摘 要：長(zhǎng)期以來，行政權(quán)力在通過各種途徑強(qiáng)勢(shì)控制大學(xué)的同時(shí)，也給自身帶來許多誤讀，從來源、范疇和合法性基礎(chǔ)等角度進(jìn)行澄明是建立清單制度的前提。在大學(xué)治理現(xiàn)代化、國(guó)家推行權(quán)力清單制度、行政權(quán)力本身面臨諸多問題的背景下 ，讓以限權(quán)為目的的大學(xué)行政權(quán)力清單制度從邏輯和現(xiàn)實(shí)層面成為可能。在清單的制訂過程中，確定行政權(quán)力的價(jià)值、法治和專業(yè)邊界以及通過大學(xué)章程來重構(gòu)高校辦學(xué)自主權(quán)和行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系顯得尤為關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：大學(xué)行政權(quán)力;清單制度;大學(xué)章程

有關(guān)大學(xué)行政權(quán)力的討論是一個(gè)熱門的話題，特別是國(guó)家提出“逐步取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”[1]后，由于行政權(quán)力長(zhǎng)期強(qiáng)勢(shì)嵌入大學(xué)帶來的各種問題更是讓大學(xué)“行政化”和大學(xué)“去行政化”引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注和熱烈討論。隨著依法治國(guó)理念的深入和政府簡(jiǎn)政放權(quán)推出的權(quán)力清單制度的全面實(shí)行，“法無禁止即可為”和“法無授權(quán)不可為”的理念開始在全國(guó)上下、各行各業(yè)形成廣泛共識(shí)，由權(quán)力清單、負(fù)面清單、責(zé)任清單構(gòu)成的權(quán)力清單模式開始成為政府管理社會(huì)的手段。權(quán)力清單模式得到社會(huì)各界認(rèn)可并廣泛推行，而備受責(zé)難的大學(xué)行政權(quán)力卻對(duì)此趨勢(shì)無動(dòng)于衷，二者強(qiáng)烈的反差折射出推行大學(xué)行政權(quán)力清單制度任重道遠(yuǎn)，其中蘊(yùn)含的基本問題更值得我們思考。本文試圖從對(duì)象、邏輯和措施等方面回答大學(xué)行政權(quán)力是什么、為什么能制訂大學(xué)行政權(quán)力清單、怎么制訂清單等基本問題，以期引起方家對(duì)大學(xué)行政權(quán)力清單制度的關(guān)注和研究。

一、大學(xué)行政權(quán)力為何物：誤讀與澄明

實(shí)行大學(xué)行政權(quán)力清單制度的前提是弄清楚大學(xué)行政權(quán)力為何物，但這個(gè)前提目前處于微妙而尷尬之境：似乎人人都明白大學(xué)行政權(quán)力為何物、干何事、有何問題，但在高喊取消的同時(shí)卻對(duì)此趨之若鶩，提出的若干解決問題的思路和辦法看似有理卻效果有限;似乎本身為國(guó)家、社會(huì)、大學(xué)和大學(xué)中的各類群體承擔(dān)了應(yīng)盡之責(zé)和提供了各種服務(wù)，但在不滿和責(zé)難聲中卻成為了“風(fēng)箱中的老鼠”和“茅坑中的石頭”。這種微妙和尷尬給大學(xué)行政權(quán)力帶來了許多誤讀，澄明其為何物有重要價(jià)值。

（一）權(quán)力鏈條和侵入：?jiǎn)蜗蚨鹊恼`讀

梳理目前有關(guān)大學(xué)行政權(quán)力的研究可以發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)的研究基本上是從內(nèi)外兩個(gè)方面切入，研究結(jié)論也大致相同。從大學(xué)行政權(quán)力的外部來說，主要是國(guó)家和政府權(quán)力過大，“院校級(jí)的官僚權(quán)力同高級(jí)的官僚權(quán)力”構(gòu)成的權(quán)力鏈條被拴在了同一輛“馬車”上[2]，進(jìn)而形成“從最高教育行政機(jī)關(guān)到大學(xué)基本教學(xué)與學(xué)術(shù)單位，一元化的行政權(quán)力通天貫地，天下英雄，靡不在其彀中”[3]的局面，這種局面導(dǎo)致國(guó)家對(duì)大學(xué)管得過多、過細(xì)、過死，大學(xué)精神和辦學(xué)自主權(quán)在淪為官僚體制和行政權(quán)力附庸的過程中逐漸喪失，“人類燈塔”的黯淡無光、“動(dòng)力站”的缺乏動(dòng)力和大學(xué)自身的亂象叢生皆由此起。在大學(xué)內(nèi)部，由于國(guó)家和政府權(quán)力的強(qiáng)力嵌入，導(dǎo)致大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的行政化傾向日趨嚴(yán)重，行政權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)與越界侵入使大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力受到擠壓，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力沖突不斷，討伐行政權(quán)力的呼聲此起彼伏，大學(xué)去行政化的聲浪日益高漲。

毫無疑問，從國(guó)家和政府權(quán)力鏈條的角度審視大學(xué)行政權(quán)力，既客觀呈現(xiàn)了中國(guó)大學(xué)由于“遺傳”導(dǎo)致的國(guó)家和政府強(qiáng)大行政權(quán)力主宰大學(xué)生存和發(fā)展的歷史事實(shí)，從某種程度上說清了中國(guó)大學(xué)行政權(quán)力的本質(zhì)，更是在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的框架下觸及了國(guó)家與大學(xué)之間的治理體系和權(quán)力邊界。從越界和侵入的視角審視大學(xué)行政權(quán)力，既回答了現(xiàn)實(shí)中存在的學(xué)術(shù)權(quán)力不彰、學(xué)術(shù)自由受壓、學(xué)者身份失位和資源分配不公等問題，也給限制大學(xué)行政權(quán)力和大學(xué)去行政化提供了正當(dāng)理由，更是對(duì)大學(xué)相對(duì)羸弱的學(xué)術(shù)權(quán)力進(jìn)行了聲援。

但是，值得注意的是，不管是從國(guó)家和政府權(quán)力鏈條的角度還是從大學(xué)內(nèi)部管理的角度，似乎都有意無意地“遮蔽”和“懸置”了大學(xué)行政權(quán)力本身，大學(xué)行政權(quán)力成了連接各方的“節(jié)點(diǎn)”和“焦點(diǎn)”，但本身又是幾乎沒有深入研究的“盲點(diǎn)”。這種矛盾導(dǎo)致在對(duì)大學(xué)行政權(quán)力的批評(píng)聲中不僅很少聽到行政權(quán)力擁有者的“申辯”，即使對(duì)大學(xué)行政權(quán)力本身的寥寥研究[4]，也大都淹沒在張揚(yáng)學(xué)術(shù)權(quán)力的洪流中。大學(xué)行政權(quán)力的“不在場(chǎng)”和“失聲失語”讓自己被刻畫成在國(guó)家權(quán)力面前順從和被動(dòng)、大學(xué)內(nèi)部強(qiáng)勢(shì)和主導(dǎo)的可憎形象。單向度的視角和現(xiàn)實(shí)的吊詭產(chǎn)生的許多問題等待我們追問：大學(xué)行政權(quán)力在大學(xué)是否具有合法性？大學(xué)行政權(quán)力之于大學(xué)到底有何價(jià)值？大學(xué)行政權(quán)力的本質(zhì)和邊界何在？大學(xué)去行政化到底要去什么？大學(xué)行政權(quán)力“任爾東西南北風(fēng)”到底是否有解？

（二）范疇、來源和基礎(chǔ)：多角度的澄明

“任何類型的大學(xué)都是遺傳與環(huán)境的產(chǎn)物”[5]的觀點(diǎn)經(jīng)常被我們引用，若據(jù)此認(rèn)知大學(xué)行政權(quán)力，有助于我們從范疇的不同、來源和基礎(chǔ)的合法等多角度全面理解。

關(guān)于大學(xué)行政權(quán)力的范疇，中國(guó)學(xué)者對(duì)于西方大學(xué)的理解基本上沒有超越伯頓·克拉克對(duì)大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的10種類型細(xì)分中由董事權(quán)力（來自于院校）、官僚權(quán)力（來自于院校）和官僚權(quán)力（來自于政府）所構(gòu)成的行政權(quán)力[6]，而對(duì)中國(guó)大學(xué)行政權(quán)力的研究則從主題、客體、來源、職能等多角度進(jìn)行了界定，這種不同從一個(gè)側(cè)面反映了中國(guó)大學(xué)行政權(quán)力的自身特點(diǎn)。同時(shí)，由于中國(guó)大學(xué)的遺傳，導(dǎo)致中國(guó)大學(xué)形成了與“美國(guó)教育法只談學(xué)術(shù)權(quán)力，不談行政權(quán)力;而德國(guó)教育法只談行政權(quán)力，不談學(xué)術(shù)權(quán)力”[7]大相徑庭的局面，“中國(guó)大學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)兼具歐洲大學(xué)的特點(diǎn)和美國(guó)大學(xué)的特點(diǎn)的同時(shí)更多具備著兩類大學(xué)的缺點(diǎn)”[8]。這種“缺點(diǎn)”就是中國(guó)大學(xué)行政權(quán)力不但包含了自身，還將政治權(quán)力、政府權(quán)力以及部分學(xué)術(shù)權(quán)力、市場(chǎng)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力涵蓋其中。這種范疇特點(diǎn)或“缺點(diǎn)”是我們客觀理解中國(guó)大學(xué)行政權(quán)力必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。

眾所周知，大學(xué)行政權(quán)力在大學(xué)中并不享有和學(xué)術(shù)權(quán)力一樣的天然合法性，但并不能就此推出其沒有合法性來源和合法基礎(chǔ)性。大學(xué)作為歐洲中世紀(jì)獨(dú)特的既分權(quán)又分裂的社會(huì)的偶然產(chǎn)物和主要由學(xué)者組成的行會(huì)組織，由于自身規(guī)模較小、職責(zé)單一，學(xué)者權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力處于混沌一體的狀態(tài)。隨著大學(xué)的世俗化、科學(xué)進(jìn)入大學(xué)和工業(yè)革命的迅猛發(fā)展，學(xué)者再無精力管理日漸復(fù)雜的大學(xué)事務(wù)和應(yīng)對(duì)大學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，專業(yè)化的行政管理、行政機(jī)構(gòu)和行政人員應(yīng)運(yùn)而生勢(shì)所必然，行政權(quán)力隨之萌芽。隨著科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)成為大學(xué)職能，大學(xué)在從社會(huì)邊緣走向社會(huì)中心的過程中必然產(chǎn)生專門的科層組織，而新科技革命帶來的大學(xué)日益巨型化和系統(tǒng)化讓專門化管理成為大學(xué)的必然選擇。

反觀中國(guó)大學(xué)的演變史，盡管關(guān)于大學(xué)的起源有不同的看法，但現(xiàn)代意義上的大學(xué)起源于京師大學(xué)堂還是基本共識(shí)。清末大學(xué)在內(nèi)憂外患、中西沖突的背景下發(fā)軔，目的就是“培植非常之才，以備他日特達(dá)之用”[9]，救亡圖存是大學(xué)產(chǎn)生的動(dòng)因和存在的價(jià)值，知識(shí)和學(xué)術(shù)就不是它的邏輯起點(diǎn)。為完成自己的使命，大學(xué)成為政府機(jī)構(gòu)的同構(gòu)和延伸，行政權(quán)力一統(tǒng)大學(xué)是必然選擇。民國(guó)和國(guó)民政府時(shí)期，學(xué)術(shù)權(quán)力開始萌芽，在經(jīng)歷與行政權(quán)力的此消彼長(zhǎng)之后，逐漸在大學(xué)取得自己的一席之地。新中國(guó)成立后，大學(xué)的使命是為建設(shè)新政權(quán)和為新政權(quán)培養(yǎng)人才服務(wù)，知識(shí)和學(xué)術(shù)依然不是它的本質(zhì)，自然大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)與政府再次同構(gòu)、行政權(quán)力再次主導(dǎo)大學(xué)更是歷史的必然，盡管此后有幾次高校管理體制的收放改革，但并沒有從本質(zhì)上改變行政權(quán)力主導(dǎo)大學(xué)的局面。

大學(xué)的演變史同時(shí)也是大學(xué)行政權(quán)力的發(fā)展史。大學(xué)行政權(quán)力隨著大學(xué)的發(fā)展從學(xué)者權(quán)力中分化和授權(quán)而來，在適應(yīng)和滿足大學(xué)自身發(fā)展要求中承擔(dān)了必然職責(zé)而取得合法性。中國(guó)大學(xué)行政權(quán)力更是自大學(xué)肇始之日起就與大學(xué)同生同構(gòu)，享有類似西方大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)的天然合法性。從西方大學(xué)到中國(guó)大學(xué)的產(chǎn)生和演變過程，我們可以發(fā)現(xiàn)，不管是分化還是同構(gòu)，大學(xué)行政權(quán)力在來源上都具有遺傳的合法性。

合法性理論認(rèn)為，實(shí)質(zhì)合法是權(quán)力合法的基礎(chǔ)。運(yùn)用馬克斯·韋伯提出的理想類型法觀察大學(xué)行政權(quán)力，可以發(fā)現(xiàn)大學(xué)行政權(quán)力至少具備政治合法和公共責(zé)任的合法性基礎(chǔ)。“高等教育越卷入社會(huì)的事務(wù)中，就越必要用政治觀點(diǎn)來看待它。就像戰(zhàn)爭(zhēng)意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當(dāng)重要，不能完全留給教授們決定?！盵10]“今天，在世界上的大多數(shù)國(guó)家，高等教育主要是中央政府組織的一部分。高等教育的性質(zhì)因而取決于中央各部門的性質(zhì)，受到一般政治權(quán)力的影響?！盵11]政治合法是當(dāng)今任何大學(xué)都必須面對(duì)的問題，而中國(guó)的體制、歷史和文化更是導(dǎo)致和影響國(guó)家對(duì)大學(xué)的積極干預(yù)和深度介入，也決定了政治合法是中國(guó)大學(xué)首先必須考慮的因素，而大學(xué)行政權(quán)力則“義不容辭”地承擔(dān)起政治合法的責(zé)任。

大學(xué)作為肩負(fù)培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新和國(guó)際交流合作使命的學(xué)術(shù)與社會(huì)兼?zhèn)涞慕M織，在任何使命的履行中必然承擔(dān)著公共責(zé)任，而公共責(zé)任的主體除了行政組織別無它途。同時(shí)，國(guó)家和政府管理大學(xué)的責(zé)任必須通過行政權(quán)力才能實(shí)現(xiàn)，行政權(quán)力作為政府權(quán)力的“鏈條延伸”承擔(dān)著政府公權(quán)力在大學(xué)內(nèi)部的實(shí)行。另外，大學(xué)作為松散聯(lián)合的組織同時(shí)又要面對(duì)各種復(fù)雜的公共管理事務(wù)，把各種松散力量有效整合成大學(xué)發(fā)展合力至關(guān)重要，大學(xué)行政組織由于其公共性自然承擔(dān)起內(nèi)部公共管理和協(xié)調(diào)各種松散力量的職責(zé)。于是，大學(xué)行政權(quán)力就以其公共性和超越性通過肩負(fù)起大學(xué)公共責(zé)任而贏得合法性。因此，從環(huán)境的角度看，大學(xué)行政權(quán)力政治合法和公共責(zé)任的合法性基礎(chǔ)正是大學(xué)適應(yīng)社會(huì)環(huán)境變化的必然選擇，中外大學(xué)概莫能外。

如果我們多角度、客觀地觀察和分析大學(xué)行政權(quán)力，如果我們能夠超越“以西為宗”和學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力“二元對(duì)立”的視角，就可以更加客觀理性認(rèn)識(shí)中國(guó)大學(xué)行政權(quán)力。如果說澄明大學(xué)行政權(quán)力解決了“是什么”的問題，制訂大學(xué)行政權(quán)力清單還必須從邏輯和依據(jù)層面回答“為什么能”的問題。

二、大學(xué)行政權(quán)力清單制度何以可能：邏輯與現(xiàn)實(shí)

大學(xué)權(quán)力多種多樣，為何只有行政權(quán)力能夠制訂清單？從邏輯上講，大學(xué)行政權(quán)力的本質(zhì)和現(xiàn)代大學(xué)治理的需要讓以限權(quán)為目的的清單制度在行政權(quán)力上成為可能。從現(xiàn)實(shí)層面看，為建設(shè)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化而推出的清單制度和中國(guó)大學(xué)行政權(quán)力由于遺傳和環(huán)境所形成的特點(diǎn)，為大學(xué)行政權(quán)力清單制度提供了現(xiàn)實(shí)土壤。

（一）內(nèi)在邏輯：限權(quán)與治理

限權(quán)是大學(xué)行政權(quán)力的內(nèi)在邏輯。在大學(xué)各種權(quán)力類型中，學(xué)術(shù)權(quán)力作為學(xué)術(shù)共同體管理大學(xué)內(nèi)部各種學(xué)術(shù)事務(wù)的公權(quán)力，其產(chǎn)生和存在是為實(shí)現(xiàn)和保障學(xué)術(shù)自由，而學(xué)術(shù)自由作為教師和學(xué)生不受法律、學(xué)校各種規(guī)定的限制或公眾不合理的干擾而進(jìn)行講課學(xué)習(xí)、探求知識(shí)及研究的自由[12]，是基于大學(xué)的知識(shí)本質(zhì)和探索知識(shí)所必需的自由。這種權(quán)力作為適用于一切法領(lǐng)域的客觀價(jià)值秩序[13]，對(duì)知識(shí)的探索、人類和社會(huì)的進(jìn)步以及大學(xué)的發(fā)展具有非同尋常的意義，這就要求國(guó)家通過組織和制度設(shè)計(jì)，促進(jìn)和保障這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。[14]換言之，學(xué)術(shù)權(quán)力從本質(zhì)上就不適合以限權(quán)為目的的清單制度，反而應(yīng)該遵循“法無禁止即可為”的原則。行政權(quán)力由于自身的本質(zhì)使然，在追求政治合法、責(zé)任履行和資源分配的過程中，具有天然、內(nèi)在的擴(kuò)張沖動(dòng)，在現(xiàn)實(shí)中由于政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力和市場(chǎng)權(quán)力等各種權(quán)力糅雜和集于一身，更是猶如“闖入瓷器店的公?！痹诖髮W(xué)隨意越界和侵入其他權(quán)力領(lǐng)域。大學(xué)行政權(quán)力為什么會(huì)屢越自身合法性基礎(chǔ)而無解？大學(xué)行政權(quán)力的邊界到底在哪里？大學(xué)行政權(quán)力如何在服務(wù)大學(xué)和學(xué)術(shù)中恪守實(shí)質(zhì)合法和形式合法？產(chǎn)生這些問題的根本原因在于大學(xué)行政權(quán)力沒有受到限制或者沒有制度設(shè)計(jì)去限制大學(xué)行政權(quán)力。從“有權(quán)必受限”、“公權(quán)力更應(yīng)受限”的觀點(diǎn)出發(fā)，行政權(quán)力作為各種公權(quán)力的集合，限權(quán)是必然邏輯和解決問題的必然選擇，而在其它各種權(quán)力羸弱而無法與之形成平衡的狀況下，以限權(quán)為出發(fā)點(diǎn)的清單制度更是勒住這匹脫韁野馬的無奈選擇。

大學(xué)行政權(quán)力清單制度是大學(xué)治理現(xiàn)代化的必然要求。大學(xué)治理作為大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學(xué)重要事項(xiàng)決策的結(jié)構(gòu)和過程，其現(xiàn)代化的主要內(nèi)容就是要“順應(yīng)中國(guó)國(guó)情和時(shí)代要求，完善和發(fā)展現(xiàn)代大學(xué)制度，構(gòu)建政府、大學(xué)和社會(huì)之間的新型關(guān)系，形成政府宏觀管理、大學(xué)自主辦學(xué)、社會(huì)廣泛參與的多元合作共治格局，建立和健全系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)和治理制度體系，促進(jìn)大學(xué)治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[15]。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出：“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度。完善治理結(jié)構(gòu)。公辦高等學(xué)校要堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。健全議事規(guī)則與決策程序，依法落實(shí)黨委、校長(zhǎng)職權(quán)?！盵16]可見，多元共治的治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)治理現(xiàn)代化的標(biāo)志和目標(biāo)，而多元共治的前提是不同權(quán)力和權(quán)力主體在治理結(jié)構(gòu)中都有發(fā)揮作用和保障利益的渠道和機(jī)制，讓不同主體、不同利益和不同階段的博弈能夠相互平衡，實(shí)現(xiàn)相互制約，形成相互協(xié)調(diào)。權(quán)力清單制度就是以清單的形式明確規(guī)定不同權(quán)力和權(quán)力主體在不同范圍、不同階段的“為”與“不為”以及“何為”的問題。大學(xué)行政權(quán)力實(shí)行清單制度是建立多元共治結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理現(xiàn)代化的必然要求。某種程度而言，沒有大學(xué)行政權(quán)力的清單制度，一權(quán)獨(dú)大的局面就無法破解，也就無法形成多元共治的權(quán)力結(jié)構(gòu)，自然談不上大學(xué)治理的現(xiàn)代化。

（二）外部環(huán)境：制度與現(xiàn)實(shí)

國(guó)家推行清單管理為大學(xué)行政權(quán)力清單制度提供了外在的制度依據(jù)。眾所周知，新中國(guó)成立以來，高等教育管理體制一直在“一收就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的循環(huán)往復(fù)中前行，一直在政府“收權(quán)就死”“放權(quán)就亂”的擔(dān)心和大學(xué)“呼吁放權(quán)”又“擔(dān)權(quán)不力”的矛盾中徘徊，沒有找到比較適合中國(guó)國(guó)情和大學(xué)實(shí)情的改革之路。隨著社會(huì)的發(fā)展和認(rèn)識(shí)的深化，政府應(yīng)該管什么、怎么管和大學(xué)應(yīng)該辦什么、怎么辦等根本性問題逐漸達(dá)成共識(shí)，特別是黨的十八大以來，黨和政府為實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)而推行的權(quán)力清單制度更是為大學(xué)行政權(quán)力實(shí)行清單制度提供了外部的制度依據(jù)。

具體來說，2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程”，2015年3月中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，2015年12月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十九次會(huì)議通過《國(guó)務(wù)院部門權(quán)力和責(zé)任清單編制試點(diǎn)方案》，至此，權(quán)力清單制度在全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開。為落實(shí)黨和國(guó)家的工作部署，2014年國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》中提出：“深化教育行政審批制度改革，探索實(shí)施高校依法自主辦學(xué)負(fù)面清單管理，清單之外的事項(xiàng)由高校自主行使并依法接受政府、社會(huì)及校內(nèi)監(jiān)督?！盵17]2015年教育部在《關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》中又具體提出實(shí)施意見：“在有條件的地方和學(xué)校開展負(fù)面清單管理試點(diǎn)，清單之外的事項(xiàng)學(xué)?？勺灾魇┬?，要盡量縮減負(fù)面清單事項(xiàng)的范圍，更多采取事中、事后監(jiān)管方式?！盵18]按照有關(guān)文件要求，十八大以來僅教育行政審批事項(xiàng)，就取消了中央指定政府實(shí)施的涉及“境外辦學(xué)實(shí)施?？平逃蛘叻菍W(xué)歷高等教育審批”、“自學(xué)考試?？茖I(yè)審批”、“副教授評(píng)審權(quán)審批”等11個(gè)事項(xiàng)[19]，教育部取消下放了涉及“國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科審批”、“教授評(píng)審權(quán)審批”等16個(gè)事項(xiàng)[20]，公布了中央指定地方實(shí)施的教育行政許可事項(xiàng)清單和教育部行政許可事項(xiàng)清單。國(guó)家和教育主管部門的這些政策導(dǎo)向和具體措施為制訂大學(xué)行政權(quán)力清單提供了堅(jiān)強(qiáng)的制度依據(jù)和參考路徑。

大學(xué)行政權(quán)力面臨的各種問題為實(shí)行大學(xué)行政權(quán)力清單制度提供了現(xiàn)實(shí)土壤。眾所周知，大學(xué)行政權(quán)力由于逾越邊界導(dǎo)致大學(xué)管理的“行政科層化、大學(xué)行政權(quán)威的絕對(duì)化、學(xué)術(shù)在大學(xué)被邊緣化”[21]以及“學(xué)術(shù)事務(wù)的行政化、資源分配的行政化、高校及其人員的行政化、人事任命和聘用的行政化”[22]等問題有愈演愈烈之勢(shì)，這種態(tài)勢(shì)必然使“大學(xué)異質(zhì)化，導(dǎo)致大學(xué)核心價(jià)值轉(zhuǎn)移，大學(xué)精神不彰，大學(xué)權(quán)力錯(cuò)位和學(xué)術(shù)腐敗”[23]。如何解決大學(xué)行政權(quán)力不受制約的問題，有人認(rèn)為應(yīng)該取消大學(xué)行政級(jí)別[24];有人認(rèn)為應(yīng)該減少“大學(xué)被政府行政化，要重構(gòu)學(xué)術(shù)與政治的關(guān)系，通過制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)與政治的相對(duì)分離，讓大學(xué)行政回歸本位”[25];有人認(rèn)為應(yīng)該防止大學(xué)內(nèi)部行政管理過度化，要在高校內(nèi)部重新進(jìn)行資源配置和權(quán)力分割，通過“決策過程的分權(quán)化、學(xué)術(shù)事務(wù)管理的學(xué)術(shù)化和人員職權(quán)劃分的明確化”，提高學(xué)術(shù)人員在資源配置中的地位[26]。一言以蔽之，大學(xué)行政權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行過程中存在許多問題，這些問題為大學(xué)行政權(quán)力清單制度提供了現(xiàn)實(shí)土壤。盡管政府和學(xué)界為解決大學(xué)行政化的問題提出了各種思路和辦法，但從實(shí)際效果來看依然有待完善。從解決實(shí)際問題和操作可行的角度出發(fā)，大學(xué)行政權(quán)力清單制度不失為解決目前大學(xué)行政化困境的辦法之一。

三、制訂大學(xué)行政權(quán)力清單的關(guān)鍵問題：邊界和章程

將權(quán)力清單制度引入大學(xué)，是推進(jìn)大學(xué)治理能力現(xiàn)代化的有益探索和重要舉措，但就大學(xué)行政權(quán)力清單這個(gè)新生事物而言，由于事涉國(guó)家、政府、社會(huì)、政黨和大學(xué)的關(guān)系，事涉大學(xué)內(nèi)部各利益主體之間的關(guān)系，事涉大學(xué)行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、政治權(quán)力和學(xué)生權(quán)力等不同權(quán)力的邊界和內(nèi)容，內(nèi)容廣博而復(fù)雜。從抓主要矛盾和矛盾的主要方面的角度出發(fā)，制訂大學(xué)行政權(quán)力清單過程中劃定大學(xué)行政權(quán)力的邊界和制訂有效的大學(xué)章程顯得尤為關(guān)鍵。

（一）邊界：價(jià)值、法制和專業(yè)

界定行政權(quán)力的邊界是制訂清單制度的前提。正如孟德斯鳩所說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵27]縱觀目前大學(xué)行政化的諸多問題，不管是國(guó)家政策和體制帶來的外部行政化還是大學(xué)內(nèi)部管理行政化，主要問題都是大學(xué)行政權(quán)力逾越自身邊界而起。如何從價(jià)值、法制和專業(yè)的角度界定大學(xué)行政權(quán)力的邊界自然成為重中之重。

從價(jià)值邊界來說，行政權(quán)力在認(rèn)識(shí)和處理大學(xué)事務(wù)時(shí)以追求規(guī)范和效率為價(jià)值目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)一元性、服從性和時(shí)效性，這種特點(diǎn)在一般的社會(huì)組織管理中是一種優(yōu)勢(shì)，但在大學(xué)這種社會(huì)和學(xué)術(shù)兼?zhèn)涞奶厥饨M織管理中，由于忽視了大學(xué)知識(shí)生產(chǎn)的特殊性、教育本身的不確定性、大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)的多樣性、學(xué)者主要生活在學(xué)科和學(xué)院矩陣的現(xiàn)實(shí)性等問題而帶來的大學(xué)管理的不確定性[28]，試圖用管理的確定性來應(yīng)對(duì)必然存在的不確定性，這必然導(dǎo)致行政權(quán)力在追求管理的確定性中逾越教育和大學(xué)的價(jià)值邊界，由此而生的諸多問題都是價(jià)值邊界本末倒置的結(jié)果。從權(quán)力清單的理念來說，行政權(quán)力要守住自身的價(jià)值邊界就是要讓其它的權(quán)力主體充分體現(xiàn)“法無禁止即可為”。

從法制邊界而言，不管是《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)高等教育法》等法律，還是教育行政法規(guī)、文件甚至是大學(xué)章程，都規(guī)定了大學(xué)行政權(quán)力履行公共管理職能的范圍。作為一種授權(quán)性的權(quán)力主體，大學(xué)行政權(quán)力只能在法律、法規(guī)和制度的授權(quán)范圍內(nèi)履行職責(zé)，不能任意甚至肆意地?cái)U(kuò)充自己的權(quán)力范圍或者自以為是地以公權(quán)力的名義“自我授權(quán)”，這種逾越法制邊界之舉于法理和法律而言都是廣義上的違法。大學(xué)行政權(quán)力只有守住了自身的法制邊界，才能說自己的一切行為合法，也才能得到其他權(quán)力主體的認(rèn)可和實(shí)現(xiàn)自身的管理目標(biāo)。從權(quán)力清單的角度來說，大學(xué)行政權(quán)力的法制邊界就是要嚴(yán)守“法無授權(quán)不可為”的底線。

就專業(yè)邊界而談，專業(yè)的體現(xiàn)就是用專業(yè)的方法做專業(yè)的事。大學(xué)行政權(quán)力之所以能在大學(xué)存在和發(fā)展，前提是大學(xué)本身的存在，離此，大學(xué)行政權(quán)力就是“無本之木”、“無源之水”。換言之，大學(xué)行政權(quán)力不同于政府行政權(quán)力，不同于社會(huì)管理的行政權(quán)力，大學(xué)行政權(quán)力只有服務(wù)大學(xué)才可能存在，才有存在價(jià)值。這看似不言自明的道理，就是大學(xué)行政權(quán)力應(yīng)該固守而又難以守住的專業(yè)邊界，現(xiàn)實(shí)中行政權(quán)力滲透和蠶食其它權(quán)力帶來的大量問題某種程度上也是大學(xué)行政權(quán)力“不專業(yè)”的體現(xiàn)。同時(shí)，行政權(quán)力在堅(jiān)持理性、正義和大學(xué)基本屬性等實(shí)質(zhì)性合法的基礎(chǔ)上恪守有關(guān)法律、規(guī)章等規(guī)定的程序、規(guī)則和方式，做到實(shí)質(zhì)合法和形式合法的統(tǒng)一，也是大學(xué)行政權(quán)力基本的專業(yè)邊界，而實(shí)踐中大學(xué)行政權(quán)力經(jīng)常無視或無法守住形式合法的專業(yè)邊界。

（二）章程：定位與重構(gòu)

通過大學(xué)章程“法定”行政權(quán)力是制訂清單制度的關(guān)鍵。大學(xué)行政權(quán)力清單只有上依國(guó)家法律法規(guī)和制度，下靠大學(xué)章程才能合理合法，自然有效的大學(xué)章程是有效的大學(xué)行政權(quán)力清單的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。

大學(xué)章程作為大學(xué)生存和發(fā)展的制度性根基，承載大學(xué)精神，彰顯大學(xué)使命，是大學(xué)依法自主辦學(xué)的基本依據(jù)和大學(xué)治理的“憲章”。它作為上依國(guó)家法律法規(guī)的“下位法”，主要規(guī)定作為大學(xué)舉辦者的政府、作為大學(xué)管理者的教育行政機(jī)關(guān)和作為辦學(xué)者的大學(xué)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，目的是保障大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。眾所周知，從大學(xué)的起源和發(fā)展來看，大學(xué)章程先后經(jīng)歷了教皇、皇室向大學(xué)頒發(fā)特許狀授予各種特權(quán)和特許狀規(guī)定的各種權(quán)力向法律授權(quán)轉(zhuǎn)變的過程，在此消彼長(zhǎng)的博弈過程中才形成了政府與大學(xué)之間以章程為“契約”的控制與自治、干預(yù)與自主的各自邊界，達(dá)成了“大學(xué)治理，從源頭上即依據(jù)章程進(jìn)行的治理”[29]共識(shí)。中國(guó)大學(xué)由于特殊的肇始起源、自身定位和發(fā)展歷程，自治始終沒有內(nèi)化為大學(xué)的根基和傳統(tǒng)，而是在長(zhǎng)期實(shí)踐中演變成中國(guó)特色的高校辦學(xué)自主權(quán)。在這種情況下，如何通過大學(xué)章程的作用來保障高校辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)就顯得尤為重要。某種意義上來說，沒有大學(xué)章程，就沒有辦學(xué)自主權(quán)，也就沒有真正意義上的大學(xué)，也就必然有外部行政權(quán)力的滲透和蠶食。

大學(xué)章程同時(shí)也是下啟校內(nèi)所有規(guī)章制度的“基本法”，校內(nèi)各種規(guī)章的制訂必須以此為依據(jù)，而“調(diào)整內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、弘揚(yáng)和保障學(xué)術(shù)自由是大學(xué)章程的核心功能”[30]。由于大學(xué)章程對(duì)健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)具有基礎(chǔ)性作用，所以完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)就是大學(xué)章程建設(shè)的重點(diǎn)，其實(shí)質(zhì)就是要對(duì)大學(xué)內(nèi)部各主體權(quán)力，特別是行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力進(jìn)行重新定位和制度重構(gòu)，建立科學(xué)、合理、協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制。如果沒有大學(xué)章程對(duì)內(nèi)部各主體權(quán)力的規(guī)定和保障，內(nèi)部行政權(quán)力必然越界和膨脹。

章程要重構(gòu)高校辦學(xué)自主權(quán)。高校辦學(xué)自主權(quán)首先要澄清的是，它既不是政府下放或授權(quán)給高校的權(quán)力，更不是政府恩賜給大學(xué)的權(quán)力，而是大學(xué)基于學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)自治屬性的與生俱來的權(quán)力，是高校的“基本人權(quán)”和高校作為獨(dú)立法人組織必需和固有的“自然權(quán)利”。高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，“政府干預(yù)大學(xué)發(fā)展具有合法性和合理性，但并不意味著政府可以全面干預(yù)乃至控制大學(xué)，政府干預(yù)應(yīng)當(dāng)局限在公共領(lǐng)域的范圍之中”[31]?！爱?dāng)政府認(rèn)為受到保護(hù)的高等教育的‘自治部分的權(quán)力過大時(shí)，想的并不是廢除這些特權(quán)，而只是想縮小它的范圍?！盵32]政府對(duì)大學(xué)的干預(yù)“不能超越大學(xué)作為一個(gè)具有獨(dú)立法人地位的學(xué)術(shù)組織所擁有的對(duì)自身內(nèi)部事務(wù)的基本自治權(quán)利”[33]。政府對(duì)大學(xué)辦學(xué)的管理和監(jiān)督必須通過大學(xué)章程明確其權(quán)職范圍和界限，不能以高高在上的恩賜心態(tài)隨意而為。章程不僅規(guī)定大學(xué)辦學(xué)行為，也規(guī)范政府管理大學(xué)行為。

章程要重構(gòu)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系?！爸袊?guó)大學(xué)的問題，根本原因是行政控制一切。”[34]因此，章程要明確行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力各自的職能使命，確立大學(xué)學(xué)生、學(xué)術(shù)至上和行政權(quán)力服務(wù)學(xué)生、學(xué)術(shù)的理念;要?jiǎng)澐中姓?quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的界限，廓清權(quán)力主體、事項(xiàng)范圍，在制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)權(quán)力相對(duì)分離、事務(wù)相對(duì)區(qū)分、身份相對(duì)分開，從源頭上避免“雙肩挑”，阻斷“利用行政手段獲取學(xué)術(shù)資源，利用學(xué)術(shù)成就為行政加分”[35]的情形，讓“學(xué)術(shù)歸學(xué)術(shù)、行政歸行政”，形成有機(jī)分工、相互制約的態(tài)勢(shì);要建立行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力溝通協(xié)商平臺(tái)，減少因分歧、利益而起的矛盾，實(shí)現(xiàn)共同利益的最大化。

中國(guó)大學(xué)長(zhǎng)期形成的行政主導(dǎo)的管理模式有其深厚的歷史、政治和文化根源，行政權(quán)力長(zhǎng)期缺乏制度約束是主要原因。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中，通過權(quán)力清單制度扎緊大學(xué)行政權(quán)力的制度“籠子”，盡管任重道遠(yuǎn)，但對(duì)于改善大學(xué)治理環(huán)境、完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)、守護(hù)大學(xué)精神、回歸大學(xué)本位，依然具有重大意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）[N].中國(guó)青年報(bào)，2010-06-07.

[2]馮向東.大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力的實(shí)踐邏輯[J].高等教育研究，2010 （4）：28-34.

[3][7]韓水法.世上已無蔡元培[J].讀書，2005 （4）：3-12.

[4]張勇軍.大學(xué)行政權(quán)力的再辯護(hù)[J].高教探索，2015（5）：11-15.

[5][英]阿什比，著.科技發(fā)達(dá)時(shí)代的大學(xué)教育[M].滕大春，滕大生，譯.北京：人民教育出版社，1983：6.

[6]約翰·范德格拉夫.學(xué)術(shù)權(quán)力：七國(guó)高等教育管理體制比較[M].王承緒，譯.杭州：浙江教育出版社，2001：186-198.

[8][32][美]克拉克，主編.高等教育新論——多學(xué)科的研究[M].王承緒，等譯.杭州：浙江教育出版社，2001：5，165.

[9]陳學(xué)恂.中國(guó)近代教育史教學(xué)參考資料（上）[M].北京：人民教育出版社，1986：25.

[10][美]約翰·S·布魯貝克.高等教育哲學(xué)[M].杭州：浙江教育出版社，1987：15.

[11][美]伯頓·克拉克.高等教育系統(tǒng)[M].王承緒，等譯.杭州：杭州大學(xué)出版社，1994：133.

[12]美國(guó)不列顛百科全書公司.不列顛百科全書：國(guó)際中文版第一卷[Z].北京：中國(guó)大百科全書出版社，1994：38.

[13]張翔.學(xué)術(shù)自由的組織保障：德國(guó)的實(shí)踐與理論[J].環(huán)球法律評(píng)論，2012 （4）：105-115.

[14]蔡海龍.論高等學(xué)校的學(xué)術(shù)權(quán)力[J].教育學(xué)報(bào)，2016 （6）：10-16.

[15]文少保.權(quán)力清單推進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化的價(jià)值、困境及路徑研究[J].中國(guó)高教研究，2016 （6）：60-64.

[16]國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）[EB/OL].（2010-07-29）[2017-12-28].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html.

[17]關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見[EB/OL].（2014-07-12）[2017-12-28]http：//www.dgpt.edu.cn/symk/dzxw/2014-09-19-2179.html.

[18]教育部關(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見[EB/OL].（2015-05-06）[2017-12-28].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s7049/201505/t20150506_189460.html.

[19]本屆政府以來取消的中央指定地方實(shí)施的教育行政審批事項(xiàng)清單[EB/OL].（2017-02-09）[2017-12-29].http：//www.moe.gov.cn/s78/A02/A02_ztzl/ztzl_xzxk/xzxk_sxqd/201702/t20170209_295925.html.

[20]本屆政府以來教育部取消下放的行政審批事項(xiàng)清單[EB/OL].（2017-10-13）[2017-12-29].http：//www.moe.gov.cn/s78/A02/A02_ztzl/ztzl_xzxk/xzxk_sxqd/201701/t20170106_294142.html.

[21]別敦榮，唐世剛.我國(guó)大學(xué)行政化的困境與出路[J].清華大學(xué)教育研究，2011（1）：9-12.

[22]龍獻(xiàn)忠.治理理論視野下的政府與大學(xué)關(guān)系研究[M].長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)出版社，2007：107.

[23]彭道林.大學(xué)行政化的外在表現(xiàn)及其危害[J].高等教育研究，2010 （10）：19-23.

[24]楊德廣.關(guān)于高?！叭バ姓钡乃伎糩J].教育發(fā)展研究，2010 （09）：19-24.

[25]王建華.中國(guó)大學(xué)轉(zhuǎn)型與去行政化[J].清華大學(xué)教育研究，2012 （1）：23-32.

[26]馬健生，孫坷.高校行政化的資源依賴病理分析[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011（3）：4-46.

[27]孟德斯鳩.論法的精神[M].北京：商務(wù)印書館，1961：154.

[28]李從浩.中國(guó)大學(xué)行政權(quán)力合法性實(shí)踐[J].高教探索，2015 （5）：19-25.

[29]湛中樂，徐靖.通過章程的現(xiàn)代大學(xué)治理[J].法制與社會(huì)發(fā)展.2010 （3）：106-124.

[30]顧海良.完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度[J].中國(guó)高等教育，2010 （15/16）：18-20.

[31][33]劉虹.控制與自治：美國(guó)政府與大學(xué)關(guān)系研究[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012：53，83.

[34]馬陸亭.制定高等學(xué)校章程的意義、內(nèi)容和原則[J].高校教育管理，2011 （5）：1-6.

[35]鄭毅，等.組織結(jié)構(gòu)視角下的中國(guó)大學(xué)行政權(quán)力泛化[J].高等教育研究，2012 （6）：25-29.