng)導(dǎo)，除了樹立廉潔從政意識外，必須進(jìn)行財(cái)經(jīng)制度、財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)知識和方法的培訓(xùn)。通過財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)知識和專業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)，增強(qiáng)監(jiān)管的責(zé)任意識，增強(qiáng)被監(jiān)督的意識，從而形成領(lǐng)導(dǎo)與員工接受監(jiān)督的規(guī)則意識。比如有的大型事業(yè)單位實(shí)行總會(huì)計(jì)師制度，要求總會(huì)計(jì)師進(jìn)入決策層，這樣就能有效避免財(cái)務(wù)管理外行領(lǐng)導(dǎo)。

2.增強(qiáng)財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)崗位人員的獨(dú)立性

在行政事業(yè)單位，財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)人員是被領(lǐng)導(dǎo)，處于從屬地位，不能獨(dú)立堅(jiān)持原則和履行財(cái)會(huì)崗位職責(zé)，難以堅(jiān)決執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律和內(nèi)控制度?？梢圆扇】v向領(lǐng)導(dǎo)的辦法。一是大型事業(yè)單位實(shí)行財(cái)會(huì)和內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的“縱向委派制度”，可以由上級單位委派財(cái)會(huì)和內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)。比如省級行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)和審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)由中央財(cái)政部門選派，地區(qū)和市級行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)和審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)由省級財(cái)政部門選派，形成“獨(dú)立逐級向上負(fù)責(zé)”機(jī)制，最終向國家財(cái)產(chǎn)安全負(fù)責(zé)的制度。二是對于基層或小型的行政事業(yè)單位采取“會(huì)計(jì)核算中心”制度。將行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)納入“會(huì)計(jì)核算中心”，集中核算和管理，即在保持單位會(huì)計(jì)主體不變，預(yù)算安排資金自主權(quán)和審批權(quán)不變的前提下，委托會(huì)計(jì)核算中心處理會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，實(shí)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，使會(huì)計(jì)人員真正獨(dú)立履行財(cái)會(huì)職責(zé)。

3.強(qiáng)化預(yù)算管理及其內(nèi)部控制的執(zhí)行機(jī)制

預(yù)算是對單位未來一年收支情況的預(yù)計(jì)，對未來事業(yè)計(jì)劃的財(cái)務(wù)支撐，包括資金投入及其分配和計(jì)劃安排，本質(zhì)是一個(gè)管理方法和資金分配方法。因此，通過預(yù)算管理可以實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)的內(nèi)部控制，可以避免預(yù)算形式化和隨意性。首先，強(qiáng)化預(yù)算管理就是在行政事業(yè)單位的計(jì)劃、目標(biāo)和任務(wù)指導(dǎo)和約束下，加強(qiáng)單位內(nèi)部各部門配合，研究制訂、實(shí)施預(yù)算方案，并據(jù)此進(jìn)行績效管理，實(shí)現(xiàn)資金使用全過程的控制。其次，嚴(yán)格業(yè)務(wù)計(jì)劃管理，細(xì)化財(cái)務(wù)預(yù)算方案，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施及其工程建設(shè)的可行性研究，提高財(cái)政資金使用效率。最后，加強(qiáng)預(yù)算管理整個(gè)過程及其程序公開和透明，推動(dòng)內(nèi)部員工參與預(yù)算管理，健全財(cái)務(wù)管理民主化機(jī)制。

4.重點(diǎn)構(gòu)建合規(guī)責(zé)任追究制度

行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度主要通過崗位分工實(shí)行內(nèi)部牽制制度，比如出納不能兼管記賬、稽核和檔案保管等，做到票款分離、賬實(shí)分離、章證分離、檔案保密等制度，都是各單位實(shí)行的一般內(nèi)控制度，關(guān)鍵在于認(rèn)真執(zhí)行這些財(cái)務(wù)制度，責(zé)任落實(shí)到各個(gè)崗位，督促內(nèi)部財(cái)會(huì)管理制度的落實(shí)。除了嚴(yán)格執(zhí)行這些常規(guī)制度外，重點(diǎn)加強(qiáng)大項(xiàng)目和大額資金的內(nèi)部監(jiān)管，特別是專門項(xiàng)目和專項(xiàng)工程，其資金規(guī)模比較大，違規(guī)違紀(jì)和侵害的行為比較多，而且多是事后很長時(shí)間才會(huì)發(fā)現(xiàn)違規(guī)和財(cái)產(chǎn)流失。所以，除了當(dāng)時(shí)當(dāng)場監(jiān)督外，可以構(gòu)建事后責(zé)任追究制度，甚至實(shí)行有關(guān)當(dāng)事人“終身責(zé)任”追究制度，杜絕財(cái)會(huì)當(dāng)事人僥幸脫逃責(zé)任的心理，威懾當(dāng)事人的隱蔽作弊行為，提高對違紀(jì)違規(guī)問題的處罰打擊力度。

5.借助電算化先進(jìn)手段完善內(nèi)控程序

絕大多數(shù)行政事業(yè)單位都有一套內(nèi)控制度，問題是落實(shí)不到位，有許多人為因素干擾。有效的辦法是依靠財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)電算化嚴(yán)密程序，保證內(nèi)控程序的落實(shí)，把現(xiàn)金及票據(jù)管理、收入及支出審批、內(nèi)部稽核及審計(jì)、責(zé)任考核等財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)流程電子化，通過各個(gè)程序把控業(yè)務(wù)程序，把控資金流向。

四、結(jié)論

盡管行政事業(yè)單位財(cái)政資金使用一直處于有關(guān)財(cái)經(jīng)制度監(jiān)督中，但是仍然存在不少亟待解決的問題，主要是財(cái)務(wù)內(nèi)控意識缺乏，制度執(zhí)行機(jī)制缺乏，以及外部監(jiān)督不足等，必須采取嚴(yán)格的制度和機(jī)制來解決。主要是增強(qiáng)財(cái)務(wù)內(nèi)控意識，要求樹立規(guī)則意識，責(zé)任意識，同時(shí)提高財(cái)務(wù)人員能力與其職責(zé)匹配；讓?shí)徫活I(lǐng)導(dǎo)與行政領(lǐng)導(dǎo)分開，保證各個(gè)崗位人員能夠獨(dú)立履行職責(zé)；強(qiáng)化內(nèi)控制度的執(zhí)行機(jī)制，落實(shí)各項(xiàng)財(cái)經(jīng)制度；構(gòu)建合規(guī)責(zé)任追究制度，讓每筆業(yè)務(wù)能夠追索到最終責(zé)任人；通過會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)電子化程序，杜絕人為因素對內(nèi)控制度的干預(yù)。這樣，能夠很好地解決現(xiàn)目前的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控制度的問題。

參考文獻(xiàn)：

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注 釋：

1.中央紀(jì)委監(jiān)察部. 中央第十一輪巡視反饋情況全部公布 發(fā)現(xiàn)哪些問題？ 2017年02月21日，中國新聞網(wǎng)，http：//www.chinanews. com/gn/2017/02-21/8155844.shtml..